碎片化鄉村國土空間治理策略探索

浙江建設職業技術學院 陳萬義

中國邁入了新時代，黨的十八屆五中全會明確提出創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展理念”，供給側改革、國土空間治理、鄉村振興、新型城鎮化、綠色發展成了新時代的主旋律。2018年，《鄉村振興戰略規劃》（2018-2022年），提出實施農村土地綜合整治重大行動，《全國國土規劃綱要》（2016-2030年）國發〔2017〕3號文件作出具體部署，要求對鄉村生態、農業、建設空間進行全域優化布局、對“田水路林村”進行全要素綜合整治。全域土地綜合整治是指在一定的區域內，按照國土空間規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，推進共建共享的一項系統工程，主要包括兩方面工程，國土整治與生態修復。國土整治主要針對空間格局失序、利用效率低下的問題開展整治；生態修復主要針對結構調整、功能受損的生態系統進行修復；兩者互為依存，相互促進。

一、鄉村國土空間碎片化的現狀

鄉村國土空間碎片化主要表現為生產、生態、生活空間相互交叉、界線模糊，表現出來的主要問題有：

（1）農田碎片化，不集中，不利于基本農田建設與農業規模化、機械化、智慧化生產；

（2）基本生活圈配套難以覆蓋過于分散的居民點，導致鄉村居民生活不便利，子女教育與老人就醫等需求難以滿足；

（3）農業生產區、鄉村建設區、生態區三大功能區之間相互干擾，減弱各自功能的整體性與系統性，敏感的生態環境遭受不同程度的破壞。

從空間形態上看，過于分散的鄉村居民點是導致空間碎片化的主要因素。

二、鄉村國土空間碎片化治理的重點與難點

土地綜合整治與生態修復，好比“整理電腦碎片、優化程序運行”，旨在重新劃定土地空間功能區，做到邊界更清晰、資源利率更高，從而破解農村發展瓶頸。實施鄉村全域土地綜合整治與生態修復，各地都在探索整治整合的路徑，力爭要實現“村莊抱成團”“良田連成片”“環境更優美”“村民更富裕”的新時代鄉村文明景象。

鄉村振興背景下，農田實現“田成方、渠相連、路相通、旱能灌、澇能排、地平整、機可耕”，并通過改業態、改結構，實施特色農業、數字鄉村、鄉村旅游、田園綜合體、都市農莊等新業態項目，推動農業從單一業態向一二三產業融合，促進農村全面振興。其重點在于農田的成方成片整合集中，推進零星地塊整并和空間置換，提高耕地質量和連片度。

生態文明背景下，打造優秀的田園生態系統，促進人與自然和諧共生，要強化生態修復，協同推進解決鄉村生態系統碎片化修復問題，建立山清水秀的生態區，保護生物多樣性，恢復田間生物群落和生態鏈，實現“田水路林村”穩定生態圈，提升生態功能和服務價值。其重點也在于生態區建立過程中的生態修復與零星人居閑置地整合與治理。

新型城鎮化背景下，鄉村國土空間碎片化治理本質上是對鄉村空間格局與人居環境的有機更新，通過空間騰挪，永農調優，生態重塑，推進農村聚落空間的優化，公共設施生活圈化，進而建設新型美麗鄉村。其核心也是通過總量控制、盤活存量、占補平衡，對空閑地、廢棄地、低效地、零星地進行整合，提高資源利用效率。

生產、生態、生活空間相互交集整治的重點是對鄉村人居環境中零星村民住房的處置遷移。不管是農田集中成片化、生態區清凈化，還是人居環境的集聚有序化，要想使農村成為美麗中國的新農村，建立新型城鄉關系，使農村成為有別于城市又讓城里人羨慕的社區，就要解決分散的鄉村居民點分布導致的鄉村空間碎片化問題。然而，當前對零星村民住房的處置遷移工作卻缺乏系統的政策設計與互信的工作機制，使之成為鄉村空間碎片化工作的難點。

（一）法規依據不足

我國導控國土治理的是國土空間規劃，由于疫情影響絕大部分地區至今尚未完成，《國土空間法》立法由于機構改革建立的行政主管部門成立時間短，工作實踐積累不夠，當前尚在醞釀中。

（二）耕地占補平衡政策缺乏落地可操作性的實施細則

耕地占補平衡政策可有效推動零星村民住房的處置遷移工作，激活鄉村人居環境有機更新，可把整理出來的村級建設用地彌補鄉村公共設施與服務短板，更可用于村級經濟發展，安置農村富余勞動力就業，引進創業項目，提升村級經濟含金量。由于各級政府與主管部門大局認識不統，監管事權過于集中，難以適應量大面廣的訴求，同時實施主體為農民，其能力難以勝任造成好政策難落地。

（三）實施主體不清

由于重工程數量、輕總體謀劃，重政府職責、輕權益保障，重用地指標、輕生態修復，重工程實施、輕成果積累的習慣，造成缺少系統設計，同時也缺少溝通平臺與互信機制。

（1）部門協同難度大且項目碎片化

鄉村空間整治修復涉及領域廣、部門多，包括國土、農業、林業、水利、海洋、交通、城建、財政等多部門，容易出現整治修復項目碎片化和多頭管理，統籌協調工作難度大。如目前的整治項目大多數以單項目為主，項目實施順序往往不統一，形不成整體統籌綜合治理效果。

（2）項目資金來源單一且規模有限。

現有的整治修復項目的資金通常以省級財政支持為主，地方財政配套少、企業參與不足。近幾年雖有探索PPP和EPC模式，但相應的制度建設不健全，影響了社會資金的參與性。

（3）工程技術手段相對傳統，難以實現綠色生態整治

規劃設計理念傳統，工程施工工藝落后，仍大量使用鋼筋混凝土、實心磚等硬化材料，對生物環境產生較大負面影響，隔離了生物之間的聯系，導致生態環境的自我修復能力降低和生態系統結構趨于簡化。

三、機制政策對策探索

“好的治理”是為了“好的發展”，同樣，“好的發展”也會為“好的治理”提供堅實保障。空間治理要突出“有為政府”“有效市場”和“公眾參與”的結合；要突出農民主體地位，把保障農民權益放在第一位；要突出規劃引領，科學治理，長效整體。不僅需要規范統一的理念指引，更需要完善的空間治理機制支持，建立有序、統一、協調的治理機制是鄉村空間碎片化治理的有效路徑。

（一）建立完備的治理政策法規體系

治理行為只有被納入法治化軌道，由法規進行規范，會保障鄉村空間治理的嚴肅性和權威性。同時要建立解決“錢、地、產業、人、環境”五大問題的系統性支撐政策體系，特別是耕地占補平衡政策可操作性的實施細則。

（二）制定科學的治理專題

行政區劃往往會帶來市場分割與資源錯配等問題，為了更好地推進空間治理，通常基于區域有著高度整合關系的外圍區域，宜以鄉鎮為實施單元，幾個關聯村莊協調進行。同時應按照國土空間規劃要求，制定碎片化鄉村空間治理的專項內容，同時建立項目庫與具體實施計劃，科學推進治理工作。

（三）建立跨區域、跨部門的協調機制

合理設置統籌促成區域協調治理的相關機構。同時，設計有效的區域內成本共擔和利益共享機制，形成區域聯動、共同推進的態勢，促進當前利益與長遠利益、局部利益與整體利益之間形成統一。

（四）進一步明確實施責任主體，構建“一站式服務”機制

協調、整合與信任是實現碎片化鄉村空間治理的關鍵，要避免出現治理主體不清、權責不明、內容單一和過程煩瑣等方面的問題。實現碎片化鄉村空間治理需要動員多主體參與合作，并形成聯席議事制度；按照“一站式服務”的要求，建立治理的整合機制，搭建溝通平臺，塑造治理的信任機制。

（五）明確國土空間生態修復與空間規劃的關系

國土空間規劃是空間發展和空間治理的工具，它注重目標導向、問題導向和運行導向，國土空間整治與生態修復是規劃實施落地的最后一步，是空間規劃體系中不可或缺的重要組成部分。國土整治與生態修復支撐空間規劃,是綜合各類規劃意圖的實施平臺。在土地權屬調整、開發整理復墾、綜合整治的基礎上，進一步強化規劃引導、空間優化、要素流動、動態實施和政策保障，開展“山、水、林、田、湖、草”全要素整治，優化生產、生活、生態空間格局。

以德國土地整治為例，土地整治在整個空間規劃體系中定位為綜合型實施規劃，是土地產權調整、道路建設、生態景觀維護、土壤改良等土地利用活動的必備環節，是規劃實施落地的最后一步，也是空間規劃體系不可或缺的重要組成部分。從某種角度來說，德國最基層的地方規劃就是城市更新和鄉村整治的綜合型土地整治規劃。

四、結束語

在鄉村國土空間整治由自發、無序、無穩定投入向有組織、有規范、有穩定投入轉變，實施規模不斷擴大，整治類型、整治對象、整治目標也在發生變化：整治類型由單一的工程型向多樣性、綜合型發展，整治對象由單要素向全要素整合，整治目標由單純的保證數量向數量、質量、生態“三位一體”發展。

總之，碎片化鄉村空間整治是貫徹總書記生態文明思想、實施鄉村振興戰略的重要抓手，是實施鄉村國土空間規劃，解決農田碎片化、建設用地低效化、打造綠色生態安全的“園田化”鄉村的重要途徑，隨著各地在統籌農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復等碎片化鄉村國土空間治理工作的不斷推進，一幅幅“富春山居圖”式的美麗鄉村景象將不斷涌現。