放管服背景下科研院所科研經費管理研究
——以A省屬地方科學院為例

●羅麗娜

黨的十八大以來,我國積極推動創新驅動發展戰略,加大對科技創新的支持,國家對科技投入大幅提升。科研院所作為國家科技創新體系中的重要組成部分和關鍵力量，獲得大量科研經費。以A省屬地方科學院為例，近十年科研經費大幅增長，從2012年2470萬元，增加到2022年8120萬元。為充分釋放創新活力,給科研人員松綁，國家陸續出臺多個科研經費管理改革政策文件，推行科研項目資金放管服，對科研院所科研經費管理提出更高的要求。

一、科研經費“放管服”改革

習近平總書記明確要求，賦予科研人員更大技術路線決定權和經費使用權，讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的體制機制束縛中解放出來。結合科研院所科研管理的特點,“放”是指簡化預算編制，下放預算調劑權，充分賦予科研人員更多經費管理自主權;“管”是指對創新科研經費的監管模式，為科研人員減負松綁;“服”是指更好地服務于科研人員,減輕科研人員事務性負擔。科研院所科研經費管理“放管服”改革內容與關系見圖1。

2016年國務院印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》,提出“放管服”思路；2018年,國務院印發了《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》,指出要建立完善以信任為前提的科研管理機制,減輕科研人員負擔；2021年，國務院印發《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，提出要擴大科研經費管理自主權，減輕科研人員事務性負擔。上述政策的出臺，為科研院所在改進科研經費管理方面提供有力支撐。

以A省屬地方科學院為例，2021年被確定為A省“包干制”試點單位，實行“統一領導、分級管理、責任到人”的科研經費管理體制，2021年印發《A省屬地方科學院省級財政科研項目包干制經費使用管理辦法(試行)》、2022年印發《A省屬地方科學院國家自然科學基金“包干制”項目經費使用管理規定（試行）》，允許科研人員在范圍內自主調劑使用項目經費，提高項目負責人經費支出審批權限，推行差旅費“包干制”管理，提高績效支出比例，并將項目經費預算執行進度與計提績效比例掛鉤，鼓勵科研人員加快資金使用進度。實行項目負責人承諾制，承諾遵守科研倫理道德和作風學風誠信要求，不得截留、挪用、侵占科研經費。開展科研院所科研經費“包干制”試點,在某種意義上改變了科研經費的預算管理模式。

二、放管服”改革下科研院所科研經費管理存在的問題

（一）科研經費管理機制不健全，部門間存在信息壁壘

圖1 科研院所科研經費管理“放管服”改革內容與關系

科研院所科研經費管理主要涉及科研、財務及資產管理等部門。其中，科研部門負責項目的申報、結題等;財務部門負責科研項目預算編制與調整、預算執行以及結余經費管理;資產管理部門主要負責使用科研經費采購資產以及資產后續的管理。部門的信息平臺之間相互獨立，存在信息壁壘，很難得到有效的信息溝通。以A省屬地方科學院為例，科研開發處主要負責縱向科研項目管理，使用本單位的科研管理系統以及省科技廳項目系統等，產業處主要負責橫向項目管理、科技成果轉化等，通過定期審核報表等方式管理橫向項目；計劃財務處負責科研經費使用審核及監督，二級單位財務部門負責科研經費的開支，使用省財政廳開發的預算一體化系統以及本單位內控信息化平臺；院辦公室負責資產管理，使用省財政廳開發的久其資產系統以及本單位內控信息化平臺。科研管理部門無法及時掌握經費執行進度、設備折舊報廢等財務信息，財務管理部門無法掌握科研項目申報、立項、結題等信息，各部門缺少信息共享的途徑,導致科研管理工作效率低下、管理成本高等問題。A省屬地方科學院科研經費管理機制見圖2。

（二）績效評價體系不科學,科研成果價值難認定

當前科研院所科研經費績效評價體系還停留在較低的水平，現行的評價體系存在評價方式單一、重定量輕定性、考核主體行政化、評價周期機械化、評價結果運用不充分等問題。以A省屬地方科學院為例,科研經費績效評價由計劃財務處牽頭開展并報送結果至省財政廳，財務部門受部門職能所限，著重管理科研經費預算執行進度，對科研成果缺乏科學的評價，建立的績效評價體系，大多是對論文、專利的數量進行考核（見表1），無法對科研成果的價值進行準確的判斷，容易導致科研項目應付式結項,最后導致課題研究實用性不強。

圖2 A省屬地方科學院科研經費管理機制

表1 A省屬地方科學院2022年某科研項目績效評價指標

（三）信息化水平不高，業務流程繁瑣

財務信息化水平不高，線上審批后還需要線下遞交紙質材料，耗費科研人員大量時間和精力。且經費報銷要求較細，科研人員易出現填寫不規范等情況導致報銷憑證返修。財務人員自身工作量繁重，無法為科研人員提供更多的幫助。雖然《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》提出要減輕科研人員事務性負擔，全面落實科研財務助理制度，但目前科研財務助理的實際落實情況有待進一步加強,配備科研財務助理的科研項目一般是重點項目、重大項目等經費較多的項目類型,而大部分項目其經費難以獨立配備科研財務助理。專業科研財務助理的數量缺口仍然較大,科研財務助理隊伍在專業性和穩定性上都還有待提高。以A省屬地方科學院為例，探索在建立科研財務助理制度的過程中，存在資金來源困難、科研助理能力不足等問題，該省科技廳從促進就業的角度，為科研院所與應屆畢業大學生牽線搭橋，既解決大學生就業問題，又為科研院所輸送科研助理人才，但推行難度大，暫未取得進展。

三、“放管服”下優化科研院所科研經費管理措施

（一）建立尊重科研生態的科研經費新型管理體制

科研院所實行科研經費“包干制”管理在我國仍處于起步探索階段,建立以績效結果為導向、誠信評價體系為前提、激勵與監督并舉的科研經費管理體制依然任重道遠。在省財政預算一體化改革背景下，科研院所所有資金皆納入預算系統管理，包括縱向科研經費及橫向科研經費。納入預算系統管理的資金由省財政廳進行績效監管,省財政廳雖未對財政資金使用管理“一刀切”，但受限管理成本，無法完全根據科研規律和特點來對科研經費進行績效監管。政府部門應通過制度設計及管理系統優化,建立尊重科研生態的科研經費新型管理體制。另外,進一步加強科研經費負面清單的宣傳，督促科研人員不踩制度“紅線”；進一步完善科研誠信系統，及時通報違反負面清單的科研人員，防范經費違規使用。

（二）建立科研信息化大平臺

為了使得科研資金提質增效,科研院所應借助互聯網、大數據、區塊鏈等技術,整合現有資源，促使科研管理系統及財務、財政部門信息系統實現信息共享，建立項目申報、預算編制、預算調整、經費支出、政府采購、財務報銷、課題驗收、績效評價等于一體的科研信息化大平臺,實現“讓數據多跑路,讓科研人員少跑腿”的目標。科研人員在信息化平臺可實現科研經費申請、報銷、查看經費使用進度等功能，及時便捷全方位了解項目執行情況，大大減輕科研人員事務性負擔。科研院所中各個部門也可以通過平臺及時準確了解科研項目的整體情況,降低管理成本。科研信息化大平臺有助于構建科研誠信數據庫管理系統，對實施科研誠信承諾制、建立終身追責制度提供了技術支持。

（三）優化成果評價體系

科研成果評價不應單純地看一定期間內的論文數量或者一味追求SCI的發表率，需要建立符合科學創新規律的成果評價體系。首先，科研具有漸進性和成果階段性的特點,科研成果評價體系應加強中長期評價、后評價和成果回溯,客觀評價科研成果，激勵科研人員潛心研究。其次，科研成果的類別不同，評價的方法也應不同：科學價值成果,重點評價在新發現、新原理、新方法方面的獨創性貢獻;技術價值成果,重點評價解決產業關鍵共性技術問題,特別是“卡脖子”關鍵核心技術問題方面的成效;經濟價值成果,重點評價推廣前景、預期效益等;社會價值成果,重點評價在解決公共安全、生態環境等問題方面的成效。

（四）全面落實科研財務助理制度

科研財務助理制度是具有中國特色的科技治理創新，解決了一些長期困擾科研經費管理的問題。科研院所推進科研財務助理制度,將切實減輕科研人員事務性負擔。一方面探索建立多項目共同聘用科研財務助理模式,由科研院所牽頭統籌管理，項目負責人申請，降低項目聘請科研財務助理的經濟成本和管理成本，讓該制度惠及廣大科研人員。另一方面要提升科研財務助理的專業能力,科研財務助理不應淪為“貼發票”“跑腿”的助理，要當好科研人員的智囊與參謀，加強財務與科研工作的有效銜接，讓科研經費管理更具有科學性,真正解放科研人員、激發創新活力。

四、小結

當前,科研院所正在推進科研經費系統性改革。在制度上,通過制訂更加符合科研實際需求的經費管理政策,例如“包干制”管理辦法，有效釋放科技創新動能,激發創新活力,更好發揮項目資金績效;在具體落實上，要打通政策落地“最后一公里”，健全科研績效管理機制，探索構建科研信息化大平臺，落實科研財務助理制度，確保科研人員真正享受到改革紅利。