基于城市遠景的戰略規劃探討

深圳市北京大學規劃設計研究中心有限公司 葉磊

在全球化、市場化、城市化、信息化等不斷演進的背景下，城市發展面臨越來越復雜的國內外環境和不確定性，相關部門越來越注重遠景戰略規劃工作，并以此來最大程度上激活城市優勢，參與發展競爭，為后續創造更多價值提供重要保障。站在新時代生態文明建設、高質量發展、高品質生活和高水平治理的新價值坐標中，城市遠景戰略規劃應對全域全要素的資源優化配置發揮提綱挈領的指導作用。本文從城市遠景戰略規劃的特征和編制的內容入手，結合此項工作的作用展開闡述和探討。

一、城市遠景戰略規劃的基本特征

城市遠景戰略規劃應具備三個方面的基本特征：（1）法定性。城市遠景戰略規劃應具有法律效力的文件，或其核心內容應納入其他法定性文件中予以傳導，以此能為城市發展提供相應的法律保障。（2）長遠性。結合可以預見的發展趨勢，研判城市長遠發展方向和愿景，在其長遠性特征的作用下，不但要確保與城市現階段發展狀況相適應，而且要保證會對未來城市發展產生重要影響。（3）包容性。近年來興起的彈性規劃理論提出規劃應具備較強地應對社會變化的能力這一更高的要求，城市遠景戰略規劃應當在嚴守長遠穩定的基底要素基礎上，具有較強地包容性。

二、城市遠景戰略規劃的價值取向

盡管未來遠超想象，城市遠景戰略規劃應充分尊重城市發展的基本規律，把握具有確定性的城市核心價值，將以人為本和可持續發展作為主導思想，將解決城市發展過程中的各項方向性問題作為主要目標[1]。與此同時，編制城市遠景戰略規劃應充分認識新時代下，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，并積極響應三大發展趨勢，構建城市遠景藍圖和發展路徑。

（一）工業文明向生態文明的價值體系轉型

隨著生態文明戰略的確立，尤其在碳達峰，碳中和的發展目標下，將全面倒逼綠色轉型發展，倡導綠色低碳方式、樹立底線思維，構建“山水林田湖海草”生命共同體，不斷加強全域全要素資源管控，重塑空間保護與發展的關系以及空間組織方式。

（二）平衡要素流動性與發展根植性的關系

在全球化視角下，城市發展外向型、流動型、網群化的特征日益顯著，形成“以重點平臺嵌入區域網絡化，融入全球化體系”的發展模式。隨著我國構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局，需要在“流動性”與“根植性”之間取得平衡，并積極參與國內供需、產業、區域、城鄉循環，從而可增強內生的綜合競爭力，應對外部環境變化。城市遠景戰略規劃要積極謀劃適應雙循環格局的新路徑。

（三）從高速度發展向高質量發展的邏輯改變

隨著我國社會經濟發展進入新常態，質量優先的發展邏輯逐步建立，形成新的城市競爭法則。高質量發展的核心體現在創新驅動和以人民為中心兩個層面。以綠色、智能、泛在、融合為特征的新一輪科技產業加速演進，不斷催生等新經濟業態的同時，也對資源配置、創新創業、產業鏈分工、空間布局與形態等產生重大調整與重構。相對于科技創新、產業變革對城市塑造的巨大不確定性，人的需求則相對穩定，其中包括便捷服務、公平公正、宜居安全、多元包容、文化自信等。而集聚創新的能力與城市品質是相輔相成的，城市遠景戰略規劃要對科學技術變革預留足夠地城市空間發展彈性，更要關注高效高質地滿足人的發展需求。

三、城市遠景戰略規劃的關注重點

紐約、東京和新加坡等國際一流城市都在進行積極的前瞻性思考，可通過編制城市發展戰略規劃，勾勒城市愿景，鞏固發展優勢，應對城市危機。學習借鑒國際一流城市和國內先進城市編制戰略規劃的先行經驗，呈現幾個方面的趨勢：一要是突出以人為本，提升生活質量，營造出公平公正社會成為共同關注的議題；二要是突出可持續發展，生態問題、氣候問題、碳排問題、韌性問題等到高度重視，應對危機成為重點；三要是突出包容性增長，核心在于創造鼓勵創新創業、融合應用、產業成長的發展條件；四要是突出重點領域，在綜合性目標下緊抓關鍵要點，應重視制度創新。趨勢變化在城市愿景、目標、定位中得以體現。例如，建設“可持續發展的城市、彈性城市、強韌城市、安全城市”積極應對城市危機；建設“平等、多彩、共享、人文、和諧、宜居”的城市，提升城市多樣性、公平性、獲得感；建設“蓬勃、創新引領、智慧、開放”的城市，突出創新和營造開放營商環境的重要性，其彰顯高質量發展。

新時代的城市遠景戰略規劃，需要重塑發展與保護的關系、城市與區域的關系。在生態文明的價值準則下，以實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀為目標，從而建立可持續發展的國土空間發展格局。

識別新價值體系下的城市核心優勢和關鍵問題。回顧城市發展歷程，認識不同階段引領城市的關鍵動力、區域角色、空間與人口等發展特征，通過歷史人文、要素保障、區位條件、交通鏈接、科創產業、制度創新、配置效率等多維度的區域比較分析，識別城市的核心優勢與關鍵問題。

確立新發展格局下的城市戰略目標和空間格局。響應全球動能變革，要貫徹國家雙循環格局、區域協同戰略，尊重城市的內生功能演進，研判城市的區域使命，確立發展愿景和不同尺度上的角色。根據區域及市域人口-空間匹配態勢、水資源、經濟規模等，預測遠景人口規模、用地需求、碳排放規模等。根據資源環境承載力評價、國土空間開發適宜性評價、區域空間發展趨勢、生態城市布局原則，嚴守并預控長遠穩定要素，確立遠景空間發展框架、空間形態、空間生長節奏。

突出全域統籌和系統優化，制定行動策略。生態空間應從背景走向前景，以客觀的生態保護重要性評價為基準；以生態系統完整性和連通性為原則，促進生態格局、珍稀動植物保護、碳中和、糧食安全、創造生態服務產品等近期遠期、剛性彈性目標相協調，奠定國土空間的保護底色，從而指導協調各類管控紅線的劃定、保護空間的調整、生態和環境治理行動。生產空間要引領素集聚和動力變革，必須緊抓“機會窗口”，推進傳統優勢產業不斷壯大，加強與中心城市的產業聯動，培育新興領域增長動能和新型消費業態，提升增量空間建設標準、實施存量空間更新，創造高品質的適應產業成長的全鏈條孵化育成空間和服務。生活空間應關注美好生活需要，響應品質居住、健康養老、全齡照護、文體娛樂、休閑度假等領域的消費需求，強化多層次服務中心體系，并逐步打造全齡友好的優質生活圈。此外，還應關注支持可持續發展的基礎條件，其中包括引領塑造城市格局的綜合交通體系，預控可靠安全的市政、應急等主骨架，凝聚空間重點平臺，強化差異化政策供給。

四、城市遠景戰略規劃的關鍵作用

近些年，城市遠景戰略規劃關注度不斷提升，是現代化社會發展趨勢下城市創新發展的一項必然選擇，且具有較強地戰略引導、區域協調、空間管控作用。

（一）戰略引導作用

對于城市遠景戰略規劃工作而言，其綜合性和指導性非常顯著，比較關鍵的一項作用就是能從宏觀層面進行戰略引導，應緊密結合城市發展現狀和發展規律進行分析。在有效解決城市關鍵問題的同時，幫助城市更加及時有效地突破發展困境，全面提升城市發展科學合理性。

（二）區域協調作用

在傳統城市錦標賽的發展模式下，各個城市之間的無序競爭，使得區域發展各項矛盾突出，主要表現在城市相互爭奪自然資源、國家政策資源等多個方面[2]。城市遠景戰略規劃立足區域協調視角，研究城市比較優勢，在貫徹落實區域戰略中明確自身角色，統籌區域科創產業鏈共建、優質生活圈共享、基礎設施互聯互通、區域環境治理、重點協調空間或合作空間等。

（三）空間管控作用

如果將城市遠景戰略規劃的空間管控與傳統城市規劃空間管控進行對比，二者存在較為顯著的差別[3]。后者主要是對城市土地資源利用進行部署。前者的空間管控作用更多立足宏觀層面，從嚴守生態剛性基底、強化交通功能軸帶、構建都市公園網絡、培育多元活力中心、激活全域產業平臺、聚力城市功能板塊等多維視角，形成全域空間保護與開發的整體部署、城市空間格局、重點空間平臺、行政區域優化等。

五、城市遠景戰略規劃的思考

對城市遠景戰略規劃的層次和地位的探討離不開對戰略規劃與總體規劃關系的兩個派別進行分析[4]。一方認為應將城市遠景戰略規劃，但作為城市總體規劃的前期研究內容，既能確定具體編制方向，又能保障法律地位；另一方認為應將城市遠景戰略規劃作為一項獨立規劃，凸顯更長遠的發展構想，從而在內容和形式上更具靈活性。

從城市經濟學的視角出發，特大城市和大城市的內生優勢顯著，在城市群或都市圈中發揮引領性、戰略性角色，應當將城市嵌入區域格局，編制單獨的遠景戰略規劃。與此同時，要精準確定城市遠景戰略規劃、總體規劃的不同目的，在編制內容方面有所側重[5]。對于中小城市而言，無需對戰略規劃進行單獨編制，可作為國土空間規劃的前期研究。

六、結束語

總而言之，城市遠景戰略規劃編制工作不能忽視，其與城市整體發展直接關聯。現階段，城市發展面臨嚴峻挑戰，加之人們發展觀念和城市發展模式不斷變化，就要制定具有全面性的戰略部署方案，在不斷完善城市發展機制和創新結構的同時，也為提升城市各項效益提供保障。