地方政府在推動旅游度假區中的作用及問題探析*

毛甜，朱月冰

1.新疆大學黨委研究生工作部；2.新疆大學政治與公共管理學院

自第三次中央新疆工作座談會召開以來，新疆深入貫徹落實新時代黨的治疆方略，深入開展“文化潤疆”工程，積極推進旅游興疆戰略，旅游業得到了飛速發展，并成為“富民興疆”重要產業。[1]但是，目前新疆旅游仍處于粗放發展階段，在取得顯著成績的同時，也面臨諸多發展難題。許多地方政府沒能厘清政府角色定位，時常在度假區的管理中出現“越位”“錯位”“缺位”等現象，給旅游度假區在管理、規劃、服務、經營等方面帶來一定的負面影響。

因此，地方政府在“放”“管”“服”的同時，亟需合理定位角色，轉變政府職能，建設服務型政府，優化資源配置，充分發揮地方政府在推動旅游度假區的最大作用。本文從地方政府角色定位入手，深入分析地方政府在推動旅游度假區中的作用，聚焦現實問題，相應提出對策建議，為新疆旅游度假區可持續發展提供智力支持。

一、地方政府在推動旅游度假區中發揮的作用

（一）政策制定與規劃作用

地方政府在大力發展旅游業的同時，結合自身旅游資源優勢，制定相關旅游政策，推進旅游業健康發展。為明確旅游業發展方向，地方政府根據社會經濟發展目標，加強組織領導，壓實創建責任，不斷提升服務水平。

第一，按高質量發展要求，全面深入分析旅游景區存在的問題以及下一步旅游業發展思路與措施，為旅游產業的發展提供政策依據。

第二，制定旅游發展規劃，與城市總體規劃、土地利用規劃相適應，合理開發和利用景區的旅游資源，注重區域協同的重要意義。

第三，地方政府擔負著把握景區發展方向的使命，制訂營銷戰略的方針，確定總體和各職能部門戰略，明確景區從事的業務范圍及經營方向與經營目的，確保戰略方針與景區使命相一致。

（二）公共服務作用

第一，地方政府在著力加強旅游基礎設施建設和完善基礎設施配套情況上發揮著重要作用，即充分發揮供給能力，積極主動督促、服務好景區基礎設施建設的實施，優化旅游環境，加強對設施陳舊餐飲店改造提升，推進景區基礎設施建設項目的實施進度，豐富旅游業態，加強活動的策劃開展，樹立好旅游度假區的核心形象，增強對游客的吸引力。

第二，健全完善旅游公共安全體系，確保旅游市場安全穩定，制定完善的應急預案，積極應對突發事件所帶來的影響，有效遏制重大、特大旅游安全事故的發生，做到發現安全隱患及時整改落實，確保旅游工作和活動安全有序地開展與進行。同時，積極開展旅游安全宣傳，引導游客要有安全防范意識。

（三）協調溝通作用

旅游業的發展涉及多個領域的合作，但由于各部門之間的利益沖突，完全依靠市場發展非常艱難，很難有大的作為。針對旅游業的這一特點，地方政府引導基礎設施建設，使政府主導與集團化運作更好地結合起來，指導旅游科學發展。

第一，在景區協調合作方面，強化旅游協作，有重點地開發主要客源地以及周邊市場并緊密合作，實現資源、客源、市場的三方共享，努力發揮出宣傳營銷與市場開發的疊加優勢。

第二，在景區人員匹配方面，積極引進高層次的旅游經營管理和專業人才，逐步形成旅游度假區人才隊伍建設的新格局，加強對旅游規劃、景區執法、標準評定人員的業務技能與素養培訓，全面提升景區工作人員的服務水平，進一步推動旅游產業的快速發展。

（四）監督管理作用

地方政府在發揮監督管理功能上，以游客滿意為目標，尤其在節假日等游客高峰時段，加大執法力度，聯合相關景區管理部門開展聯合執法，不斷健全和完善旅游安全和監管體系，切實維護和保障旅游者和經營者的合法權益，營造出安全、舒適、優美的旅游環境。

第一，在監督執法方面，深入貫徹和實施《旅游法》，旅游市場監管和執法力度得到進一步加強，著力開展執法檢查。[2]同時，重點組織旅游度假區中的工作人員學習《突發事件應對法》等相關旅游規章制度以及各項有關旅游工作的會議精神，努力提高執法人員的素質和水平。[3]

第二，在行業規范方面，加大市場監管力度，以游客滿意程度為基準，結合旅游度假區的實際情況，加強旅游管理規范化建設工作，對擾亂市場、損害游客權益的行為做到依法打擊，大力整治旅游市場，以實行責任制方式推進旅游行業管理的規范化工作。

二、地方政府在推動旅游度假區中存在的問題

（一）政府服務意識不足

地方政府旅游服務水平是游客體驗的關鍵，做好旅游服務是旅游業發展的重要問題。目前狀況來看，地方政府的公仆意識、責任意識、服務意識不足，思想行動滯后，政策落實力有待加強。對旅游負面事件的處理存在“推諉”“扯皮”的情況，對上級部門分配的任務以“應付式完成”為主，對“拖延癥”工作人員的教育管理不到位，服務態度、服務質量與營商環境有待進一步提高，其服務意識有待進一步提升。

（二）政府行政效能不高

1.存在制度壁壘

由于不同景區A級的地位差，導致地方旅游景區之間缺乏交流，使得景區間無法開展交流互鑒，好的經驗無法開放共享。地方旅游度假區工作人員之間缺乏相互實地參觀、交流互訪的機制和平臺，沒有形成“人人促進旅游、人人服務旅游”的良好氛圍。

2.政府工作效率較低

地方政府的各部門、各單位之間條塊分割明顯，統籌協調努力不突出，難以形成合力，致使整體效能不足，人員匹配不足，素質不高。從地方政府效能來看，由于政府工作人員數量不足、工作量大、人員職業素養不高使得政府部門對旅游景區的監督管理不到位，也難以針對景區存在的問題及時處理解決，造成景區監管失位現象，辦公效率有待改善。

3.政府行政監督力度不夠

在發展旅游業的同時，不同程度的生態環境退化、植被覆蓋率下降、水土流失、水體污染、動植物保護有效范圍不斷縮小等現象均出現在許多自然保護區和旅游風景區。因此，生態環境保護機制有待完善，工業作為一個地區第二產業的重要支柱，在合理發展工業的同時，要避免環境的破壞和水質的污染，加快完善生態環境保護機制。

（三）未充分發揮政府投資撬動作用

通常受到資金和融資渠道的影響，地方政府對文化旅游業的持續投入不足，在旅游資源開發方面投入的資金十分有限。因此，地方政府未發揮政府投資撬動作用，缺少資金渠道，對民間資本的吸納力量有限，沒能成功激發民間投資活力，市場化運作方式單一，導致政府投資旅游景區建設財政資金不足，開設在重點領域、重大項目較少，使得基礎設施建設力度不足，遠景規劃導向存在偏差，不能針對景區存在的問題給予明確有效的方案。

（四）政府人才培養和引進力度不足

人才是根基，從目前的發展現狀來看，地方政府缺乏高素質、復合型、專業型、技術型旅游人才，政府的基本職能就是培養、引進并留住人才。文旅融合新形勢下，地方政府文化和旅游專業技術人才緊缺，文旅人員的結構與層次顯著不合理，換崗、升職使得部分旅游管理人才流失，使得旅游人才結構梯隊不盡合理，復合型人才嚴重不足，旅游服務人員的服務意識與技能培訓也較為欠缺，人才培養機制有待提升。同時，基層抽調、駐村、值班等諸多事項占據主導地位，文旅人才短缺的情況超乎想象，地方政府的人才隊伍亟須補充力量。

三、發揮政府作用的對策建議

《新疆維吾爾自治區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃》和《2035年遠景目標綱要》明確要求深入實施旅游興疆、文化富民戰略，加快旅游業發展。[4]因此，應當重新合理定位地方政府角色，切實轉變地方政府職能，促進地方旅游業健康、可持續發展。

（一）加強宏觀調控

旅游業的科學可持續發展有賴于地方政府的宏觀調控，地方政府要充分發揮規劃指導作用，堅持高起點規劃、高標準策劃，在旅游產業中始終把度假區規劃作為發展的重中之重。

一是地方政府綜合運用行政、法律、經濟等手段宏觀調控旅游度假區市場行為，促進旅游度假區資源的合理分配，有步驟、有計劃地對旅游資源進行合理開發布局。地方政府要以服務型政府的要求明確自身職能范圍，轉變對旅游企業的“家長制作風”，主要通過旅游度假區規劃和監督去明確旅游產業發展方向。

二是地方政府需做好戰略管理，為旅游部門提供了戰略性發展方向，指導旅游度假區資源配置的優先順序、強化旅游度假區對環境的適應能力，并設定度假區追求卓越的標準，是提供控制和評估度假區發展的基礎。制定合理戰略范圍，做好旅游資源戰略規劃，關注各旅游部門的戰略目標與計劃，發揮“橋梁”溝通協調作用，積極把握旅游度假區的機會和威脅。

（二）落實公共服務

地方政府要充分了解自身旅游資源的優勢與劣勢，審時度勢，把握機遇，突出游客主體地位，增強行政部門的服務意識，在吃、住、行、游、購、娛等諸多方面落實公共服務，提高行政效能。

一是完善旅游公共服務體系，建設服務型政府，做好“服務者”，以游客為中心，以便民服務為宗旨，豐富公共服務內容，滿足游客多元化需求，從旅游度假區的交通便捷服務、信息咨詢服務、安全保障服務、旅游行政服務等方面，不斷提高公共服務質量和水平。

二是加強公共基礎設施建設，加大政府性投入，[5]適當擴大旅游度假區的意境范圍，積極分析和處理市場信息的反饋，豐富公共服務供給形式，廣泛吸收旅游企業和經營者參與。

（三）拓寬融資渠道

政府要積極為地方旅游服務拓寬融資渠道，解決資金問題。[6]在充分利用傳統融資模式的基礎上，擴大資金來源，創新融資模式，落實好國家相關政策，多途徑破解旅游融資難題。一是拓寬傳統融資渠道，如通過組建鄉村旅游投融資機構、利用門票收入實現抵押貸款、利用BOT模式融資、利用租賃融資等。二是利用互聯網融資。隨著生活節奏的加快，旅游受到廣大市民的追捧，政府可以利用P2P平臺，公布項目融資計劃，解決融資困境。

（四）加強旅游人才隊伍建設

地方政府旅游管理部門應加強自身隊伍建設，培養與引進高素質的人才，儲備專業人才，嚴格人才教育與培訓，并根據當地旅游業發展的實際情況，開展人員學習和培訓，提高職能部門工作人員的專業化水平，了解旅游發展過程中的公眾需求。同時，地方政府在旅游管理人員上，應加大對景區旅游管理工作隊伍的調整與建設，[7]并應具有連續性，不要隨意調動更換崗位，才能更好地為景區未來發展出謀劃策。

基于上述研究，本文認為地方政府作為旅游度假區發展的參與者、管理者，特別是旅游公共產品和服務地提供者，需要合理定位政府角色，切實轉變政府職能，提高旅游供給效益，促進旅游度假區健康有序發展。針對政府推動旅游度假區發展中出現的問題，以政府角色為切入點，從當前政府職能面臨的機遇和挑戰出發，基于政府角色優化提出以下政策建議：加強宏觀調控，落實公共服務，拓寬融資渠道，加強旅游人才引進和培養。