多中心治理視角下的農(nóng)村客運(yùn)市場治理研究

華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 林縣華

目前，我國農(nóng)村客運(yùn)市場的治理呈現(xiàn)出“單中心”的特點(diǎn)，主要是以政府為主體的交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)下的客運(yùn)企業(yè)管理，具體表現(xiàn)為政府制定客運(yùn)市場供給計劃，企業(yè)提供運(yùn)力供給和服務(wù)，交通運(yùn)輸主管部門打擊非法、違法營運(yùn)，公安交警主抓違法違章。而隨著“四好農(nóng)村路”“村村通客運(yùn)班車”項(xiàng)目在農(nóng)村地區(qū)已得到很好的落實(shí)，農(nóng)村客運(yùn)市場也有了新的發(fā)展，但僅由以政府部門為主體的“單中心治理”的缺陷也隨著暴露出來。例如，運(yùn)力配置與實(shí)際需求不相符，停靠站點(diǎn)設(shè)置不合理，監(jiān)管難度加大、盲區(qū)增多，安全措施落實(shí)不到位，非法營運(yùn)得不到有效遏制等。要解決農(nóng)村客運(yùn)市場所面臨的問題，客運(yùn)市場的治理既需要以政府為主體的交通部門和企業(yè)的參與，也需要社會公眾和組織的參與。

一、多中心治理理論的起源與特征

英國學(xué)者邁克爾·博蘭尼在其著作《自由的邏輯》中首次提出“多中心”的概念[1]。美國學(xué)者奧斯特·羅姆夫婦在對發(fā)展中國家農(nóng)村社區(qū)公共池塘資源進(jìn)行實(shí)證研究的基礎(chǔ)上共同提出了“多中心治理理論”，即允許多個權(quán)利或服務(wù)中心并存，共同治理公共事務(wù)[2]。發(fā)展至今，由政府主導(dǎo)、多個中心共同供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的城市公共事務(wù)多中心治理已取得優(yōu)異成就[3]。多中心治理理論具有選擇多樣性、減少搭便車行為、合理決策的特征[4]。多中心治理理論能夠破解原有的“單中心”治理的難題，由于多中心的存在，公共物品和服務(wù)的供給途徑增多，公民也就有了更多的選擇[5-6]。多中心治理鼓勵公民和基層組織積極參與到社會治理中，使公共事務(wù)在群體內(nèi)部即得到有效控制，從而使搭便車行為減少。多中心治理利用基層組織和公民的更貼近真實(shí)的有效信息，避免政府制定單獨(dú)的、不合理的政策，使決策更合理。

二、農(nóng)村客運(yùn)市場現(xiàn)存問題

（一）農(nóng)村客運(yùn)市場體制建設(shè)不健全

目前，農(nóng)村道路治理綜合體系在各縣級城市均已建立，有效促進(jìn)了對農(nóng)村道路的治理，但這個體系仍有其不足之處。首先是治理責(zé)任體系建設(shè)不完善，主要表現(xiàn)在治理部門權(quán)責(zé)劃分不清晰，使得安全監(jiān)管責(zé)任難落實(shí)。其次是部門間協(xié)調(diào)合作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不良，有些部門認(rèn)為客運(yùn)市場的治理只是交通管理部門的事，不積極、不主動配合協(xié)調(diào)。再次是監(jiān)督管理效果不佳，由于客運(yùn)市場的監(jiān)管與治理責(zé)任主要落在交通和交警部門頭上，而交通主管部門在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大都未設(shè)分支機(jī)構(gòu)，能起到經(jīng)常監(jiān)督作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又沒有執(zhí)法權(quán)，不能對違法、非法客運(yùn)車輛進(jìn)行扣押和處罰，農(nóng)村客運(yùn)市場監(jiān)管難度大、盲區(qū)多。

（二）非法營運(yùn)現(xiàn)狀普遍存在

由于我國客運(yùn)市場的治理呈現(xiàn)的是由交通主管部門主導(dǎo)下的企業(yè)管理的單中心治理特點(diǎn)，因此客運(yùn)企業(yè)本身的管理對農(nóng)村客運(yùn)市場的影響很大。在我國農(nóng)村客運(yùn)市場，縣域內(nèi)提供服務(wù)的客運(yùn)企業(yè)僅有一家或幾家，缺乏競爭，以致企業(yè)的內(nèi)部管理機(jī)制創(chuàng)新難，對車輛和人員的管理存在很大的漏洞，以致客運(yùn)服務(wù)水平不高，于是一些村民更愿意搭乘服務(wù)態(tài)度好的非法營運(yùn)車輛出行。同時，缺乏競爭也使票價偏高，在對時間和價格進(jìn)行綜合對比后，村民們更愿意搭乘性價比高的非法營運(yùn)車輛。另外，部分客運(yùn)企業(yè)為追求效益最大化，忽視社會責(zé)任，私自調(diào)整行駛未經(jīng)審批、備案的路線，使偏遠(yuǎn)地區(qū)村民出行困難。為滿足市場的需求，無牌、無照、無資質(zhì)人員開始上崗，非法營運(yùn)現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)愈演愈烈。

（三）安全意識淡薄以致交通事故頻發(fā)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民出行的需求不斷增加，運(yùn)力投入自然也增加，原有的單中心治理體系已不能滿足村民出行的需求，農(nóng)村客運(yùn)安全事故頻發(fā)。究其原因，一方面是農(nóng)村道路普遍狹窄、路況復(fù)雜的原因，另一方面則是駕駛員安全意識淡薄造成的。農(nóng)村客運(yùn)從業(yè)人員知識文化水平普遍偏低，對安全相關(guān)的法律、法規(guī)不了解，而企業(yè)又未做好安全教育培訓(xùn)，駕駛員有時會為了自身的利益而違法違規(guī)操作。而農(nóng)村居民受自身意識的限制，安全法規(guī)意識薄弱，出行多以經(jīng)濟(jì)實(shí)惠、個人情感喜好為主，常選擇搭乘價格最低、最快捷、關(guān)系最好的人的車輛，而不管該車是否非法營運(yùn)、超載、超速，農(nóng)村客運(yùn)市場的安全風(fēng)險不斷增多。

（四）“最后一公里”問題未完全解決

由于目前農(nóng)村客運(yùn)市場治理呈現(xiàn)單中心治理的狀態(tài)，社會中的公民和組織很少參與其中，客運(yùn)“最后一公里”問題有待徹底解決。首先是規(guī)劃上的“最后一公里”問題。農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃主要由政府、交通等部門制定，他們對農(nóng)村情況的掌握與實(shí)際存在偏差，而熟悉狀況的社會人士又未參與其中，使得存在規(guī)劃不合理的現(xiàn)象，影響村民出行的便利程度。其次是宣傳上的“最后一公里”問題。由于人力資源有限，交通主管部門難以派出大量人員到農(nóng)村宣傳旅客運(yùn)輸相關(guān)的法律法規(guī)，同時又未發(fā)動基層組織的作用，因此農(nóng)村地區(qū)成為了客運(yùn)安全知識宣傳上的荒蕪地區(qū)。再次是法治上的“最后一公里”問題。隨著道路交通的迅速發(fā)展，交通主管部門監(jiān)管壓力不斷加大，對于農(nóng)村客運(yùn)市場是想管管不了、能管管不著，非法營運(yùn)在農(nóng)村地區(qū)暢行無阻。

三、農(nóng)村客運(yùn)市場治理現(xiàn)存問題原因分析

（一）政府存在重“管”不重“治”的思想

由于受傳統(tǒng)城市管理體制思想的影響，以小政府為中心的“單中心”治理思想在公共交通的供給和服務(wù)中依舊突出。以政府為主體的道路運(yùn)輸管理部門掌握著公交客運(yùn)經(jīng)營的審批權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，他們在很大程度上決定著該給客運(yùn)市場供應(yīng)什么、供應(yīng)多少、怎么供應(yīng)，與傳統(tǒng)意義上的管理并無差別。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，單純依靠以政府部門為主體的“單中心”治理模式來管理客運(yùn)市場已經(jīng)不能有效解決問題，完全由政府部門決定公共交通的供給已不能滿足公民的實(shí)際出行需求，而不均衡的供給也使得非法營運(yùn)屢禁不止。

（二）企業(yè)管理效率低及社會責(zé)任缺失

農(nóng)村客運(yùn)市場基本由一個或幾個客運(yùn)企業(yè)壟斷，競爭力小，客運(yùn)企業(yè)的內(nèi)部管理機(jī)制創(chuàng)新慢、手段單一，主要通過會議、文件的形式進(jìn)行管理。目前，幾乎全部的客運(yùn)站已將全球定位系統(tǒng)和車載視頻監(jiān)控系統(tǒng)等信息技術(shù)應(yīng)用于公交客運(yùn)的管理中，但在一些發(fā)展較落后的地區(qū)，對于數(shù)據(jù)和信息的采集仍采用人工紀(jì)錄方式，效率明顯低下。另外，我國對于客運(yùn)企業(yè)購買客運(yùn)車輛實(shí)行一定的補(bǔ)貼政策，企業(yè)每年也接受財政所給予的燃油補(bǔ)貼，但追求利潤仍是其首要責(zé)任。為追求利益最大化，客運(yùn)企業(yè)只對人口眾多且離市區(qū)較近的城鎮(zhèn)增加發(fā)車班次和運(yùn)力投入，而對于偏遠(yuǎn)的、客流量少的地區(qū)則縮減運(yùn)力，村民出行難、學(xué)生上學(xué)難的問題難以解決。

（三）多元主體共同治理局勢尚未形成

農(nóng)村客運(yùn)市場的治理不僅是政府和客運(yùn)企業(yè)的事，也是社會組織和公民的事。但就目前而言，并未形成多元主體共同參與、協(xié)同治理的局勢。客運(yùn)市場治理仍主要由交通局、公安交警大隊等政府部門承擔(dān)，但多部門共同管理難免會出現(xiàn)相互推諉扯皮、權(quán)責(zé)不清晰的問題，使得客運(yùn)市場越治越亂，越管問題越多。雖然客運(yùn)企業(yè)負(fù)責(zé)對公交客運(yùn)的日常運(yùn)行進(jìn)行管理，管理相對規(guī)范，但創(chuàng)新性不足。而一些出租車企業(yè)對出租車的管理相對松散，規(guī)章制度形同虛設(shè)，且受網(wǎng)約車發(fā)展的沖擊，生存越發(fā)艱難，積極性大受打擊。對于普通農(nóng)村居民而言，由于法制觀念淡薄，市場提供什么就消費(fèi)什么，對于客運(yùn)市場的治理了解甚少，因此不會主動參與到客運(yùn)市場的治理中。

四、解決農(nóng)村客運(yùn)市場治理現(xiàn)存問題的建議

隨著“村村通客運(yùn)班車”項(xiàng)目的推進(jìn)，全國各地基本上都建立起了以縣城客運(yùn)站為中心、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）客運(yùn)中心為節(jié)點(diǎn)的農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，使得多中心治理理論在農(nóng)村客運(yùn)市場治理上的應(yīng)用有了基礎(chǔ)條件。同時，我國正處于由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型過程中，大部分客運(yùn)企業(yè)也正在轉(zhuǎn)型升級中，這使得農(nóng)村客運(yùn)市場治理機(jī)制得到創(chuàng)新成為可能。且隨著鄉(xiāng)村振興等農(nóng)村項(xiàng)目的推進(jìn)，大部分有知識、有文化人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，他們將有可能作為社會組織和公民參與農(nóng)村客運(yùn)市場的治理。由此可見，多中心共同治理農(nóng)村客運(yùn)市場已經(jīng)具備可能性和現(xiàn)實(shí)條件，下面將從多中心治理理論出發(fā)，提出以政府、客運(yùn)企業(yè)、社會中組織和公民為中心的農(nóng)村客運(yùn)市場多中心治理建議。

（一）重新定義政府角色，創(chuàng)新治理機(jī)制

在農(nóng)村客運(yùn)市場的治理過程中，政府等相關(guān)管理部門應(yīng)重新對自己的角色進(jìn)行定位，認(rèn)清自己的責(zé)任。一是上級政府應(yīng)重視農(nóng)村客運(yùn)市場治理工作，給予政策支持和技術(shù)指導(dǎo)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同參與。二是縣級政府應(yīng)認(rèn)識到“公共交通優(yōu)先”的意義，在客運(yùn)市場的治理中注重政策引導(dǎo)以及宏觀調(diào)控，完善交通治理體系及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是政府等相關(guān)部門應(yīng)規(guī)范好客運(yùn)市場的秩序和安全，建立完善的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)厲打擊非法營運(yùn)，保障客運(yùn)市場健康有序發(fā)展。四是政府部門之間應(yīng)建立協(xié)同治理機(jī)制，分清各部門責(zé)任和權(quán)力，加強(qiáng)部門之間的信息交流、溝通和合作。五是政府應(yīng)注重引導(dǎo)公民參與到農(nóng)村客運(yùn)市場的治理中，加強(qiáng)法制觀念的宣傳和安全教育。

（二）促進(jìn)客運(yùn)企業(yè)升級改造，承擔(dān)社會責(zé)任

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的客運(yùn)企業(yè)正處于困難與機(jī)遇并存的時代，客運(yùn)企業(yè)要想發(fā)展得好，必須對自身進(jìn)行升級改造。首先，創(chuàng)新管理體制，完善治理結(jié)構(gòu)。既要轉(zhuǎn)變管理者的思想觀念，也要調(diào)整和優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)客運(yùn)市場的新要求和新發(fā)展。其次，創(chuàng)新經(jīng)營方式與經(jīng)營理念。建議企業(yè)購入部分微型、輕型客車投入到客流量少的線路，同時采用預(yù)約、定制班線等方式來經(jīng)營，做到在節(jié)約成本的同時以客戶為主。再次，加強(qiáng)對客運(yùn)從業(yè)人員的管理與培訓(xùn)。要經(jīng)常組織客運(yùn)從業(yè)人員參加安全意識培訓(xùn)、安全操作培訓(xùn)，引導(dǎo)他們自查自糾，及時改正不規(guī)范操作，提高客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量。最后，主動承擔(dān)起社會責(zé)任。客運(yùn)企業(yè)作為一個具有公益性質(zhì)的企業(yè)，就應(yīng)該承擔(dān)起與享受補(bǔ)貼政策對應(yīng)的社會責(zé)任，不能因?yàn)槌杀靖摺⒂倬筒粚⑦\(yùn)力投入偏遠(yuǎn)地區(qū)。

（三）鼓勵社會中組織和公民參與治理

多中心治理理論的一個基本含義是允許多個權(quán)利中心的存在，在農(nóng)村客運(yùn)市場的治理中，可以充分發(fā)揮運(yùn)輸協(xié)會、志愿團(tuán)體、企業(yè)團(tuán)體等非政府組織的作用。目前，農(nóng)村客運(yùn)市場上已有大大小小的各類運(yùn)輸團(tuán)體，他們之間或有競爭，或有合作，若是他們都能自覺地遵守市場和交通規(guī)則，積極主動參與客運(yùn)市場的治理，必定有助于客運(yùn)市場有效治理的實(shí)現(xiàn)。要使社會中的組織和公民參與客運(yùn)市場治理的愿望得以實(shí)現(xiàn)，政府和社會要提供相應(yīng)的參與條件，包括建立公民參與交通治理的有效程序使得公民參與便捷，建立暢通的投訴機(jī)制使得公民的監(jiān)督投訴有回應(yīng)性，推進(jìn)基層法治建設(shè)增強(qiáng)公民安全意識和培育治理觀念，建立透明、公開的信息制度讓公民真正了解政府和企業(yè)的政策信息等。

五、結(jié)語

“單中心”治理在客運(yùn)市場的治理中能起到一定的管理作用，但由于政府人力、財力、物力上的不足，難以顧及客運(yùn)市場的深層次問題，使得客運(yùn)市場問題越“治”越“多”。“多中心治理”理論的廣泛運(yùn)用給農(nóng)村客運(yùn)市場的治理帶來了希望，應(yīng)借鑒多中心治理理論中的合理內(nèi)涵，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，通過政府、企業(yè)、社會中的組織和公民這三個“中心”來打造一個有序、安全的農(nóng)村客運(yùn)市場，讓農(nóng)村村民們出行不再難，安全有保障。