行政黑名單制度問題與法律規制

蘇州大學王健法學院 付雪蓮

黑名單常與不良的負面信息掛鉤。隨著國家對失信行為的嚴厲懲戒，行業協會、司法機關、行政機關等都可以設立黑名單對失信行為進行治理。其中行政機關設立的行政黑名單更為繁多，地方法規、規章和規范性文件逐步規范行政黑名單的內容，最終形成了一整套的行政黑名單制度。行政權力的易擴張性使得行政黑名單制度規范的內容包羅萬象，但是法律依據尚不完善，引發了合法性的質疑，本文運用實證研究的方式，試圖對目前法律規范中的行政黑名單制度的相關內容進行梳理，發現實踐中規定的不足，并嘗試提出法治建議以期完善行政黑名單制度的運行。

一、行政黑名單制度的性質分析

學界對行政黑名單制度的性質一直存有爭議，主要有“單一的行政處罰說”[1]“多階段行為說”[2]“行政事實行為說”[3]“類型說”[4]等。筆者贊同行政黑名單制度并不只包含行政處罰，其囊括多種行政行為，是一個比較復雜的多階段的行政管理的過程，但是筆者并不同意“擬列入行為”的界定，擬列入準確來說并不是一個單獨的行政行為，而是列入之前的準備階段，如果按照此邏輯，那是否還存在“擬公布行為”“擬懲戒行為”的劃分，“擬列入行為”單獨列出并無必要。因此行政黑名單制度綜合前述定義和學者觀點，主要包括列入行為、公布行為和懲戒行為。

“列入行為”是指行政機關對失信主體的失信程度進行界定，并將嚴重失信的主體納入具體名錄，本質上應是一種內部的行政管理行為。“公布行為”是指行政機關決定將黑名單中嚴重失信主體的失信信息向社會公布，多數行政機關公開行政黑名單的目的就是加強信用懲戒，黑名單信息經由現代互聯網大數據的傳播，事實上足以“貶損失信者的人格信用、降低公眾評價的美譽度、減少失信者發展機會”[5]，已經構成對失信者的一種聲譽罰。行政黑名單制度中的懲戒行為可以分為重點監管、加強檢查、資格限制或人身限制。重點監管和加強檢查類懲戒行為并不會對行政相對人的權利義務造成實質影響，只是一種較之日常管理更為嚴格的行政管理行為，而其中的資格限制和人身限制的懲戒行為應當界定為行政處罰中的資格罰和人身罰。

二、行政黑名單制度的實踐問題

（一）合法性存疑

行政黑名單制度的相關內容散見于各地有關社會信用、失信懲戒、黑名單的不同立法規范中，具體包括地方性法規、規章和大量的規范性文件。內容的分散式立法可能會造成銜接不暢的問題，地域的分割式規定也會造成對行政黑名單制度理解的差異，違反公平公正原則。尤其是地方規范性文件的規定，其名稱各有不同，例如“管理辦法”“管理制度”“實施細則”等，并且多數是試行規定，呈現層級較低、穩定性不高和法律權威不足的狀態。行政黑名單制度中的懲戒行為是一種行政處罰行為，并且應當屬于《行政處罰法》第八條第（七）項所規定的“法律、行政法規規定的其他行政處罰”，而該條僅規定只有法律和行政法規可以設定行政處罰，而實踐中地方性法規、規章和規范性文件都可以設定上位法沒有規定的資格罰和人身罰等懲戒措施，這其實已經違反了法律保留原則，行政黑名單制度的合法性值得推敲。

（二）法律程序不規范

行政黑名單制度的程序目前并不統一，《長沙市電梯安裝改造修理企業安全質量失信“黑名單”制度》中規定了信息采集、信息告知等五項程序，《蘇州市建筑市場“黑名單”管理辦法（試行）》中規定了信息采集、信息告知、信息報送等八項程序，因為各地行政機關執法能力和法治意識的差異，就會造成程序規定的不統一，不利于對失信主體權利的公平保護。另外，雖然現有的行政黑名單制度嘗試規定一些基本程序，但規定較為籠統，具體表現為方便行政機關執法的工作流程，并沒有體現以行政相對人為本的正當程序的根本要義，缺少告知、陳述和申辯、聽證等程序。例如《福建省水產品質量安全黑名單制度》第五條僅規定了信息采集核實和信息發布兩項基本程序，完全忽視失信主體參與的程序性權利，阻礙失信主體通過程序控制行政機關恣意行使行政權力的可能性。

（三）退出機制不健全

行政黑名單制度及之后的聯合懲戒的巨大威懾力致力于實現“一處失信、處處受限”的效果，而在失信主體承擔信用責任后應該允許其退出行政黑名單，行政黑名單的退出分為自動退出和申請退出，自動退出是指行政黑名單設置的懲戒期限屆滿后自動解除懲戒，申請退出則是指可以履行一定的條件提前將相對人移出黑名單[6]。對于自動退出的期限設置各有不同，以信用修復為主的申請退出的主體、方式、程序等也沒有統一的規定，例如從申請主體分析，各地規定的信用修復申請主體范圍不明確，《南京市社會信用條例》第六十條第三款中規定失信主體存在國家規定的特定違法犯罪行為的不適用社會信用修復。《蘇州市建筑市場“黑名單”管理辦法(試行)》第八條第（五）項規定非因主觀故意發生不良行為的，才可以申請信用修復從而退出行政黑名單。退出機制的不健全可能會導致一些失信主體無法消除負面信息，被永久地逐出正常的市場交易，也不利于社會主義市場經濟的良好發展。

（四）救濟渠道不通暢

行政黑名單制度性質的不明確也引發了是否可以對相對人給予救濟以及如何進行救濟的爭論。理論界和實務界對于救濟的態度出現分野，學者們都認為應當對行政黑名單制度中的行為進行救濟，而實務界則呈現一種較為保守的態度。目前各地的社會信用條例有規定失信主體的救濟權，例如《廣東省社會信用條例》第四十九條規定信用主體有依法申請行政復議或提起行政訴訟的權利。可行政復議法和行政訴訟法并未明確行政黑名單中的行政行為可以被納入受案范圍，法院在審理案件時需要嚴格按照法律的規定，因此也就很難進行司法審查，法院審理失信懲戒的行政訴訟中也出現渠道不暢和審查不力的兩大困境。[7]法律規范和實踐的差異使被納入黑名單的企業和個人無法通過正當的救濟渠道維護自己的權利，可能會轉而尋求信訪等非法治渠道的爭議解決方式，激化行政機關與失信主體之間的矛盾，有損法治的權威。

三、行政黑名單制度的法律規制路徑

（一）確立法律依據

黑名單制度的設定要嚴格遵循法律保留原則，除了全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規，其他地方性法規、規章和規章以下的其他規范性文件都無權設定“黑名單”。[8]因此，有必要加快推進法律和行政法規的制定，經過研究論證后實施出臺《社會信用法》或《社會信用條例》，在其中規定黑名單制度，或者制定單獨的黑名單制度的法律或行政法規，總之要盡力彌補目前黑名單制度缺乏上位法依據的困境，使行政機關在實施黑名單制度時真正做到依法行政、有法可依。地方的立法也要隨之納入進程，因為行政黑名單涉及多個領域，不同地區信用管理也存在差異，對某些細則進行統一規定既不現實也具有挑戰性，因此可以由法律法規授權制定規章或者規范性文件，對上位法中行政黑名單制度內容作出進一步的細化規定。[9]

（二）加強實體和程序控制

首先，要明確列入標準。對于“嚴重”等不確定法律概念的確定，要綜合相對人的主觀過錯、造成的損害結果、失信的頻率等對失信程度進行合理評估，相對人具有重大過失或故意，造成嚴重損害后果或發生多次失信行為的應當屬于嚴重失信主體被列入行政黑名單。[10]其次，要合理設定懲戒措施。遵循比例原則和不當聯結禁止原則，行政機關應首先審查懲戒措施是否符合行政黑名單設立的目的，然后選擇對相對人權益損害最小且相當的懲戒措施，同時還要注意手段與目的的關聯性，懲戒措施要有助于黑名單懲戒目的的實現。最后，要盡量完善相關程序性規定。行政機關在每個階段實施之前都要告知失信主體相關信息，尊重相對人知情權，同時也應當允許相對人有陳述和申辯的機會。另外，行政黑名單對于失信主體聲譽和行為的影響已經遠超于普通的行政處罰，而行政處罰中對當事人權利、義務有重大影響的行政行為要進行聽證，行政黑名單制度就更有必要在公開和懲戒前都要設置聽證程序，以免對失信主體造成無法挽回的傷害。

（三）健全信用修復機制

應當健全以信用修復為主的黑名單退出機制，激勵失信主體積極主動申請信用修復，盡快恢復市場秩序，也可以使失信主體從內心真正認識到失信的違法性，重新建立守信的價值觀，減少之后再次發生失信行為的可能。信用修復應當從四個方面進行完善。第一，要明確信用修復的申請主體。規定何種失信主體有權申請信用修復。第二，要明確信用修復的方式。信用修復的方式要多樣化和具有實操性，有助于恢復良好信用。第三，要建立信用修復的程序。信用修復過程的各個階段都要有明確具體的程序規定。第四，要對信用修復最終結果進行檢驗。如果經檢驗信用完成修復后，行政機關應當將失信主體從黑名單中移出，如果信用修復并沒有達到實際效果，行政機關應當通知失信主體繼續進行信用修復，或者換其他方式進行修復等。

（四）完善救濟機制

失信主體被列入行政黑名單公開并懲戒后將面臨聲譽和利益的極大減損，因此要結合行政黑名單制度的特點，建立完善的救濟制度。主要包括事前的預防性行政訴訟和事后的行政復議和行政訴訟。事前的預防性行政訴訟可以使法院提前介入到行政機關作出行政行為之前，督促行政機關嚴格遵循法定程序，確保相對人的參與權、知情權、抗辯權的實現。[11]在行政黑名單制度中的公開、懲戒行為作出之前，應當允許相對人提起預防性訴訟，監督行政機關的執法行為。當然，相對人也可以申請行政復議來解決行政黑名單制度約束后產生的爭議。此外，司法機關可以從外部對行政機關在行政黑名單制度中不合法的行政行為進行監督，公正性較之行政復議更高，可以及時糾正違法行政行為，形成失信主體權益保障的最后一道防線。因此相對人也可以提起行政訴訟維護自身權益。

四、結語

行政黑名單制度作為行政機關治理社會信用的一項良策，體現了行政機關行政管理的新思維和新方式，是對社會信用問題頻發作出的有力回應，但是行政黑名單制度在具體運行中卻暴露了諸多問題。這顯示我國行政機關執法模式依然囿于傳統思維，呈現政策推動的治理樣態。這與我國加強事中事后監管、轉變政府職能的目的和要求相抵牾，也不符合法治思維。行政黑名單制度要始終沿著法治化路徑前行，運用法治手段嚴格規制，注重以人為本，全力保障行政相對人的合法權益，從而展現其更為強大的力量。