我國城市社區治理的現實困境與完善路徑

東華大學馬克思主義學院 琚小倩，錢文華

一、城市社區治理的三種主要模式

一是以上海市為代表的“區域化”社區分權治理模式。這種模式主要是依托于黨組織，強調政府對社區資源進行整合，通過加強街道建設和街居聯動推動社區治理。政府下沉權力和構建開放式平臺，黨組織建立以“區域化”為核心的治理體系，推動以居委會為主體的協商自治平臺。在治理改革過程中，構建區域化黨建大平臺，吸納社會各方力量參與到社區治理中，在社區黨組織和政府職能機構增加社會組織、居民委員會、企事業單位等代表，擴充社區黨組織成員和隊伍，實現黨建引領和服務功能。在這樣的治理結構下，憑借堅實的政治基礎和經濟資源，社區黨組織在社區建設和社區治理中發揮主導作用，以條塊結合、以塊為主的網格化行政治理手段推動黨組織體系全面覆蓋到社區各個角落，不僅解決了社區資源不足的問題，而且充分發揮了社會各類組織的功能，大力提升了社區的黨務、政務和居務建設。二是以武漢百步亭社區為代表的黨建——企業相結合模式。武漢百步亭社區成立伊始是由武漢百步亭集團管理，該社區創立了一條物業企業管理和社區服務、社區建設相結合的新型道路。在社區治理不斷發展的過程中，百步亭社區通過重塑社區治理多元主體之間的關系，進一步構建出更為合理的社區治理組織體系，即以區域化黨建為統領、以企業為主導、以政府為指導、以居民為主體的新型治理模式。社區黨委建立發揮黨的作用長效機制，形成“社區大黨委——社區黨總支——網格黨支部——樓棟黨小組——黨員中心戶”從上到下的黨建管理體制，集中黨員全部力量來服務社區群眾。在社區黨組織的堅強領導下，百步亭居委會、物業、業主委員會形成了良好的社區協商三方聯動工作機制，構建出交叉任職與多元共治的治理體系，將社會各方力量匯聚到一起，共同為社區的和諧發展出謀劃策。三是以沈陽社區為代表的黨建引領社區自治治理模式。主要表現為在基層黨組織引領和帶動下，基層政府下放權力至社區治理多元主體，建立社區自治組織，進行社會力量和社區資源的整合，形成“黨建引領社區自治，社區自治推動基層治理”的自治型社區制社會。黨委和政府負責政策、法律法規等宏觀調控方面，重構社區協商議事平臺，制定社區議事工作條例，確定其議事規則、職能范圍和人員構成，但不參與到社區的具體工作中。這樣一來，社區治理主要依靠社區自身資源進行整合，社區居民以自我教育、自我管理、自我約束、自我服務為手段，推動社區自治治理機制的運行，更能體現居民的真正需求，增強社區活力和居民積極性，提高社區居民生活質量，使得社區居民更有歸屬感和認同感。這三種社區治理創新型模式雖各有特色，但不可否認的是，在治理過程中黨組織都發揮了極其重要的引領作用，這些模式是各地城市社區治理的縮影。當前，各地城市逐漸形成了以社區黨組織為核心的“一核多元”社區治理體系，以“區域化”治理、“紅色物業”等多種形式協調各類組織進行社區治理，達到以黨建促進社區建設的目的。

二、城市社區治理面臨的現實問題

社區治理能力是國家基層治理水平的基礎，在新時代社會多元背景之下，如何準確把握黨建與城市社區治理之間的契合關系，是創新城市社區治理格局的前提和關鍵。將黨的領導與社區進行融合，在各城市實踐中有很多創新模式，但當前城市社區治理中還存在一定的制約因素。

根據現代社會治理理念，要實現社會的和諧穩定和有序治理，需要社會各方力量共同參與，進行社會資源的有效整合。但在實際操作中，許多城市社區還存在多元主體融合和各方資源整合的不足。例如，類似于以上海市為代表的“區域化”社區分權治理模式的相關城市社區，所謂的多方聯動、區域化、網格化等政社互動合作，實際上是黨政單方面主導下的對社會各方力量的吸引和動員，所搭建的組織和平臺也還是依托于自上而下的、外在性的權力推動。為了實現精準對接社區治理的需求，提高完成社區公共事務的效率，一些城市社區黨組織往往聚焦于協調黨政關系、完成群眾性文化活動任務，主要圍繞政治動員為主的方式推動治理進程，沒能將強化自身能力建設和加強社區多元主體共同治理聯系起來，導致出現黨組織資源分散、條塊分割、服務覆蓋面不廣等問題，同時分散的組織力量和資源也難以滿足治理社區的需要。從社會穩定和發展的角度來看，如何把握黨建與社區自主發展結構之間的合理關系也是亟待解決的社區治理困境。城市經濟水平快速發展，居民生活水平不斷提高，社會資源不斷流動、社會自組織化能力不斷提升、社會構成趨向多元化，黨建在社區結構的構建中既要承擔協商秩序組構、利益訴求表達、社會資源整合等核心作用，又要與其他多元主體共同為建設和諧有序的社區進行合理有效的合作。實行以武漢百步亭社區為代表的黨建——企業相結合模式，更是要注意系統搭建整合多方參與主體的渠道。一方面，要避免延續單位制時期“黨包攬一切”的方式，限制其他社區治理主體的參與空間和社區資源，無法實現社區的有效動員和利益整合。另一方面，不能過于弱化黨建的統領作用和過于強化社區其他治理主體的權力，否則會極大降低黨組織的權威性，弱化黨組織的資源整合和組織動員能力，使得對其他治理主體存在自利行為和“搭便車”現象時缺乏約束力。城市社區治理中，黨組織主要依托于政治優勢和組織優勢來開展黨建工作。以沈陽社區為代表的黨建引領社區自治治理模式能夠在一定程度上激發社區活力，提高社區自我調節能力，但前期培育階段比較困難，且容易導致社區黨組織權威被弱化。實行社區自治治理模式中的部分社區黨組織自身能力不強，組織渙散、黨建模式“粗放化”、少數黨員干部黨員意識淡化，難以在社區治理中樹立權威[7]。同時，由于社區黨組織相對于社會組織、社區居委會等組織的工作內容遠離社區居民日常生活，存在感較低，在一定程度上也弱化了社區黨組織的治理權威。

三、完善城市社區治理的路徑

上述城市社區治理中存在的各種問題，嚴重制約了當前城市美好社區建設目標的實現。要給社區居民提供更美好的生活環境，建設和諧的美好社區，黨組織在社區治理中需要積極有為，只有這樣，美好社區的建設才能得到保障。

（一）強化黨的領導，重塑社區治理權威

《中國共產黨章程》明確規定了街道、鄉鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理。以往的基層社會治理工作不再由政府民政部門負主責，而是黨組織直接領導，這意味著黨建引領開始成為創新社區治理和服務的新方法、新機制，因此在治理過程中要強化黨的領導，重塑其治理權威。

在治理城市社區過程中，首先要堅持社區黨組織的政治引領功能。當前城市社區內社會組織發展速度飛快，從業人員眾多，部分社會組織還帶有一定的政治屬性，所以必須發揮社區黨組織的政治引領功能，避免社區群眾誤入歧途。其次，在城市社區“一核多元”的治理體系中，要充分發揮黨組織總攬全局、協調各方的組織能力。社區黨組織在將黨的各項路線和方針政策貫徹落實到各類組織中的同時，要運用民主協商的方法領導和凝聚其他社會組織，使其成為黨組織的左膀右臂，共同協調處理社區公共事務，創新社區治理。

（二）完善社區治理體系，建立多元社區治理參與渠道

城市社會具有高度流動、分化的特點，導致城市社區背景越來越復雜，顯然社區黨組織無法獨立承擔和勝任治理社區的工作，勢必需要完善社區治理體系，建立多元主體參與治理社區的渠道和平臺，聚合社會各方力量共同推進社區治理體系和服務。在搭建區域化大黨建平臺時，要凝聚各方整體合力，構建多方參與的多元協商治理格局。一方面運用區域化黨建理念，建立健全社區大黨委組織構架，吸納社區內各類企事業單位等基層黨組織，強化社區黨組織與其他基層黨組織的連接互動，整合力量共同謀劃社區黨建工作和各項服務事項。另一方面，構建多元社會主體共同參與治理的渠道和平臺，健全社區社會治理組織體系，采取“網格化”模式，明確各方責任內容，暢通治理路徑，注重通過各種信息化技術手段完善社區訴求、意見反饋機制，利用各種社區資源滿足社區居民的多元化、多層次需求，推動社區黨建民主化進程，加快構建服務型社區黨組織，調動多元主體參與協商社區事務，形成黨建引領、社會力量和居民群眾協同聯動機制，實現社區治理的共建共治共享。

（三）優化社區治理手段，搭建社區智慧治理平臺

當前，信息化技術發展迅速，逐漸向社會的各個領域滲透，城市社區治理也不例外。隨著經濟體制改革的深入，社區的社會職能不斷增加，提高城市社區治理水平變得十分迫切，優化社區治理手段，搭建社區智慧治理平臺成為推進城市化進程的必然趨勢。優化社區治理手段要善用數字化技術，根據城市社區的發展水平和社區居民的實際需求逐級、分層推進，盡全力服務居民。從整體出發搭建社區智慧治理平臺，統一領導，打破部門、單位之間的界限，建立高效的治理體系和組織形式，形成在黨委和政府領導下，由民政部門牽頭、各相關部門密切配合、社區主辦、社區居民廣泛參與的社區數字化管理運行機制。同時建立多元化機制，采用市場運作方式，調動政府以外的多元主體建設的主動性和積極性，形成由政府部門宏觀調控和政策引導，其他社區治理主體參與進行市場化、產業化的經營體制，通過現代化的數字手段為社區居民服務。