網絡化治理視角下農村環境治理的研究

安徽大學管理學院 楊宇雷

一、農村生態環境治理問題及研究現狀

隨著我國經濟的不斷發展，越來越多的環境污染問題出現，國家一直十分關注農村生態環境治理這一問題，相繼提出了“沒有美麗農村就沒有美麗中國”“綠水青山就是金山銀山”等一系列重要理論。加強農村環境治理是實現農村振興戰略的重要舉措和任務，是促進“三農”工作推進和發展的重要條件，是社會主義生態文明建設這一任務的必然要求，亦是事關廣大農民福祉和社會文明的一件大事。

國內許多學者圍繞農村環境治理進行了多方面研究，具體而言，已有研究主要關注了以下幾個方面；一是農村環境問題的溯源。有學者指出，鄉鎮企業、工業的大力發展是造成環境污染的重要原因。還有學者指出，農村居民這一群體具有分散性，缺乏組織性部門的幫助和系統性環保教育培訓。同時有研究表示，對于農藥、化肥等農資的使用缺少科學規劃，導致嚴重的水土污染，農業垃圾無法得到有效利用。二是農村環境問題的解決對策研究。部分學者建議政府加強環境治理的宣傳力度，增強農民主體意識，提高人居環境認知度，還應提高地方財政資金投入，完善基礎設施。有學者通過調查研究指出，首先應推進農村生活垃圾治理工作，其次要梯次推進污水治理工作，然后推進村容村貌整治工作。還有學者建議加強地區間的統籌規劃，發揮整體協調功能，把環境建設成效列入政績考核之中。三是有關農村環境問題的治理主體的研究。部分學者指出，在農村環境治理中，政府不僅是解決環境問題的主導力量，同時也是一個重大阻礙，應該在地方立法中明確政府的職責和權限。有人指出，公眾參與農村生態環境治理的范圍較窄，參與行為仍以個人利益相關為主，農村環境治理中各種錯綜復雜的問題是相互交織在一起的，一味堅持以地方政府、企業、農民或非政府組織的單一主體治理模式肯定會“失靈”，因此個別學者提出了“生態環境多元共治模式”。

綜上所述，目前還很少有人從網絡化治理著手探討農村環境治理問題。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯提出網絡化治理這一治理模式，在他們所著的《網絡化治理：公共部門新形態》一書中指出，傳統的階層官僚式管理模式正在走下坡路，取而代之的“網絡化治理”，這是一種全新的治理模式。在該理論中，主要的構成因素包括公私合作關系、營利性組織與非營利性組織、多元主體廣泛參與等。要運行網絡化治理體系，包含了設計網絡、連接網絡、責任劃分、網絡治理能力建設等幾個方面的內容。網絡化治理克服了傳統的碎片化管理的弊病，強調了多元主體、網絡化機制和分散的責任等特點。

二、網絡化治理視角下我國農村環境問題產生的原因

（一）地方行政部門職能缺位

首先，長久以來地方環境保護相關部門偏重于經濟增長，對環境保護的重要性關注度不夠。在當前的管理模式中，環保部門處于主導地位，具有很大的自主性。其次，農村并未設置相應的組織機構，在縣級以下幾乎沒有專門的環保機構來執行環境治理工作。農村環境治理的工作主要由以環保局為主的多個部門同時進行，但由于各部門職能的分散，形成了多頭管理或無人管理的局面。再者，政政部門之間、政企之間、政社之間缺乏有效的溝通交流與合作。

（二）第三方組織參與能力有限

環保組織具有行政部門難以替代的作用。但從當下來看，民間環保組織的數量并不充裕，人才隊伍稀少，且資金來源也是不穩定的，很難有效參與到農村環境治理過程中，原因是非政府組織缺乏獨立性。按照規定，民間組織注冊需有一個掛靠單位，開展活動要接受相關部門的監督,這種雙重管理制度使非政府組織獨立性不強。此外，缺乏相應的資源支持，民間環保組織的經費有限，缺乏充實的資金來源和力量支撐，這種缺乏狀態直接制約了民間環保組織參與到農村環境治理之中的能力。

（三）鄉鎮企業生產與環境治理存在矛盾

在討論環境治理保護這一話題時，鄉鎮企業表現出一種追求利潤最大化與參與環境治理的矛盾。隨著鄉鎮企業近些年來的不斷發展，農村的經濟水平也得到了相應的提高。但是鄉鎮企業的發展大多是以粗放型發展為主，而且很多甚至都是高污染行業或企業。與經濟發展相反的，鄉鎮企業自身的環保意識不是很高，經營管理水平也不高，他們為了追求利潤的最大化，只要缺少了政策或法律的強制性約束，便不會為環境治理保護工作主動地做出太多投入和努力。但是，一旦政府行政部門加大監督和懲罰力度，企業的環境成本也就有所增加、利潤降低，導致地方財政收入也會隨之下降。因此，監管部門選擇睜一只眼閉一只眼，監管力度降低。

（四）農村居民環保意識有待加強，相關法律制度不完善

農村居民是農村環境公共物品的擁有者和使用者，也是環境治理最直接的受益者。按理來說，他們本應是農村環境問題治理的“主力部隊”，但受到我國傳統政治、文化、社會因素的影響，農村居民自身文化素養并不是很高，普遍缺乏環境保護意識。他們認為環境治理是政府部門、企業或是社會組織的責任，參與環境治理的意識還不夠高，只有影響到自身利益時，他們才會有所反應，且對涉及自身的環境權益保護意識也有待加強，當問題發生時，很多人不清楚維權的方式和渠道，對于環境問題只依賴政府行為。從立法層面來看，缺少具體的針對農村環境保護或治理的法律。同時，立法部門在制定法律法規時并沒有充分考慮城鎮化對與農村環境的影響，導致農村環境治理相關法律法規的缺位。

三、我國農村環境問題的網絡化治理路徑

（一）構建農村環境問題的網絡化治理模式

農村環境問題的網絡化治理模式需要通過政府、企業、第三方組織和公民的共同參與合作，在各參與主體之間彼此建立起信任機制、協調機制、責任機制和整合機制。各主體在環境治理過程中充分發揮自身優勢并共同參與、共同承擔責任，彼此之間的合作基于信任的基礎之上。同時還須強調每一個主體的主人翁意識，形成各主體之間的協調聯動，形成一種協商合作的管理模式，實現有效治理。

（二）轉變行政部門的角色定位

在農村環境治理中，環境保護部門負責一切管理措施的實施。但農村環境治理這一話題關乎每個公民的利益，政府部門不應擁有無限的權力，應該轉變其自身的角色定位，明確其權力責任，實現權力與責任的統一。基層政府應從宏觀把握問題，起好主導作用，規劃好政策體系，賦予相應的部門應有的權力，劃定職責范圍，并逐漸引導市場力量進入農村環境治理這一領域，以此來降低政府成本，提高農村環境治理工作的效率，克服單一政府管理的弊端。一方面，地方政府要盡力改變過去命令控制型的政策工具和手段，相反的，多使用更柔性經濟手段，充分發揮兩種方式的協同作用。另一方面，政府要立足長遠考慮，對農村環境進行綜合治理。

（三）發揮市場的作用

在農村環境治理這一話題下，當前最大的痛點莫過于市場的缺失。一方面，要通過強制措施，制定相關政策或法律法規來規范和限制鄉鎮企業的行為，提高他們的責任感。另一方面，要引入市場機制，將企業的利益與環境保護相結合，政府部門可以明確污染總排量，向企業出售排污許可證，讓各企業根據自己的實際生產作業情況進行購買，超出規定的部分要額外付費，通過這種經濟手段來倒逼企業不斷提高其自身的環境治理能力。與此同時，地方政府還可以通過獎勵、補助等激勵性措施和經濟手段來促進鄉鎮企業發展綠色經濟產業，從源頭上減少企業對農村環境造成的污染。

（四）完善第三方組織的作用

在農村環境治理過程中，采取單一的政府管理或自發市場都會“失靈”，而處于第三方的民間環保組織可以通過與政府部門和市場彼此間的互動，提供一種更高效的方法。與政府或是市場相比，第三方組織處于一種特殊的地位，具有貼近農村、運行彈性、組織靈活等長處，他們能抒發不同利益群體的意見和建議，并與其他相關利益群體進行交涉。民間環保組織彈性靈活的組織運行特點能夠使他們更快捷有效地與官方部門進行交流溝通，表達彼此的訴求，也能更好地吸引民間資本進入。這樣一來，不僅可以緩解地方政府的財政壓力，還能帶動各種社會力量參與到農村環境問題的治理中來，促進治理效果的良性循環。

（五）強化公眾意識，完善法律制度

地方行政部門要加強對農村村民的宣傳與教育，通過多元化的方式手段對村民進行培訓，讓農村環境治理工作更貼合他們的生產生活，提升他們的環境治理保護意識，增強他們的環境治理能力。此外，還要建立一個暢通無阻的參與與表達渠道，最好是建立一個官民結合的對話平臺，使決策部門能更好、更及時、更全面地了解村民的想法和訴求，這也會使村民更好地發揮主人翁的精神，行使公民權利，實現農村環境治理的有效性。農村環境的網絡化治理需要法律作為保障。地方政府應制定適用于本地農村環境治理的法律制度，為公眾提供法律依據和保障。同時要加強農村環境執法力度，對違法現象切實履行起監督管理職能。

四、結語

農村環境治理的好壞決定著“三農”工作的成效，也直接表現出國家的綜合治理能力。農村環境治理涉及多方主體的利益，且各利益群體之間彼此交互、息息相關。因此，我們應努力整合各方資源，鼓勵動員各個主體共同參與到農村環境治理中來，充分發揮政府、市場、民間環保組織和村民的優勢，實現由治理單一化向多主體轉變，以網絡化治理的方式發揮合力，從而促進農村環境治理良性發展，建設美麗農村，實現農村振興。