重大突發公共衛生事件中我國基層公務員的自由裁量權分析

上海外國語大學 孫辰

一、研究背景

國外對于基層公務員的研究大多數基于西方“街頭官僚”的理論進行分析。1980年李普斯基出版了《街頭官僚：公共服務中的個體困境》一書，標志著西方街頭官僚理論的正式確立。李普斯基將街頭官僚定義為：那些直接與民眾打交道，有很大自由裁量權的公務員。①“街頭”（李普斯基使用的英文為“street-level”）并非完全指字面意義上的在“街頭”工作，而是強調工作人員與民眾直接打交道，面對面的接觸。因此這一概念的外延相對廣泛，包括了教師、警察、醫護工作者等一線工作人員，以及狹義上的直接與民眾互動的基層公務員等。

李普斯基認為，在西方社會自由裁量權是研究街頭官僚核心。自由裁量權是指街頭官僚在受到約束的條件下，根據自己的判斷做出決策的權力。基層公務員受到制度和周圍環境的約束，他們的自由裁量權是在這種條件下自主的進行對事實和價值的判斷與決策。李普斯基突出強調了與民眾直接打交道的基層公務員面臨的工作困境，即在資源不足、民眾需求不斷增長、以及自由裁量權廣泛存在但倍受限制的背景下，西方基層公務員存在被迫消極的使用自由裁量權情況。

“突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。”②從2020年的1月23日起，多個省份先后啟動重大突發公共衛生事件一級響應。在啟動一級響應后，根據國務院在全國范圍統一的部署、協調，各級政府、衛生行政部門和醫療機構等相關機構迅速開展應急處理工作。隨著形勢的變化，各省份相繼將一級響應調整為二級響應，隨后調整為三級響應。響應級別調整后，各省份的各級各部門按照省里統一的部署，制定常態化防控工作方案，在進行防控的同時，推進生產生活秩序的有序恢復。

具體到基層，在此次重大突發公共衛生事件中，我國基層公務員對民眾的動員體現了基層公務員對自由裁量權的積極使用。在這一過程中基層公務員并非消極執行上級的政策，而是做了大量的主動且卓有成效的工作。在重大突發公共衛生事件的不同響應級別，基層公務員主動調整工作辦法，靈活采取不同的動員模式，使政府的目標得以貫徹落實。因此，即使在情況緊急，條件有限的背景下，我國基層公務員在提供公共服務時仍可以并愿意積極使用自由裁量權。

二、基層公務員的具體做法

在此次重大突發公共衛生事件中，基層公務員在黨和政府的領導下，積極使用自由裁量權并迅速采取了聯防聯控與群防群治的措施。具體而言，在重大突發公共衛生事件的不同響應層級，基層公務員通過網格化的管理模式，“村村響”大喇叭等方式對群眾進行宣傳，并采取其他方式與宣傳進行配合，取得了良好的效果。

（一）聯防聯控機制

在我國的行政體系中，城市的社區對應著農村的村級。在鄉村，村委會是聯防聯控的第一線。在城市，社區是城市最基層的機構，也是城市綜合治理的最末端。社區的基層黨組織在抗疫中發揮著關鍵主導作用，主要負責宣傳、發動、組織、服務群眾的作用。

社區網格化治理已在許多地方進行了探索和實踐。很多城市還將社區劃分許多網格，采取市直部門承包網格的方式進一步提升對基層群眾的服務，網格化管理與社區管理相結合，并通過設置第一書記等措施，進一步快速解決基層困難，加快反應速度，不斷提升人民群眾的滿意度。在此次重大突發公共衛生事件中，社區形成了以“街道居委會”為主體，業委會、物業公司、社會組織等為輔助的網絡。

（二）群防群治機制

除了聯防聯控機制之外，為了最大程度上動員民眾，社區還建立了群防群治機制。具體而言，在重大突發公共衛生事件的不同階段，基層采取了不同的動員模式。

（1）在重大突發公共衛生時間一級響應時期，基層公務員采取快速推進的動員模式。

啟動重大突發公共衛生事件一級響應后，基層公務員根據上級的安排，合理使用自由裁量權，采取快速推進的模式進行群眾動員。此時恰逢春節返鄉及走親訪友的時間段，民眾的受教育水平不同，對政策的理解和接受程度也不同，可獲取信息和資源的能力也不同，若此時基層公務員進行科普宣傳，對群眾說明“是什么”和“為什么”可能無法取得很好的防控效果。因此，在情況緊急、資源不足、民眾需求大、工作存在諸多不確定性的情況下，基層公務員需要進行“再決策”，優化配置資源，采取合適的方法去貫徹落實上級的指令和政策。基層公務員需要以最快的速度告訴民眾“怎么做”。如何最快最有效的勸導轄區內的民眾實現自覺居家隔離？如何確保轄區內的民眾都能接收到信息，并能引起民眾足夠的重視？對此，基層創新了動員模式，主動采取了廣播等形式進行宣傳，通過 “村村響”的大喇叭以及社區廣播等，運用淺顯易懂的語言，循環播放基層公務員的順口溜，勸導民眾取消春節聚集，不傳謠不信謠，減少出門，做好自我防護。特別是在農村和鄉鎮地區，“村村響”發揮了重要作用。廣播是一種被動收聽的特殊模式，使用方言的宣傳能夠喚起民眾的親切感，而短小精悍的順口溜便于民眾理解和記憶。基層公務員通過大喇叭的方式靈活使用自由裁量權，這種積極探索值得肯定。

除了宣傳上的動員之外，社區和村委會還同時采取了其他措施對群眾進行動員，與廣播宣傳動員結合，起到疊加的效果。具體而言，在隔離工作中，社區和村委會根據轄區內小區/村落的實際情況，設置隔離帶，每個小區/村莊留一個大門供群眾出入，其余大門進行封閉。而在小區/村莊門口，組織人員在大門職守，測量體溫，并為民眾發放宣傳單頁，再次提醒民眾進行自我隔離和防護的重要性。此外在城里的小區內，各個居民樓設置樓長，協調處理居民樓的防疫工作，在微信群里進行及時通知，廣泛發動群眾，號召群眾一旦發現外來人員要及時匯報。為方便群眾生活，許多社區印制了小區出入證，采取車輛單雙號通行等措施，滿足群眾日常生活。許多社區還組織了“社區團購”服務，為民眾提供日常生活用品。針對轄區內老弱病殘人員，社區組織工作人員定期上門服務，解決日常生活困難。針對可能的民眾情緒波動，許多社區還安排了心理咨詢等活動，為民眾提供便捷。

（2）在重大突發公共衛生事件相應級別調整后，基層公務員采取較為溫和的動員模式。

隨著時間的推移，許多省份的重大突發公共衛生事件的響應級別調整為二級，隨后調整為三級。此時需要進行常態化防控工作，推動正常生產生活秩序的有序恢復。因此在隨后的疫苗接種的全民動員上，基層公務員開始采用較為溫和的動員模式。首先是采用溫和的標語進行動員，如天津市河東區中山門街道的“免費疫苗接種，利國利他利己”的黑板報與“疫苗接種你我他，守護安全靠大家”的條幅，其次是通過“擺攤設點”進行宣傳動員，如上海市虹口區豐二街道在社區食堂門口擺攤發放宣傳冊，在小區出入口設置疫苗接種志愿者服務崗，放置宣傳易拉寶等。此外，基層街道積極探索在疫苗接種動員的同時，提供公共服務的新模式。基層街道進行了許多創新，例如，上海市寶山區友誼路街道為前來的接種對象準備了個性化定制版服務，為群眾提供更好的體驗：在疫苗接種點的二樓，休息區提供點心水果，理發區提供免費理發服務，閱讀區準備了供群眾閱讀的書籍等。

三、啟示

2020年年初多個省份先后迅速啟動重大突發公共衛生事件一級響應，隨著形勢的變化，各省份相繼將一級響應調整為二級響應，隨后調整為三級響應。在一級響應的應急處理工作中，以及響應級別調整后的常態化防控工作中，基層公務員根據上級政府的部署，充分發揮主觀能動性，不斷調整工作方法。

社區治理是一個復雜的網絡，不僅需要行政服務下沉，同時還需居民自治。而在其中起到中樞協調作用的就是居委會/村委會等基層組織。基層組織應在實踐中不斷提高應對突發重大公共衛生事件的能力和水平，基層組織不只是政策的執行者，更重要的是公共服務的提供者，對于城市的社區街道居委會而言，要加強與業委會和物業等機構的協調，積極主動的動員組織群眾，在實踐中提高干部的工作水平和業務能力。

對于基層公務員而言，需要有一定的自由裁量權，從而使他們能夠發揮主觀能動性，更好地利用現有資源，在工作崗位上不斷創新工作思路及方法。與此同時，也要加強對基層公務員自由裁量權的監管，只有這樣才能更好地為群眾服務。

注釋

①Michael Lipsky.Street Level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services.New York:Russell Sage Foundation,1980。

②中國疾病預防中心：《突發公共衛生事件》，中國疾病預防中心官網，http://www.chinacdc.cn/jkzt/tfggwssj，登錄時間：2021年1月4日。