智慧化河長制助推河道治理的法治保障研究*——以貴陽市為例

貴州民族大學法學院 鄧黎，劉宏釗

一、智慧化河長制的內涵和應用

（一）智慧化河長制的內涵

由于太湖的藍藻暴發導致湖水的水質惡化。為了治理無錫太湖水污染，開始實行河長制。最初概念就是各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的污染治理。無錫市政府采取緊急措施，把水質監測結果納入黨政負責人的政績考核。隨著時間的發展，河長制的概念也有了拓展，從河道的污染治理延伸到生態環境的保護。2012年江蘇省政府辦公廳下發《全省加強河道管理“河長制”工作意見的通知》指出河長制“以保障河道防洪安全、供水安全、生態安全為目標。”2016年中央發布的《關于全面推廣河長制的意見》強調了河長的具體責任包括資源的保護、岸線和環境的治理等。一些學者對河長制的定義是各地縣人民政府的負責人為當地河道環境治理的第一負責人。

1.河道治理的升級

河道治理是生態環境治理的一個重要部分，然而傳統的河道治理，已經不能達到全面治理的效果。信息時代背景下，河長制可以借助大數據技術，使生態環境治理得到更好的成果。智慧化的環境治理可以從海量的數據中分析出環境數據中的小問題。智慧化河長制的“智慧”就在于通過信息技術的分析，讓環境治理告別粗放的監測，取而代之的是精確的數據分析，可以及時發現環境污染問題，起到預防作用，提升環境治理效率。同時，治理的升級還表現在責任的分配從分散到整體，由于跨界流域治理的過程中會出現責任體系的分散，其結果會導致責任主體之間的相互推諉，最終可能造成地方政府集體不作為。河長制的升級不僅明確了流域治理的責任主體，還將分散在不同地方的各個部門的責任主體凝聚為一個整體，形成統一完整的體系。

2.河道治理理念的多樣化

智慧化河長制豐富了河道治理的方式。智慧，其實就是通過信息共享達到數據精確，河長之間與部門之間信息共享，共享的信息包括水資源的管理與河湖污染防治以及水環境的綜合治理和修復等信息。建立黨政主導與多元合作協同治理、內外部監督協同制約機制，河道治理的理念多樣化，就是要充分運用大數據的分析、水質監測站的監測，河長的責任分配，讓河道的治理落到實處。同時，信息的共享包括信息公開，方便公眾討論、信訪接待以及公眾號留言等參與方式。關于責任方面也是多樣化的，隨著河長制不斷推進發展，河長制的責任內容也呈現不一樣的形式，加強水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復和執法監管。

（二）智慧化河長制的具體應用

1.智慧化河道治理中的預測和預警

河道治理中對生態系統的監測是由生態環境部建立的，通過收集大量的數據來分析環境質量的變化情況。預測分析是生態環境治理的一個重要部分，對于全球的氣候變化和生態網絡監測以及大氣污染治理等方面都起到很好的作用。數據監測的目的就是為了提前預測潛在的環境風險，并做好解決問題的準備。智慧化河長制可以提高生態環境治理的準確性。同時，為保障河長制更好地實施，許多地方都構建了信息共享機制或聯席會議制度等，確保不同責任主體之間能夠信息共建共享，以更加方便地進行預警和預測。預警機制下出現問題可以及時地進行現場取證、拍照留存，形成工作簡報，在聯席會上進行溝通討論，提高河道治理效率。

2.智慧化河道治理中的信息共享

信息共建共享是智慧化河長制一個重要特點。環境信息公共服務是為了保障公眾對環境信息的知情權與環境傳播、救濟等相關信息的權利。但是，環境信息在優化的過程中，也會帶來環境信息成本的提高。因而，目前的重點就是要整合環境信息，讓政府之間、市場之間、社會之間建立共享服務，通過智慧化的治理方式,降低河道治理成本，讓河長制走向公共服務。此外，信息共享也促進了聯合執法制的實現。為保證河道上下游之間和左右岸之間的執法保持同步，更好地促進河長之間的溝通與聯系，一些地方都構建了聯合執法制以及聯合督查制，對河道治理的公共問題進行聯防聯控的執法措施，保證不同責任主體之間做到共同治理河道。智慧化的功能還在于可以根據個人需要和喜好提供精準化的信息服務。

3.智慧化河道治理中的公眾參與

水治理的公眾參與主要指以解決水治理問題為導向，公民和政府就水治理問題進行協商，協調各個行為者的行動。通過沖突、對話、協商、妥協，達成平衡和整合，建立政府與其他行動主體之間的互動。貴陽市觀山湖區，花溪區政府通過購買第三方環境監督，使環保組織參與到水治理中，通過每季度開展聯席會議討論雙河長的工作范圍及其近期的工作情況，將相關水問題匯總反映，集中解決，并將形成的會議紀要公布到網上，使信息公開透明。貴陽市“雙河長制”的制度創新效應是在逐步融合原有制度的運行特征后，實現了新制度的收益遞增。通過聯合大量來自不同領域的社會成員，充分利用專業的知識和所擁有的資源，改善了治水效率。

二、構建智慧化河長制所面臨的挑戰

（一）智慧化河道治理應用水平低

在信息技術時代，大數據帶來的智慧化發展讓生態環境監測得到很多便捷，突破了傳統的監測瓶頸，但同時也迎來了生態環境數據安全等問題的挑戰。例如，如果出現技術偏差、監測失靈等問題，安全治理就難以實現；另外，當數據得不到整合或數據共享不能很好地實現，就會出現“數據孤島”現象。目前，貴陽市在生態環境大數據方面的應用還不夠，缺乏水環境業務和信息技術的信息互通，沒有挖掘相關大數據的更多價值，大數據采集和傳輸領域的技術還有待提升，監測數據質量也有待提高。水資源在河道治理中起到積極的作用，河長制在現階段關于水資源治理的過程中就有著重要作用，但是在積極治理的同時也存在部門職責劃分不清、權力來源和公知精神不契合、考核問責機制不健全等制度困境，面對河道治理的這些困境，應當從法律層面和政治的視角來規范構建，利用法治來嚴格規范治理。緊密銜接關聯環境政策與法律，引入多元環境共治。

（二）智慧化河道治理法治保障不夠

從河長制的實施成果來看，其在一定程度上解決了水資源中存在的一些問題，水質量得到了改善。目前貴陽市通過區域環境的治理，使得南明河的水質得到了改善，現在走在南明河的兩岸可以看到“水變清、魚變多”。但是河長制還不夠成熟，無論在法律層面還是理論和實踐層面都存在不足。2017年新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》在一定程度上對于河長制的合法性問題起到法律保障作用，規定市、縣、鄉每級河長的責任是負責管理區域的河流，但是沒有明確具體怎么管理、怎么做，可操作性低。例如，《關于全面推行河長制的意見》的法律規制效力層級較低，河長由各級黨政部門的主要領導擔任，如若其權力缺乏有力的法律規制，易產生越權行為。另外，對于河流治理中水污染嚴重沒有得到改善時，如何對河長問責也缺少具體的細化規定。

三、構建智慧化河長制的路徑

（一）建立完整責任鏈，強化頂層設計

伴隨工業的發展，河道出現不同程度的污染問題，使得我們的環境受到破壞，水質量下降。2017年貴州省政府召開新聞發布會并發布《貴州省全面推行河長制總體工作方案》，該方案對貴州地區的“河長制”有著重要的戰略布局意義。水污染治理的工作是生態環境保護工作的重要內容，河道的治理還有很多需要改善的地方，智慧化河長制是我們生態環境治理和保護的重要突破。在智慧化的背景下尋找河道治理的路徑需要強化頂層設計，建立完整的責任鏈，這有利于責任的分配和問責。建立完整的責任鏈，需要各級河長、流域、職能部門和民間組織在內部形成一個責任體系。相關部門做好頂層設計，強化下級河長嚴格頂層工作戰略部署；將河長制工作放到考核中，細化和明確責任分配；擴大考核問責的范圍，包括主體范圍和內容范圍，做到有責必究，實現考核科學化。

（二）完善相關配套法律，實現多元共治

當前《中華人民共和國水污染防治法》規定了河長制的法律地位，但是僅僅這一規定是不夠的14。在實踐中還存在民間的河長和其他組織和形式的河長，這些沒有得到很好的規范。缺乏法律性質與法律地位的具體規定。在民間的河長主要工作內容和責任是，巡查河道、收集河道的相關信息、民間監督政府治理工作，同時，帶動群眾參與到河道治理中來，為河道污染提意見、參與生態環境保護的宣傳活動中來。雖然確定了民間河長的工作職責，但是還應當制定相關法律體系來完善河長制，這樣一來才有利于建立法制化的河長制度的責任體系。貴陽作為大數據城市，充分應用數據分析水環境問題，在河道治理方面取得了一些較好的成果。“智慧化河長制”雖然很方便，但也會帶來問題，需要有法律來填補空白。