基于青海省政策性森林保險(xiǎn)實(shí)踐淺論

●雅努義

一、概論

林業(yè)是重要社會(huì)公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)安全、應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要使命。林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，是建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的必然要求。開(kāi)展森林保險(xiǎn)，為保障生態(tài)安全、保護(hù)森林資源、鞏固林業(yè)建設(shè)成果、降低林業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)林農(nóng)就業(yè)增收、保障林業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了非常重要的作用。

二、青海省森林保險(xiǎn)工作開(kāi)展情況

2009年在青海省財(cái)政廳和保監(jiān)局大力支持下，青海省林草局啟動(dòng)開(kāi)展了省級(jí)財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作。充分征求各地林業(yè)部門及林農(nóng)的意愿，逐步擴(kuò)大全省森林保險(xiǎn)投保補(bǔ)貼區(qū)域。

2013年，全省森林保險(xiǎn)納入國(guó)家森林保險(xiǎn)政策性補(bǔ)貼試點(diǎn)范圍，參保范圍有了很大的提高，從2009年的30萬(wàn)畝，保費(fèi)52.5萬(wàn)元，發(fā)展到2021年投保4332.79萬(wàn)畝，保費(fèi)6726.32萬(wàn)元。參保主體涵蓋了林農(nóng)、林業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)以及國(guó)有林場(chǎng)等幾乎所有類型的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。森林保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障能力從1.5億元增加到433.9億元。保險(xiǎn)險(xiǎn)種從單一的公益林保險(xiǎn)發(fā)展為經(jīng)濟(jì)林和林木種苗保險(xiǎn)。森林災(zāi)害也從單一的火災(zāi)險(xiǎn)規(guī)范為森林綜合保險(xiǎn)，保險(xiǎn)責(zé)任增加至13項(xiàng)。

公益林主要以林場(chǎng)為單位進(jìn)行投保；經(jīng)濟(jì)林、林木種苗主要以林業(yè)企業(yè)、林農(nóng)個(gè)體投保為主。青海省根據(jù)財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于2013年度中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)金〔2013〕73號(hào)）文件要求，根據(jù)全省的實(shí)際，制定各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼比例如表1。

保險(xiǎn)理賠為林農(nóng)和林場(chǎng)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)提供了重要的資金保障。賠付從2013年理賠9次，賠款金額96.35萬(wàn)元；到2021年受理林業(yè)災(zāi)害理賠93次，賠款金額1754.59萬(wàn)元。

三、青海省森林資源狀況及森林災(zāi)害情況

青海省地處長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江等流域的源頭，也是“中華水塔”重要的生態(tài)安全屏障。全省林地面積1.6億畝，森林面積6780萬(wàn)畝，森林覆蓋率7.5%，森林蓄積量5010萬(wàn)立方米。濕地面積達(dá)12215.4萬(wàn)畝，居全國(guó)第一；占全省國(guó)土面積的11.3%，占全國(guó)濕地總面積的15.19%。三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)面積達(dá)15.23萬(wàn)平方公里，是全國(guó)最大的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

表1 森林保險(xiǎn)不同險(xiǎn)種每畝財(cái)政補(bǔ)貼比例及費(fèi)用（單位：畝、元）

表2 青海省歷年理賠情況統(tǒng)計(jì)表（單位：筆、萬(wàn)元）

青海省海拔高，林區(qū)地域分布廣闊，且山大溝深，山勢(shì)陡峭，地形復(fù)雜，森林火災(zāi)、病蟲(chóng)害治理難度大，森林防火任務(wù)艱巨。全力做好森林災(zāi)害預(yù)防工作，是加快林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有極其重要的意義。青海省始終把森林災(zāi)害預(yù)防作為林業(yè)工作的頭等大事來(lái)抓，形成了由省到縣至各局（場(chǎng)）的森林防火指揮和森林病蟲(chóng)害預(yù)防體系。從基礎(chǔ)工作抓起，積極配合保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)加大保險(xiǎn)政策培訓(xùn)和宣傳力度，努力使森林保險(xiǎn)政策宣傳到每個(gè)林業(yè)企業(yè)、每個(gè)林農(nóng)和國(guó)有林場(chǎng)，提高社會(huì)對(duì)森林保險(xiǎn)知曉率。

四、主要做法和成效

科學(xué)編制森林保險(xiǎn)實(shí)施方案。青海省森林保險(xiǎn)實(shí)施方案實(shí)行一年一方案，方案確定年度森林保險(xiǎn)的品種、責(zé)任范圍和規(guī)模，根據(jù)各地的需求和有關(guān)會(huì)議精神編制年度森林保險(xiǎn)實(shí)施方案，在征求省財(cái)政廳、銀保監(jiān)局、保險(xiǎn)公司的意見(jiàn)后，由林業(yè)、財(cái)政和保監(jiān)聯(lián)合發(fā)文下發(fā)全省實(shí)施。

森林保險(xiǎn)相關(guān)制度和措施進(jìn)一步形成和完善。2015年青海省出臺(tái)制定了《青海省政策性森林保險(xiǎn)理賠操作及風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)規(guī)程（試行）》《青海省政策性森林保險(xiǎn)災(zāi)害損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《青海省林業(yè)保險(xiǎn)理賠專家管理辦法》《青海省林業(yè)廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省森林保險(xiǎn)工作的通知》等規(guī)范性文件。2020年對(duì)《青海省政策性森林保險(xiǎn)災(zāi)害損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》《青海省林業(yè)和草原保險(xiǎn)理賠專家管理辦法》《青海省經(jīng)濟(jì)林保險(xiǎn)條款》和《青海省林木種苗保險(xiǎn)條款》等規(guī)范性文件和保險(xiǎn)條款又進(jìn)行了修定。森林保險(xiǎn)步入規(guī)范化、制度化管理，并取得了明顯成效。

不斷完善費(fèi)率政策，適時(shí)提高保額標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)年度森林保險(xiǎn)執(zhí)行情況，合理厘定保險(xiǎn)費(fèi)率和保額，2009—2018年公益林費(fèi)率從3.5‰降至1.5‰，保額從500元/畝提高至1000元/畝；經(jīng)濟(jì)林費(fèi)率從3.5‰增加到5‰，保額從500元/畝提高至1000元/畝。2018年，全省費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)降至全國(guó)較低水平，保額提高到全國(guó)的較高水平，有效推動(dòng)了森林保險(xiǎn)提標(biāo)、增品、擴(kuò)面工作。林木種苗保險(xiǎn)青海省在全國(guó)率先開(kāi)展，為全國(guó)開(kāi)啟了林木種苗保險(xiǎn)的先河。

增加保險(xiǎn)責(zé)任，合理確定保險(xiǎn)險(xiǎn)種。森林保險(xiǎn)責(zé)任從最初的火災(zāi)保險(xiǎn)逐步規(guī)范為森林火災(zāi)險(xiǎn)等為主的13種自然災(zāi)害森林綜合保險(xiǎn)。險(xiǎn)種從單一的公益林保險(xiǎn)增加為經(jīng)濟(jì)林和林木種苗三種保險(xiǎn)。建立了青海省較為完善的保險(xiǎn)責(zé)任和險(xiǎn)種架構(gòu)，有效推動(dòng)了保險(xiǎn)工作的開(kāi)展。

建立專家?guī)欤茖W(xué)開(kāi)展理賠服務(wù)。為提高災(zāi)害理賠水平，2015年省林草局按照“主動(dòng)、迅速、準(zhǔn)確、合理”的原則，組建理賠專家?guī)欤浞职l(fā)揮專家在森林保險(xiǎn)決策咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、爭(zhēng)議調(diào)解等方面中的作用，為快速準(zhǔn)確理賠提供了重要的技術(shù)支撐。2020年更新專家?guī)觳⑵溉螌＜?28人。在發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況聘請(qǐng)林業(yè)、財(cái)政等有關(guān)方面的專家參加查勘、定損，按保險(xiǎn)條款及相關(guān)規(guī)定核定損失金額。

加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，提高服務(wù)水平。省林草局聯(lián)合各保險(xiǎn)公司定期組織理賠專家和技術(shù)人員開(kāi)展森林保險(xiǎn)培訓(xùn)班，據(jù)統(tǒng)計(jì)2014—2019年全省共舉辦各類森林保險(xiǎn)培訓(xùn)班11期，培訓(xùn)人員650余人次，有效增強(qiáng)了專家和專業(yè)技術(shù)人員的履職能力和專業(yè)水平。

加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)工作，提升基層防災(zāi)減災(zāi)能力和水平。2015年保險(xiǎn)公司給基層配備辦公設(shè)備57.295萬(wàn)元，涉及13個(gè)部門；2016年保險(xiǎn)公司給28個(gè)基層林業(yè)服務(wù)站點(diǎn)配備了辦公設(shè)備，資金84萬(wàn)元；2018年人保公司青海分公司利用森林保險(xiǎn)防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)費(fèi)97.14萬(wàn)元，給42個(gè)投保單位配備防火器械和有害生物防治器械962件套；同時(shí)為全省5000名生態(tài)護(hù)林員購(gòu)買人身意外險(xiǎn)（團(tuán)體意外傷害險(xiǎn)、見(jiàn)義勇為意外傷害險(xiǎn)）保費(fèi)30萬(wàn)元，每人60元，最高保額23.05萬(wàn)元。

市場(chǎng)運(yùn)作，協(xié)同推進(jìn)。打破了一家公司壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制基本形成。2010—2017年全省獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的只有中國(guó)人民保險(xiǎn)公司一家，2018年將太平洋保險(xiǎn)公司引入經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，2019年在省財(cái)政廳主持下，按照政府采購(gòu)招標(biāo)形式吸納了中國(guó)人壽和大地保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。使經(jīng)營(yíng)單位發(fā)展為四家，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)服務(wù)理念提升，形成互惠共贏，互促互進(jìn)的工作局面。

五、存在的問(wèn)題

各地普遍存在森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的盲區(qū)，林業(yè)企業(yè)、林農(nóng)等主體單位對(duì)政策性森林保險(xiǎn)的知曉率和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，對(duì)森林保險(xiǎn)的理解和信任還不夠，嚴(yán)重存在僥幸心理。保險(xiǎn)條款特別是經(jīng)濟(jì)林條款有待進(jìn)一步細(xì)化，需專題調(diào)研、研究制定。青海省地大物博，財(cái)政經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)較低，財(cái)政相對(duì)困難，普遍存在著部分縣級(jí)財(cái)政配套保費(fèi)補(bǔ)貼和林場(chǎng)自繳保費(fèi)較為困難的情況。

六、森林保險(xiǎn)發(fā)展的建議

擴(kuò)大林業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。在不斷增強(qiáng)森林保險(xiǎn)產(chǎn)品內(nèi)在吸引力的基礎(chǔ)上，結(jié)合重要林草產(chǎn)品保障戰(zhàn)略，穩(wěn)步擴(kuò)大關(guān)系民生和生態(tài)建設(shè)的大宗林產(chǎn)品保險(xiǎn)覆蓋面下功夫，在提高小農(nóng)戶林業(yè)保險(xiǎn)投保率上做文章，實(shí)現(xiàn)愿保盡保。積極探索依托國(guó)有林場(chǎng)和種植大戶，創(chuàng)新森林保險(xiǎn)模式和財(cái)政支持方式，提高各地區(qū)林產(chǎn)品投保的積極性。鼓勵(lì)各地因地制宜開(kāi)展優(yōu)勢(shì)特色林產(chǎn)品保險(xiǎn)，逐步提高其占農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的比重。

完善保險(xiǎn)條款和費(fèi)率擬訂機(jī)制。加強(qiáng)林業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)規(guī)劃研究，構(gòu)建林業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)圖，進(jìn)一步研究完善主要公益林、林木種苗、經(jīng)濟(jì)林品種和草原保險(xiǎn)示范性條款，為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、費(fèi)率調(diào)整提供技術(shù)支持。建立科學(xué)的保險(xiǎn)費(fèi)率擬訂和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基于地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的差異化定價(jià)，真實(shí)反映林草生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)狀況。

加強(qiáng)保險(xiǎn)政策宣傳。積極配合保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)加大保險(xiǎn)政策培訓(xùn)和宣傳力度，努力使森林保險(xiǎn)政策宣傳到每個(gè)林業(yè)企業(yè)、每個(gè)林農(nóng)和國(guó)有林場(chǎng)，提高社會(huì)對(duì)林草保險(xiǎn)知曉率。

建議成立專門機(jī)構(gòu)，促進(jìn)管理能力提升。森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是一項(xiàng)復(fù)雜而且專業(yè)性強(qiáng)的工作，目前還在探索中開(kāi)展，國(guó)家還沒(méi)有形成成熟的制度體系，相關(guān)制度還不能完全滿足指導(dǎo)和規(guī)范森林保險(xiǎn)工作，進(jìn)一步與財(cái)政和銀保監(jiān)局協(xié)商溝通制定。

積極推動(dòng)森林保險(xiǎn)管理由“災(zāi)后賠償”向“災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后理賠并舉”轉(zhuǎn)變，包括設(shè)備共享、網(wǎng)點(diǎn)支持、物資投入、資金支持、技術(shù)應(yīng)用和手段創(chuàng)新等，充分體現(xiàn)“防勝于賠”的保險(xiǎn)派生理念和職能。

開(kāi)展無(wú)賠款優(yōu)待政策。對(duì)投保而無(wú)災(zāi)害的投保單位實(shí)行保費(fèi)減免或少交一定比例的保費(fèi)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)投保單位的積極性，達(dá)到應(yīng)保盡保的目的。