國土空間規(guī)劃語境下的村莊規(guī)劃范式轉(zhuǎn)型

湖北省城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司 廖文秀

一、引言

為深入貫徹關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要指示精神，五部委于2019年1月4日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》[農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1號]，提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先要做好法定的村莊規(guī)劃”，以理清村莊發(fā)展的思路，統(tǒng)籌安排各類資源。這一文件明確了村莊規(guī)劃在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要意義，提出了村莊規(guī)劃需在保障糧食生產(chǎn)安全、生態(tài)安全的前提下，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生態(tài)和生活空間的開發(fā)保護活動，引導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)興旺，提升村莊人居環(huán)境。

2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》[中發(fā)〔2019〕18號]（以下簡稱《意見》）正式印發(fā)，標(biāo)志著我國國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開?！兑庖姟访鞔_了在國土空間規(guī)劃體系中村莊規(guī)劃是針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，鄉(xiāng)村地區(qū)的各類開發(fā)保護活動需在村莊規(guī)劃的約束引導(dǎo)下進行，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證需依據(jù)村莊規(guī)劃核發(fā)。

為促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施，進一步推進國土空間規(guī)劃體系建立和完善工作，2019年5月，自然資源部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》[自然資辦發(fā)〔2019〕35號]（以下簡稱《通知》），進一步明確了村莊規(guī)劃作為法定規(guī)劃的地位，提出了“八統(tǒng)籌一明確”①的主要任務(wù)。可見，村莊規(guī)劃不再僅僅關(guān)注集中建設(shè)區(qū)域和各類開發(fā)建設(shè)行為，而是基于生態(tài)優(yōu)先、全域統(tǒng)籌的理念，從保護約束和發(fā)展引導(dǎo)兩個方向，全面促進鄉(xiāng)村振興。

二、國土空間規(guī)劃的價值觀演變

城鄉(xiāng)規(guī)劃的價值觀與社會發(fā)展階段及主要矛盾是高度相關(guān)的。黨的十九大以來，我國社會的主要矛盾已經(jīng)從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。由此可見，城鄉(xiāng)規(guī)劃的社會價值取向已經(jīng)從以往的“基本保障型”向“改善提升型”轉(zhuǎn)變。2019年5月，由中共中央辦公廳印發(fā)的《意見》提出，國土空間規(guī)劃要堅持新發(fā)展理念，堅持以人民為中心；堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展；堅持山水林田湖草生命共同體的理念；堅持上下結(jié)合、社會協(xié)同?？梢钥吹剑吧鷳B(tài)優(yōu)先、以人為本、全域統(tǒng)籌、公眾參與”的理念已經(jīng)貫穿了“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系始終，空間規(guī)劃的價值觀也從過去“效率優(yōu)先”向更加關(guān)注“社會公平正義”轉(zhuǎn)變。在這樣的語境和價值觀下，新時期的村莊規(guī)劃也明顯經(jīng)歷了多維度的范式轉(zhuǎn)型。

三、新時期村莊規(guī)劃的范式轉(zhuǎn)型

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，以國土空間規(guī)劃價值觀為引領(lǐng)的村莊規(guī)劃的編制模式也在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型。與傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃相比，國土空間規(guī)劃語境下的新時期實用性村莊規(guī)劃在工作組織、關(guān)注重點、規(guī)劃要求和成果形式等方面都正在形成邏輯自洽的新范式。

（一）工作組織：從政府強力主導(dǎo)到上下雙向互動

長期以來，組織編制村莊規(guī)劃的驅(qū)動力往往并非源自村莊自身的開發(fā)保護訴求，而是源自地方政府或者市場投資主體在鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)建設(shè)需求，這與鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力匱乏、村民主體話語權(quán)弱、規(guī)劃管控意識薄弱等都有一定關(guān)聯(lián)。在某些地區(qū)，村莊規(guī)劃基本淪為城鎮(zhèn)資本侵蝕鄉(xiāng)村土地的技術(shù)工具之一，集中體現(xiàn)了政府和市場的開發(fā)主導(dǎo)意識，而實際居住在村莊的村民卻游離于村莊規(guī)劃的編制工作之外。這種“政府強主導(dǎo)、市場主推進、村民弱參與”的工作組織模式，不可避免地使村莊規(guī)劃與“村莊”本身相割裂，村莊特色逐漸消退，村民實際需求難以滿足。

在國土空間規(guī)劃以人為本的價值取向下，村莊規(guī)劃的工作組織模式更加強調(diào)村民的主體作用，要求將“公眾參與”落實到規(guī)劃編制、審議和實施的全過程，實現(xiàn)“編前培訓(xùn)座談—現(xiàn)場調(diào)研訪談—編中方案比選—編后公告公示—納入村規(guī)民約”等多環(huán)節(jié)的上下雙向互動。通過規(guī)劃編制前的培訓(xùn)座談，組織村民學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村振興和建設(shè)生態(tài)文明戰(zhàn)略要求，科普村莊規(guī)劃的作用和意義，引導(dǎo)村民積極主動地參與到村莊規(guī)劃的編制工作中；通過現(xiàn)場調(diào)研訪談，實地體驗村民的生產(chǎn)生活方式，將保障糧食安全和生態(tài)安全的思想與村民進行深入交流，引導(dǎo)村民表達真實契合的開發(fā)保護訴求；通過編中方案比選，與村民共同協(xié)商針對村莊發(fā)展實際問題的解決方案；通過編后公告公示，廣泛征求村民意見，并納入村莊規(guī)劃的方案中，形成“有用、好用、管用”的村莊規(guī)劃；通過將村莊規(guī)劃成果納入村規(guī)民約，以最貼合村民生活方式的形式，確保村莊規(guī)劃的要求能夠得到長效實施。

（二）關(guān)注重點：從開發(fā)建設(shè)行動到全域要素統(tǒng)籌

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的內(nèi)容體系龐雜，涉及村莊發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、用地規(guī)劃、道路交通、公服設(shè)施、景觀風(fēng)貌、居民點建設(shè)等各方面，但總體的關(guān)注重點仍然是位于村莊地區(qū)的開發(fā)建設(shè)行為，重村莊而輕村域，以開發(fā)建設(shè)為導(dǎo)向?qū)Υ迩f的各類建設(shè)空間進行管控、引導(dǎo)和設(shè)計，對于非建設(shè)空間的關(guān)注僅僅停留在對永久基本農(nóng)田和耕地的保護上，并未從全域視角對林地、草地、濕地等其他非建設(shè)用地進行統(tǒng)籌安排。

隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，整合了村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等各類鄉(xiāng)村規(guī)劃的新時期村莊規(guī)劃，按照全域全要素空間統(tǒng)籌的要求，實現(xiàn)了土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的有機融合。在五級國土空間規(guī)劃約束性要素層層傳導(dǎo)的機制下，村莊非建設(shè)空間的糧食生產(chǎn)安全和生態(tài)安全保護要求，通過永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線這兩條重要的控制線和耕地保有量、林地保有量等各類約束性指標(biāo)的傳導(dǎo)得以保障，避免了空間建設(shè)行為對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)保護空間的侵蝕與破壞；同時，針對村莊建設(shè)空間的管控、引導(dǎo)與設(shè)計，也為形成良好的村莊人居環(huán)境、提升村莊建設(shè)品質(zhì)、促進村莊健康有序發(fā)展提供了方向。

（三）規(guī)劃要求：從普惠制建設(shè)到差異化分類指引

我國的村莊規(guī)劃可追溯到1979年由建委和農(nóng)委引導(dǎo)的農(nóng)房建設(shè)工作。至國土空間規(guī)劃體系建立前，覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)的空間類規(guī)劃包括村莊建設(shè)規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃等，各類規(guī)劃的側(cè)重點不同，但始終一視同仁地將村莊的開發(fā)建設(shè)作為主要方向，按照普惠制的建設(shè)模式，對各類型的村莊都以統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)劃引導(dǎo)。然而，通過長期的村莊規(guī)劃編制實踐，可以看到城郊融合地區(qū)的村莊往往發(fā)展勢頭良好，依托城市強大的消費市場，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文化旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力強勁，這類村莊隨著城市的輻射范圍擴大，城鎮(zhèn)化趨勢明顯，正向“城市后花園”的方向轉(zhuǎn)型。與此同時，大量遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村正面臨人口流失、文化滅失、產(chǎn)業(yè)衰退的問題，村莊內(nèi)生動力不足，衰敗凋敝的趨勢不斷加劇。我國村莊基數(shù)龐大，區(qū)位條件、資源特點、發(fā)展階段、治理結(jié)構(gòu)差異極大，這就決定了需因地制宜差異化地編制村莊規(guī)劃。不同類型的村莊若以統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)去建設(shè)，必然無法適應(yīng)村莊發(fā)展的實際訴求。

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》提出將村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護和拆遷撤并四大類。2019年1月，五部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》中提出要明確集聚提升類、城郊融合類、特色保護類等村莊分類。各省市在此基礎(chǔ)上相繼出臺了村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則，對不同類型的村莊也提出了不同的編制要求。如《湖北省村莊規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》提出將村莊分為“集聚發(fā)展、農(nóng)耕傳承、特色保護、城郊融合、搬遷撤并”等類型。其中，“搬遷撤并”類村莊因未來需引導(dǎo)逐步搬遷，不再進行開發(fā)建設(shè)行為，可不單獨編制村莊規(guī)劃；農(nóng)耕傳承類村莊如無開發(fā)建設(shè)行為，也可不單獨編制村莊規(guī)劃，重點關(guān)注保障村莊的基本服務(wù)功能，村莊內(nèi)的各類審批和許可行為則直接依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃相關(guān)管控要求進行；“城郊融合”類村莊因緊鄰城市中心城區(qū)，整體發(fā)展模式逐漸向城市轉(zhuǎn)型，可一并納入城鎮(zhèn)單元統(tǒng)籌編制詳細(xì)規(guī)劃；“集聚發(fā)展”類和“特色保護”類村莊均需按照導(dǎo)則要求獨立編制村莊規(guī)劃，編制內(nèi)容上針對不同的類型提出了差異化的要求，如“特色保護”類村莊必須有單獨的特色資源保護章節(jié)。

（四）成果形式：從成套完整文本到簡明圖表表達

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的成果內(nèi)容往往貪多求全，涉及村莊發(fā)展的方方面面，上至發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局，下至風(fēng)貌引導(dǎo)、建筑平面，大體量的文本和圖紙內(nèi)容往往閱讀困難，針對性和實用性均不強，村莊規(guī)劃就淪為“墻上掛掛”的一張圖，無法真正落實到村莊的開發(fā)保護行為中去。

為進一步強化村莊規(guī)劃的實用性，2019年的《通知》提出，在村莊規(guī)劃的編制工作中，要“因地制宜，分類編制”，簡明成果表達，對重點發(fā)展或有較多開發(fā)建設(shè)需求的村莊和不進行大規(guī)模開發(fā)建設(shè)的村莊要有差別、有針對性的分類編制綜合性規(guī)劃和簡化版規(guī)劃，“只進行簡單的人居環(huán)境整治的村莊，可只規(guī)定國土空間用途管制規(guī)則、建設(shè)管控和人居環(huán)境整治要求作為村莊規(guī)劃”。在國土空間規(guī)劃體系下，“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃強化了對糧食安全、生態(tài)安全的管控內(nèi)容，將生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和村莊建設(shè)邊界等管控型空間界限自上而下地落實到村莊規(guī)劃中，在管控邊界和指標(biāo)約束下，合理安排村莊的各項開發(fā)保護活動。同時，實用性的村莊規(guī)劃在傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的內(nèi)容上，刪減了缺乏實際指導(dǎo)意義的“好看”的內(nèi)容，重點加強了村莊發(fā)展實際問題的分析評估，針對問題提出相應(yīng)的規(guī)劃對策，并將需要重點管控、與村民需求最相關(guān)的內(nèi)容，如生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、村莊建設(shè)邊界等三條控制線、新建設(shè)施的位置等內(nèi)容，以簡明圖表的表達方式形成規(guī)劃成果，再通過村民代表大會等形式?jīng)Q議將村莊規(guī)劃的成果形成村規(guī)民約，真正完成村民“聽得懂、看得懂”的村莊規(guī)劃成果。

四、結(jié)論

在生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中的詳細(xì)規(guī)劃，既是村莊實現(xiàn)振興的頂層設(shè)計，也是指導(dǎo)村莊各類開發(fā)保護活動實施的法定依據(jù)。隨著“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，村莊規(guī)劃也秉承國土空間規(guī)劃“生態(tài)優(yōu)先、以人為本、全域統(tǒng)籌、公眾參與”的價值理念，從傳統(tǒng)村莊規(guī)劃“政府強力主導(dǎo)、開發(fā)建設(shè)優(yōu)先、統(tǒng)一普惠建設(shè)、成果復(fù)雜全面”的特征向“上下雙向互動、全域要素統(tǒng)籌、差異分類引導(dǎo)、簡明形式表達”的范式轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變從多維度強化了村莊規(guī)劃編制工作的針對性和實用性，實現(xiàn)了村莊規(guī)劃成果真正“有用、好用、管用”。

注釋

①“八統(tǒng)籌一明確”指統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)保護修復(fù)、耕地和永久基本農(nóng)田保護、歷史文化傳承與保護、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、農(nóng)村住房布局、村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)，并明確規(guī)劃近期實施項目。