加強農村土地資源利用與管理的策略

孫桂清

（朝陽市喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局，遼寧朝陽 122300）

0 引言

當前，部分地區(qū)存在“賣土”“盜土”等違法行為，直接破壞基本農田與生態(tài)環(huán)境，還會損害農民的利益。這些情況存在意味著基層短期逐利與可持續(xù)發(fā)展理念之間的沖突，反映出基層治理缺少前瞻性。要想徹底解決這一問題，政府部門權衡利弊，綜合考慮各方面情況，明確農村地區(qū)土地資源利用與管理不到位的原因，結合實際情況給出解決措施，明確各利益主體之間的責權邊界。因此，有必要做好土地資源利用與管理的研究。

1 喀喇沁左翼蒙古族自治縣土地資源利用與管理現(xiàn)狀

首先，我國人均土地占有量較低，總體來說我國耕地資源相對缺乏，存在大量的山地與荒漠。在人均土地資源占有量不足時，如果出現(xiàn)嚴重土地浪費情況，不斷會毀損土地，還會影響到當?shù)亟洕l(fā)展。尤其是當前我國經濟正處于發(fā)展階段，部分地區(qū)盲目追求與加快城鎮(zhèn)化建設速度，嚴重破壞土地資源。如，部分農村地區(qū)開發(fā)步伐較快，出現(xiàn)在建項目未完工就立馬開發(fā)新項目，存在多項目共同進行，短時間內大量消耗現(xiàn)有土地資源。

其次，公路沿線存在大量住房、經營性建筑，它們沿著公路走向分布，這并不滿足國家關于城鎮(zhèn)化集中發(fā)展的要求。同時，土地耕種過程中過度開發(fā)土地資源，大量使用農藥化肥，造成耕地出現(xiàn)鹽堿化，繼而發(fā)生水土流失情況。

再次，隨著鄉(xiāng)村經濟多元化發(fā)展，部分地區(qū)出現(xiàn)用于耕種土地被改建成魚塘、磚廠等，大肆破壞現(xiàn)有耕地，造成農村耕地面積持續(xù)減少。一些鄉(xiāng)村居民本身不珍惜耕種用地，直接傾倒生活垃圾，造成耕地污染，甚至出現(xiàn)不能耕種的情況。同時，我國城鎮(zhèn)化建設速度加快，出現(xiàn)大量農村人口前往城市居住的情況，原本農村房屋閑置，沒有人居住，使得農村地區(qū)出現(xiàn)大量“空心村”。這一現(xiàn)象直接影響到破壞農村土地資源利用，缺乏耕種人口導致耕地荒置。耕地減少直接造成糧食壓力增加，影響到農村經濟健康發(fā)展。

最后，當前農村地區(qū)大部分年輕人選擇外出打工或經商，使得大量耕地處于無人管理或撂荒狀態(tài)，直接造成耕地資源浪費，同時，隨著城鎮(zhèn)化建設，大量工業(yè)企業(yè)建設，這些企業(yè)不重視環(huán)境保護，污水未經過處理就直接排放，破壞大量周邊耕地資源。再如，部分經濟發(fā)展不理想的地區(qū)，村鎮(zhèn)規(guī)劃不合理，農戶居住地布局也不合理，出現(xiàn)大量可利用土地閑置的情況。

2 喀喇沁左翼蒙古族自治縣土地資源利用與管理存在的主要問題

蒙古族自治縣土地資源利用與管理過程中存在一些問題，這些問題直接影響到農村土地資源保護工作的順利開展，有必要做好研究分析工作，現(xiàn)將這些問題總結歸納如下。

2.1 耕地保護不到位，存在嚴重資源浪費

蒙古族自治縣土地資源利用與管理過程中存在耕地保護不到位的情況，體現(xiàn)為違法用地、保護政策執(zhí)行不到位及耕地面積減少。

2.1.1 違法用地問題。當?shù)卮嬖谶`法用地問題，執(zhí)法不嚴造成耕地資源流失嚴重。土地執(zhí)法監(jiān)察時土地部門以罰款為主，存在以罰款代替處罰、單純補辦違法用地手續(xù)的問題，間接縱容了非法占地行為。為了有效保護耕地資源，中央全面落實土地供應緊縮政策，地方片面看重經濟發(fā)展，合法化違法用地行為，普遍存在先建設后補辦手續(xù)的問題，沒有充分保護耕地。

2.1.2 政策執(zhí)行問題。地方耕地保護政策執(zhí)行不到位，部分基層政府通過浪費耕地資源以推動區(qū)域經濟增長，盲目建設產業(yè)園區(qū)與開發(fā)區(qū)的情況。特別是當耕地保護與經濟建設出現(xiàn)矛盾時，會選擇犧牲農業(yè)與農民利益的情況，影響到后期耕地建設。

2.1.3 耕地面積減少。隨著耕地面積持續(xù)減少，農民與耕地面積之間存在較大矛盾。無法合理分配土地資源，出現(xiàn)城市化與農村耕地資源發(fā)展之間失衡，直接影響到農村土地資源保護工作的順利開展。

2.2 主要為閑散經驗，土地規(guī)劃的不合理

過去很長一段時間以來，家庭聯(lián)產承包制推動農業(yè)經濟的快速發(fā)展，但容易出現(xiàn)農地零散分布的情況，影響到農業(yè)機械化生產的推進，直接影響到農業(yè)規(guī)模化經營困難。另外，這種傳統(tǒng)小規(guī)模家庭經營風險抵御能力較低，不能準確認知市場，容易出現(xiàn)盲目情況，不利于開展農戶生產經營。

同時，隨著城鎮(zhèn)化建設速度加快，出現(xiàn)大量農業(yè)用地轉為非農業(yè)用地的情況，使得農業(yè)用地數(shù)量不斷減少，直接影響到當?shù)亟洕某掷m(xù)發(fā)展。農用地布局主要為團狀、塊狀及零星布局，加上規(guī)模化經營程度不足，存在嚴重的農村土地閑置及拋荒等現(xiàn)象。

2.3 建設用地不規(guī)范，造成無序流轉現(xiàn)象

隨著市場經濟持續(xù)發(fā)展，我國政府已經意識到規(guī)范用地市場的重要性，不斷出臺各種政策法規(guī)，明確可以出讓等具體形式流轉土地，提出其合理性，本身具有一定合理性。同時，當?shù)剡€制定相應的政策文件，不斷提高對流轉土地管理的力度，完善現(xiàn)有政策法規(guī)。

這些出臺的政策法規(guī)可以確保建設用地流轉的規(guī)范性，在推進農村發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用。但具體改革辦法落實時，各地尚處于試點狀態(tài)。而且部分地區(qū)現(xiàn)有的做法沒有得到法律層面上的認可，很多還停留在自發(fā)形式狀態(tài)，缺少統(tǒng)一規(guī)范規(guī)則，無法控制違法現(xiàn)象。同時，當前存在的建設用地流轉在隱蔽狀態(tài)下進行，容易引發(fā)很多土地糾紛與矛盾，直接影響到農村社會的穩(wěn)定與團結，直接阻礙到農村城鎮(zhèn)化建設，不利于改善農民生活質量。

3 喀喇沁左翼蒙古族自治縣土地資源利用與管理的優(yōu)化策略

土地資源利用與管理中土地測繪技術的應用，需要綜合考慮各方面因素，選擇合適的切入點，打破傳統(tǒng)管理模式的不足，提高土地測繪管理的實效性。

3.1 土地資源利用與管理前期，合理應用土地測繪技術

土地資源開發(fā)管理前期最為關鍵的就是設計方案，通過合理應用土地測繪技術優(yōu)勢，準確獲得方案設計所需要的數(shù)據(jù)，如土地開發(fā)的地理位置、土地面積、地勢形態(tài)等，通過測繪技術全方位拍攝準確掌握項目信息，以保證設計方案的合理性。同時，這些數(shù)據(jù)信息收集完成后，搭建完善的土地信息數(shù)據(jù)庫，幫助土地管理部門提升效率，并對管理制度進行優(yōu)化，提高部門的公信力。

考慮到我國地域遼闊且分布范圍廣，各類地理信息數(shù)量角度，實際中土地資源管理難度較大。因此，實際中需要科學利用測繪技術以提高規(guī)劃的合理性，如選擇遙控感知技術、GPS定位技術等，結合開發(fā)項目土地資源的實際情況，提高前期調查的實效性，夯實后期開展的基礎，促進土地資源開發(fā)效率提升，對土地機構布局進行優(yōu)化，高效完成土地開發(fā)。土地測繪技術是在土地資源利用與管理工程的基礎上，融合諸多需求，在減小土地資源利用與管理工程體積的基礎上，簡化其操作，提升其性能以及多樣性，從而能夠適應不同環(huán)境和狀態(tài)，使其在設計上更加符合人性化需求。而且在該設備使用過程中，還引入了目前較為先進的計算機處理技術和現(xiàn)代信息采集技術，方便信息的采集、處理和加工，實現(xiàn)自動化監(jiān)測。

3.2 土地資源利用與管理審批，有效運用土地測繪技術

土地資源管理部門需要重點關注的項目類型就是土地開發(fā)項目，重要的一個環(huán)節(jié)就是項目審批流程，通過合理利用土地測繪技術，可以準確收集與掌握開發(fā)項目的內容，做好審批數(shù)據(jù)資料的收集，以保證最終決策的合理性。土地資源管理部門可以借助土地測繪技術，實時監(jiān)控與監(jiān)管開發(fā)商對土地資源的使用行為，以保證其按照法律法規(guī)制度開發(fā)與使用土地，確保開發(fā)活動規(guī)范順利實施。

通過合理利用土地測繪技術，可以將土地資源收縮與拓展情況直觀展示出來，結合部門實際情況進行調整與完善土地管理的規(guī)章制度。此外，土地測繪技術可以提高地圖繪制的精確性，可以有效存儲數(shù)據(jù)信息，體現(xiàn)出土地資源的管理現(xiàn)狀，及時發(fā)現(xiàn)土地資源存在的破壞情況，采取積極有效的措施。土地資源監(jiān)管部門利用測繪技術構建的大數(shù)據(jù)庫并結合GPS技術，準確掌握土地資源的數(shù)據(jù)信息，完善土地地籍管理，提供技術與數(shù)據(jù)職稱相關的開展。

3.3 結合農村土地情況，提高土地資源利用率

3.3.1 合理配置土地資源，建立完善土地流轉制度。可以由當?shù)乜h政府牽頭，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部以及相關負責人到農村進行實地考察。結合目前農村經濟發(fā)展前景以及各縣域實際發(fā)展狀況，綜合分析，針對全縣土地資源進行整體性科學規(guī)劃。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)其管轄范圍以及所劃分到的土地資源等進行二次整合與細化，在遵循可循環(huán)利用的前提下節(jié)約土地，因地制宜，實現(xiàn)經濟和農業(yè)種植兼顧式發(fā)展。另外，針對目前土地流轉合法性進行大力宣傳，縣政府以及相關部門可以通過黑板報、喇叭廣播以及印發(fā)宣傳頁等形式向相關廣大村民宣傳和普及土地流轉合法性的相關措施，通過措施的宣傳幫助廣大村民保護自身合法權益。

3.3.2 加強基礎設施建設。目前，在農村土地資源管理中，所存在的另一個主要問題就是耕地園田化基礎設施建設不完善，甚至遭到惡意破壞。針對該問題，相關部門應加強管理，在保護農民利益，不影響正常耕種的前提下，對農村現(xiàn)有耕地進行統(tǒng)計和規(guī)劃，通過向上級申請以及向外界拉攏資金的形式幫助農村開展水利設施建設、修筑道路等，推動當?shù)剞r業(yè)發(fā)展，使其朝向機械化生產形式邁進。

對于目前征地制度中存在大的問題以及不完善之處，當?shù)叵嚓P部門可以根據(jù)實際針對農民征地補償標準開展動態(tài)調整，在不違背原則的基礎上可以根據(jù)當前經濟發(fā)展以及農村人均收入提升狀況，每2～3年時間對征地補償力度進行一次調整，盡可能幫助農民提升自身收入。

3.3.3 成立水土監(jiān)測站，做好面源污染解決問題。目前農村機耕道路滑坡、土地沙化、農藥污染等問題嚴重，對此相關部門需要成立專門的水土監(jiān)測站，針對當?shù)厮Y源保護、土地污染治理等相關法律法規(guī)進行貫徹和宣傳，同時包括水土保持方案審查、監(jiān)督、治理和實施等方案的開展。

針對目前面源污染嚴重的問題，當?shù)卣约跋嚓P鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等一定要帶頭宣傳，監(jiān)督并督促村民合理選用農藥和化肥，最好采用生物治理模式進行替代，從而減少農藥和化肥的使用。另外，針對農村生活垃圾所造成的污染問題，可以通過投放垃圾桶、雇傭專人對其進行回收和分類的形式，盡可能減少污染，保護水土。

3.4 盤活利用存量用地

首先，針對供而未用的土地進行及時清理，同時針對目前土地供應量進行核查與明確，一定要按照實際需求來安排并確定土地供應量，保證供需合理安排，避免將土地閑置，造成資源浪費。同時，針對土地管理相關的法律法規(guī)進行完善，針對閑置地以外的供而未用的土地進行認證，同時按照各企業(yè)的信用額度提前設置相關預防機制，避免出現(xiàn)土地閑置。此外，針對土地供應規(guī)模進行控制，采取先推廣、再租用、后供給的形式，即先進行土地宣傳推廣，以租賃的形式提供給企業(yè)，待土地利用率達到標準要求后再免去其租賃費用，如此有利于提高企業(yè)對于土地的重視和利用效率。而針對供而未用的土地進行處理時，各單位之間應該統(tǒng)一協(xié)作，政府單位更應擔負起相關職責，對各單位進行協(xié)調和處理，通過各部門聯(lián)合執(zhí)法，針對供而未用土地進行消化和利用。

其次，在城市建設方面也要采取分層式布局，針對空間進行合理分化和利用，確保土地利用效率。針對建設用地，政府機構一定要設立整體性規(guī)劃方案，進行多層次、全方位、科學化布局，針對地表空間進行統(tǒng)一開發(fā)和利用，加強對城鎮(zhèn)建筑潛力的開發(fā)與挖掘，通過科學開發(fā)，在合理提高地表建筑高度的基礎上，針對地下空間進行開發(fā)和利用。此外，坡地也是一項不可忽視的土地資源，針對坡地進行合理開發(fā)和利用，同時針對緩坡地區(qū)可以開發(fā)城鎮(zhèn)設施建設，建造工業(yè)園區(qū)等等。即在不占用農田的基礎上，針對各個地勢特點進行開發(fā)和利用，全面提高建設用地的使用效率。如若必要，還可針對目前農村道路、溝、渠等用地進行規(guī)劃，通過對目前農村、水、林、路、田、村等用地的整合，進一步提升農村閑置土地的利用效率。

3.5 完善監(jiān)管機制，堅持走綠色發(fā)展的道路

針對目前土地整治項目操作而言，保證各項工程措施和操作的實用性。同時，廣泛征詢并聽取當?shù)卮迕竦慕ㄗh，尤其是待到后期監(jiān)護階段，一定要安排相關工作人員進行現(xiàn)場調查、跟蹤并聽取實際使用效果。

在土地項目整治中，工作人員需要在處理好主要矛盾的基礎上，對于次要矛盾也需進行合理解決。并以此為目標，全面開展工作，對于工作中需要突破的項目范圍線，包括必要的排水、馬路、渠道等，根據(jù)實際需要進行擴張和延伸，確保項目區(qū)內所有工程村莊相互聯(lián)通。確保項目區(qū)內工程建設和周邊村莊環(huán)境相適應和協(xié)調，達到相互共生、和諧相處的目的。

4 結語

新形勢下土地資源利用與管理過程中，合理利用土地測繪，可以提高土地利用水平。土地測繪可以獲得管理所需要的數(shù)據(jù)，降低管理作業(yè)成本，提高測繪效率，切實發(fā)揮數(shù)字測繪技術的作用，促進土地測繪技術水平的提升。同時，實際土地資源利用與管理時運用遙感技術或GPS定位技術，實際應用時取得顯著成果，提供數(shù)據(jù)支撐土地資源管理的高效開展，實現(xiàn)我國土地資源開發(fā)管理健康發(fā)展的目的。