鄉村振興背景下土地承包經營權流轉問題及其對策

晏意華 鄭向東

（廣東工貿職業技術學院 廣東廣州 510510）

鄉村振興背景下，土地承包經營權及其流轉問題成為“三農”問題的重點，需要不斷研究和解決的問題。在農業科技發展過程中，農業生產規模不斷擴大，農業機械化水平不斷提升，這些農業技術的發展，使得傳統的小農經營方式越來越不適應當前社會的發展，傳統農業生產中人均耕地面積較小，而承包到戶的經營權流轉，在一定程度上解放生產力，提高土地資源利用率以及進行資源優化配置。

新農村的發展是我國農業發展的方向和趨勢，在新時代下，農業機械化、科技化的革新對于農業的發展有非常重要的意義。在此背景下，人均耕地面積過少，土地資源利用率較低成為農業發展的阻礙。因此，農業在發展過程中，在國家政策引導下，實行經營權流轉，可以提升耕地的利用率，加強農村土地改革。然而在農村土地承包經營權流轉過程中還存在著一些問題，需要不斷地研究、發現、解決，從而促進農村經濟的創新與改革，逐步實現鄉村振興戰略。

一、土地經營權流轉對鄉村振興的意義

（一）實施鄉村振興戰略的重要推力

在鄉村振興戰略背景下解決“三農”問題，要求不斷鞏固基礎，完善基本的制度，不斷深化農村土地改革，切實解決人們當前面臨的各種問題，關心土地問題和農民的利益[1]。在新的形勢下，農村發展關系著國家經濟的發展，農村如果發展不起來會影響到國家經濟的整體發展。在新農村建設過程中，土地問題仍然是重點問題，黨的十九大報告明確指出，要保持土地承包穩定關系的長久不變，保證農民的切身利益，促進三農政策的穩定性與持續性，不斷激發農民生產與創新的積極性為鄉村振興戰略奠定基礎。

（二）保護農民財產權益的關鍵舉措

黨的時十九大報告中明確指出要深化農村集體產權，保障農民的利益和財產，不斷發展農業、壯大農業經濟，使得農業發展水平可以不斷提升。“在土地政策中，其根本還是要保障農民的根本利益，堅持土地承包關系的穩定性、堅持集體所有、堅持以家庭經營為主”[2]。在這樣的土地政策下，農民的土地承包經營權利可以得到保障，農民通過土地可以獲得長期穩定的收入，保障了農民的土釘經營權，也使得廣大農民對于生產的積極性不斷天宮，這也是進行土地流轉承包經營的基礎。在保障土地承包的穩定性與長期性基礎下，才可以進行承包土地流轉經營權，使得農民的土地可以更靈活的經營，促進農民土地承包的穩定性。

（三）推進農業現代化的必要之舉

隨著社會的發展，越來越多的農村青壯年在城鎮就業，還有一部分創新創業，從而造就以一大批的合作社、農業企業。在此基礎上，農村土地流轉面積也在不斷擴大，農村有利實現規模化生產和集約化生產的技術與條件，從而實現了家庭承包與多元經營相結合的生產模式[3]。農村機械化水平的提升、水利化以及農業科技的成熟，改變了農村的生產關系，土地承包的延期也有利于是實現土地流轉承包的規模化與專業化，這樣可以實現土地經營效益的提升，也使得農民可以獲得洪澇，加快了農村建設。

二、我國農村土地承包經營權流轉存在的問題

（一）農村土地“三權”分置界定不夠明確

農村土地中“三權”分置指的是土地的所有權、承包權以及經營權是分置設立的。由于“三權”分置的概念不夠明確，導致我國當前土地制度中還存在著一些問題和不足，這三權中并沒有非常明顯的界限，從而土地的各種權限較為復雜，對于農村土地流轉問題的發展是一種阻礙。經營權的性質不清楚是一個非常大的制度障礙。承包經營權和經營權，從本質上說都是為了解決使用權的問題。如果經營權還是物權的話，那么一物一權，一個物上不能設兩個物權。當初改革的目的就是為了將資源配置給生產者，但是生產者現在擁有的只是一個債權，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權容易違約。我國土地法在農村土地產權方面存在一定的缺失，從而面對土地產權問題過程中，農民的財產與土地產權得不到法律的保障，而流轉土地經營的效益更得不到保障，這也會造成土地承包經營權流轉發展較慢，農民顧慮較多的問題。

（二）法律規范操作性不強

首先，流轉程序不規范，由于在土地法律中關于土地流轉經營沒有明確的規定，造成在實際流轉經營過程中容易發生利益糾紛。還存在在實際土地流轉過程中沒有簽訂合同，沒有對流轉雙方進行權利與義務的規范，這樣更容易出現一些利用糾紛。有的農戶雖然也簽訂了流轉合同，但是這種合同不夠規范。比如，合同的主體是否規范、合同的內容是否完整、是否將利益雙方的權利與義務表達清楚，在遇到各種問題的情況下如何處理解釋清楚，沒有統一的標準和規范，這都為后續產生矛盾與問題埋下了隱患。其次，農村土地承包流轉經營權政策與法規不夠健全，法律上很多細節都沒有詳細的規定，也就缺乏一定的可操作性，從而使得土地承包經營權流轉發展過程中遇到了很多阻礙。最后，市場機制不成熟。當前在土地經營流轉過程中，還沒有形成市場機制，各地區的土地經營流轉服務還存在著較大的差異，從而導致評估不夠準確，流轉服務中介機構比較少，信息不夠暢通，這都影響著土地經營權流轉的發展。

（三）市場交易機制規定不完善

首先，登記不嚴謹。據《物權法》的規定，在土地承包經營權流轉過程中是債權，登記具有一定的對抗效力，缺少登記或者登記不夠嚴謹，容易造成流轉糾紛，也不能有效地明確權責關系。其次，土地流轉交易平臺不成熟[4]。當前我國土地流轉市場不夠成熟，還有配套的機構服務和完善的規定，市場機制不夠完善，加以平臺規范不完善，在實際交易過程中也沒有明確性、規范性，隨意性太強，這種情況容易造成糾紛，對于土地流轉造成一定的阻礙。最后，當前我國還沒有形成統一的土地流轉市場，各種流轉價格不夠規范，導致農民的懷疑和不確定性，沒有可信賴的經營權評估機構，造成農民的遲疑，農民的財產權益不能得到保障，因此也不會選擇這種評估的方式，阻礙了土地流轉的進行。

（四）規模化流轉程度低

土地可以說是農民的身家性命，農民對于土地極為看重。在土地上生產經營，雖然所獲得的經濟效益比較少，但是土地對于農民來說是一種資產，也是一種保障。因此，還有很多農民不愿意將自己的土地進行流轉，這也導致了土地流轉市場不夠活躍，只會在一小部分的范圍內實現流轉，這與土地流轉的政策與發展要求不符合，農民的小農思想也非常嚴重，影響了土地流轉經營的發展。

三、解決農村土地承包經營權流轉問題的對策

（一）有效化解矛盾，穩定土地承包整體局面

首先，搞清原始資料，進行確權登記。在土地承包經營權流轉過程中，還要進行宣傳、調查、培訓，使得登記確權可以嚴格規范化，使得登記的資料可以更加真實有效。當前，農村土地承包權確權在登記過程中，實行的主要政策在大范圍中較為穩定，小范圍內進行調整。在調整確權方案過程中需要得到農民大會多數人的同意，還要征求鄉鎮主管部門的審批，對土地確權進行嚴格的核算。其次，根據不同的村莊采取不同的政策，解決人們的顧慮和矛盾，保障農民的根本利益。在確權登記過程中，涉及到非常多農民的權利和利益，需要國家出臺相應的法律政策，從而在登記確權過程中可以做到有法可依，有政策可依，通過法律法規保證農民的根本權益。在土地調整以及承包比較穩定的村莊中，要保持原承包關系不變。近年來，對于一些矛盾較多的村莊要解決問題，進行一定程度的調整，使得政策可以因地制宜，更適應當地的發展，并保留各自的承包地。在規劃之后，對于基本定型的城鎮郊區，涉及到較大工程建設的村莊要位置成本嚴重以及土地承包關系，對有較小調整確權方案的村莊，在農戶接受的基礎上可以根據相關習俗進行一定程度的調整，從而可以使承包關系可以穩定[5]。最后，應該充分地尊重歷史和現實，對于存在的問題正確面對并采取合理合法的手段進行解決，對于機動土地不應該超過總耕地的5%。在農村土地承包確權登記過程中，還需要有法律合同的保障，要有土地承包臺賬、證書等資料，使得承包關系可以維持穩定，不得違法進行調整，也不能強行收回農戶的土地。對于不能確定是否外出打工、創業以及其他原因自己退出二輪承包的農戶，可以將其土地按照機動地處理。對于沒有機動地的集體可以進行補償，如果無法補償則可以進行登記，后期進行妥善地解決。還有一些村莊執行拋荒政策，這是國家所不允許的，但是農戶也不言語將多分出來的土地上交集體，可以進行協商，如果協商沒能解決問題可以從保護耕地的角度，對農民多種的土地暫時不確定確權，多余的土地仍然可以由農民繼續種植，在解決了這些爭議之后在進行確權的登記。對于集體機動地可以按照相應的承包法律法規，將機動地控制在5%以內，在保留原有的溝渠以及集體設施后，多出來的耕地應該秉持公平、公正、公開的原則進行分包到戶，也可以氛圍新增人口，還可以用于解決一些矛盾問題。比如，利用這些多余的土地解決機動田超標問題。

（二）建立健全土地流轉管理機制

在農村土地承包經營權流轉發展過程中，還應該建立健全土地流轉管理機制，搭建土地承包經營權流轉交易平臺，從而提高信息交易的速度，降低土地流轉信息交易成本，也可以吸引到和更多農戶進行土地流轉參與到流轉市場中，從而使得土地流轉市場可以更加活躍。首先，不斷健全土地流轉管理體系。在土地流轉進行過程中，基層領導和基層經營機構的發展是非常重要的，應該積極構建基層隊伍，開展縣、鄉鎮、村的政策資源與信息發布，可以讓更多的農戶了解到土地流轉政策，了解交易的合同簽訂、檔案管理以及糾紛協調等服務。根據土地確權對于耕地的流轉以及為流轉狀況進行掌握，記錄在冊，并成為檔案資源。不斷加強村級土地承包管理，對于流轉土地的互換、調整工作要做好，對于經營權轉染、互換的合同簽訂工作以及租賃轉包等合同做好管理和備案。其次，“可以建立產權交易服務體系，對于土地承包經營權流轉以及產權交易，打造產權交易市場，整合資源進行交易規范與制度的制定”[6]。建立產權交易管理委員會，以縣級部門帶頭，在鄉鎮以及村莊設立產權交易所，為信息的發布、產權鑒定、政策咨詢、抵押辦理、合同服務、組織交易等進行服務，并減少農村產權交易網絡平臺，使得農戶可以在網絡上清楚地看到各種模塊以及相應的服務，從而實現在網絡上的交易。農村產權交易與土地流轉服務進行整合，從整體上進行數據信息的收集與整理，從而更好地為農村產權交易服務，更好地為農戶服務。

（三）建立規范的土地流轉市場

在農村土地承包經營權流轉過程中，為了實現產權交易以及租賃服務，可以從以下幾個方面進行。首先，土地承包經營權流轉與農民的利益是不可分割的，應該充分考慮到農民的利益，政府部門應該制定扶持機制以及惠民政策，以長遠的角度不斷宣傳和推廣，使得廣大農戶可以積極響應，并加入到土地經營權流轉市場中，制定有效的政策，保證各個環節都可以完善，并明確在實際工作匯總的權利與責任，提升工作人員的專業性，明確工作人員各自的職責，從而可以在出現問題的過程中找到負責人，防止出現相互推諉的情況。工作人員的工作能力和專業能力也非常重要，因此應該定期進行培訓學習，提升在工作中的主動性以及靈活性，積極關注政策上的變動，在實踐中可以負責，并嚴格落實工作流程，明確流轉工作的各種手續與合同。其次，在土地產權交易中不僅需要市場機制的支撐，也需要政府部門的宏觀掌控與調整，不斷推進各項工作的順利進行。因此，要不斷構建與完善市場機制，使得市場機制可以更好地促進土地經營權流轉工作質量的提升，出臺相應的政策進行扶持，不斷完善市場，保證土地承包經營權流轉行業的可持續發展。

（四）加強農村社會保障體系建設，維護農民權益

首先，就我國當前農村發展情況而言，社會保障體系還不夠健全，社會保險以及救濟內容不夠完善，尤其是土地社保機制還比較缺乏，這對于實現土地流轉造成一定的阻礙，使得農民的利益不能得到報站。而農民對于土地的依賴性比較強，也容易阻礙土地流轉效率的提升。因此，可以從構建農村社會保障機制入手，對于農民的各方面利益進行保護。比如農民子女的教育問題、農民醫療保障、社會保障等，使得農民的基礎的問題可以得到解決，免去了后顧之憂，這樣才會更有安全感，才愿意實現土地經營權流轉，也會更信賴市場機制，實現土地承包流轉工作的高效進行。其次，定期對廣大農民進行培訓與宣傳，使得農民的整體素質可以得到提升，促進農業生產的積極性以及對新的生產模式的接受，逐漸擺脫對土地的依賴心理，更好地為土地承包經營流轉打下基礎。政府部門可以為農民創造更好的就業環境，使得農民可以上班工作，不會以土地作為唯一的保障，可以對農民的創業進行支持和幫扶，免去農民的后顧之憂。通過一系列的措施，不僅可以提升農民工作、創造的積極性，使得農民可以獲得更好的發展，提升農民的整體素質，可以在城市中生活。還可以讓農民掌握一技之長，使得農民自己的綜合能力可以得到提高，從而對自己的生活更有信心，可以更好地接受土地承包經營權流轉。因此，農民的思想觀念的改變也是非常重要的因素，要實現土地承包經營權流轉，就需要不斷給農民信心，為他們提供更好的保障，提升他們的整體素質解決他們的疑慮，消除他們的心理負擔和對土地的過分依賴，促進流轉工作的順利完成。

總之，在建設新農村過程中，通過土地經營權流轉可以有效地提升耕地資源的利用率，更符合當前機械化生產，可以有效地提升生產效率。在土地經營權流轉過程中還要解決好問題，明確土地產權、經營權以及承包權，使得土地的交易市場和租賃市場可以活躍起來，為農民提供可靠的保障和服務，獲得農民的信任，提升農民的綜合素質，從而使得土地承包經營權流轉可以更加順利，解決土地問題，促進鄉村振興戰略的實現。