廣東省職業教育經費投入優化研究

●李潔雯

一、引言

2021年4月，第一次全國職業教育大會在北京勝利召開。在“十四五”開局之年召開職業教育大會，凸顯了黨中央對職業教育的高度重視以及職業教育在國家人才培養體系中的基礎性作用，對于立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，具有重大而深遠的意義，是我國職業教育發展史上的重要里程碑[1]。

全國職業教育大會是職業教育改革和發展的風向標，大會強調堅定不移地加強職業教育投入保障機制，隨著“十四五”期間職業教育經費投入的進一步加大，如何進一步優化投入結構，加強資金績效管理，提升資金使用效率和效益，已成為推動職業教育高質量發展的關鍵問題。本文以深入貫徹全國職教大會精神為研究背景，深入分析廣東省職業教育投入績效現狀，厘清現階段廣東省職業教育經費投入存在的問題，進而提出優化廣東省職業教育投入的對策建議，以期能為推動廣東省教育經費投入改革提供意見和建議，同時，也為全國其他兄弟省份加強職業教育投入提供參考和借鑒。

二、新時代加強職業教育經費投入保障的要求

全國職業教育大會傳遞出以習近平總書記為核心的黨中央對于職業教育的高質量發展寄予了厚望，為“十四五”期間職業教育改革發展指明了方向。職業教育要發展離不開資金投入保障，但受疫情影響，可以預見未來的幾年內全國財政收支壓力將逐步增大，粗放式的資金投入模式難以支撐職業教育高質量發展，如何理解教育經費投入、資金績效與職業教育發展內在邏輯對推動職業教育高質量發展，具有重大而又深遠的意義。

全國職業教育大會提出要加強職業教育保障發展機制，從經費投入角度理解，一是要完善多元投入機制，即打破過度依賴財政撥款收入的格局，降低各高職學校財務風險，為學校發展提供新的經濟動能；二是落實新增教育經費要向職業教育傾斜，同時也提出要建立與辦學規模、培養成本、辦學質量等相適應的財政投入制度，說明財政資金的投入將以績效為引導，不再一味追求投入規模以及撥款均衡性。

因此，新形勢下要推動職業院校高質量發展，既要求優化投入結構，又要關注資金使用績效，三者之間存在著緊密的邏輯關系，即職業院校要高質量發展離不開資金的投入，資金投入后在系統內應形成高效的資金管理模式，該模式將職業院校高質量發展戰略規劃進行分解，形成各項工作的績效目標，以目標為引導進行績效監控，最終形成行為規范約束，共同形成合力，推動學校績效產出，最終實現職業院校的高質量發展，而職業教育的高質量發展勢必引導各類型的資金持續投入職業教育，形成良性循環。

在厘清內在邏輯的基礎上，本文進一步以廣東省職業教育發展現狀為基礎，通過調研，深入探討廣東省職業教育資金投入績效現狀及成因，并提出推動廣東省職業教育高質量發展的意見和建議。

三、廣東省職業教育經費投入績效現狀分析

廣東省職業教育經費投入不斷增長，職業教育優質資源供給不斷增加，職業教育辦學條件也得到不斷改善，職業教育辦學水平持續提升，但與教育發達地區相比，廣東省職業教育仍有進一步提升的空間。

高職教育經費投入績效方面，對照教育部《普通高等學校基本辦學條件指標（試行）》（教發〔2004〕2號）文件，從高職基本辦學條件核心指標水平分析（表1），廣東省高職辦學條件與浙江省、江蘇省仍有較大差距，一是表現在師資水平上，廣東省生師比高于其他兩省，高學歷、高職稱教師比例差距明顯，特別是具有雙師素質比例仍有提升空間，廣東省高職院校教師隊伍整體水平仍有待進一步提高；二是表現在硬件設備設施投入上，廣東省生均教學科研儀器設備值，僅為浙江省的59.89%，差距明顯，生均配備計算機數也明顯落后其他兩省，表明廣東省仍需繼續加大設備設施等硬件投入；三是表現在辦學環境空間上，廣東省高職院校在生均教學行政用房面積上，遠落后其他兩省，僅為江蘇省的67.87%，浙江省的57.28%，占地面積存在明顯不足，盡管廣東省近年來積極推進高等教育毛入學率工程，對學校辦學環境提升起到了積極推進作用，但與教育發達地區相比仍有進步的空間，基建投入也存在較大壓力。

中職教育經費投入績效方面，對照《教育部關于印發〈中等職業學校設置標準〉的通知》（教職成〔2010〕12號），從中職基本辦學條件核心指標水平分析（表2）,廣東省中等職業教育辦學條件仍有較大成長空間，其中生均圖書指標和生均建筑面積指標與國家標準仍有微小差距；而生均占地面積、生均儀器設備值和生均計算機雖已超過國家標準，但仍略低于浙江省和江蘇省，表明廣東省中等職業教育在辦學環境、設備硬件等方面仍需繼續加大投入。

表1 高職基本辦學條件核心指標水平分析表

表2 中職基本辦學條件核心指標水平分析表

從中、高職各項辦學水平指標分析，廣東省高等職業教育辦學條件優于全國平均水平，但與浙江和江蘇等教育強省相比，仍存在短板；中等職業教育辦學條件部分指標仍低于國家標準，與教育強省浙江相比，也存在明顯不足。總體來說，現階段職業教育辦學條件對于支撐廣東省職業院校發展水平走在全國前列仍有一定差距，廣東省仍需繼續加強職業教育投入，持續改善辦學條件，進一步提高職業教育競爭力。

四、廣東省職業教育經費投入存在的問題及原因分析

（一）整體投入水平有待進一步提高

近年來，國家越來越重視對職業教育的投入，從高職投入要求分析，教育部要求各地高職院校年生均撥款水平不低于12000元/年·生，廣東省及浙江、江蘇等教育強省都已達到要求，但生均定額基準標準上，廣東省和浙江省均為10000元/年·生，江蘇省則根據高職院校類型劃分為三個檔次，最低檔次為11040元/年·生，最高檔次為13800元/年·生；從中職投入要求分析，教育部對中職學校僅要求建立生均撥款制度，未有具體生均撥款標準要求，廣東省省屬中職學校最低標準達到了8000元/年·生，但隨著中高職集團化辦學的推進，廣東省中職學校主要為地市辦學，發達地區最低標準不低于5000元/年·生，粵東西北地區最低標準不低于3000元/年·生，與江蘇省整體投入仍有一定的差距。同時，可以看出浙江省在職業投入與廣東省對比無明顯優勢的情況下，投入績效明顯，各項辦學指標均好于廣東省。

（二）省內區域間投入不均衡，粵東西北偏低

從教育經費投入總量上看，2020年廣東省職業教育總投入594.16億元，占全國職業教育總投入的10.55%，但具體到廣東省省內，區域間投入不均衡已成為制約職業教育全面高質量發展的瓶頸問題。

從職業院校所處的區域分析，珠三角地區（含省屬學校、廣州、佛山、深圳、珠海、中山和東莞）和粵東西北地區所獲財政性教育經費投入差異明顯。2016年至2020年珠三角地區職業院校財政性教育經費總投入1346.22億元，是粵東西北地區財政性教育經費總投入的2.95倍。究其原因，一方面是大部分職業院校集中在珠三角地區，數量上存在明顯差異；另一方面，珠三角地區與粵東西北地區的經濟發展水平存在明顯差異，粵東西北地區財政性教育經費投入往往是按中、高職生均撥款最低標準執行，珠三角地區根據財力情況會選擇提高生均撥款標準，導致不同區域職業院校所獲得教育經費投入不同。

（三）投入結構，資金來源渠道較單一

根據《中華人民共和國教育法》第五十四條規定，國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制。從全省職業院校教育經費投入結構分析，職業教育財政性教育經費收入占總投入的比例逐年上升，從“十二五”末期的占比71.95增長到“十三五”末期的占比76.19%，顯然政府財政性教育經費投入是職業教育發展的根本保障。但進一步分析，“十三五”末期廣東省職業教育財政性教育經費和事業收入合計達到98.46%，而民辦教育舉辦者投入及捐贈收入等其他投入僅占比1.54%，表明目前廣東省職業教育經費投入過度依賴財政性教育經費投入和事業收入，長期而言，與國家職業教育改革拓寬辦學籌資渠道，健全經費投入機制政策不相符，不利于廣東省職業教育經費投入的穩定性以及職業教育事業的內涵式、高質量發展。

（四）預算績效管理水平有待進一步提升

建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，是提高職業教育發展水平，確保財政資源高效配置，增強財政投入可持續性的重要保障。但從目前各職業院校調研情況看，職業教育領域預算績效管理水平不高，特別是中職學校自身財務管理基礎薄弱，對預算績效管理的投入明顯不足。

一是預算績效管理觀念有待提升，全員績效觀仍未建立。學校領導層及業務具體經辦部門績效意識薄弱，“重投入、輕績效”的觀念仍長期存在，單位財務人員的績效管理意識和風險防控意識也有待進一步提升；二是績效管理方式單一，缺乏過程管理。大部分職業院校仍處于被動管理的局面，往往根據上級主管部門預算編制、績效自評和信息公開等通知要求完成相應的績效目標編制、項目入庫、績效自評等規定動作，未結合學校發展戰略規劃和業務實際情況開展項目事前績效評估、建立自身項目庫以及制定項目支出定額標準等，而項目批準實施后，更是缺乏對績效目標實現程度和預算執行進度必要的績效監控；三是未形成績效約束機制，績效導向無法充分發揮。大部分職業院校未形成績效評價機制，績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制未得到落實，績效評價結果無法應用。

五、廣東省職業教育經費投入優化意見及建議

（一）落實投入政策，壓實各級政府責任，保障經費增長，改善辦學條件

加大職業教育投入力度是貫徹落實習近平總書記重要批示和職業教育大會精神的重要任務之一，省級層面應做好任務分解，形成壓力傳導，確保中央和省的決策部署落地生根，取得實效。具體操作上，省級層面應出臺落實投入制度文件，加大政策供給，形成剛性約束，并適時召開全省職教大會，部署職業教育改革發展各項工作，壓實各級政府責任，確保各地區各部門按照中央要求，把職業教育擺在更加突出的戰略位置，積極落實投入政策，改善辦學條件，完善各級教育經費投入機制，進一步落實新增教育經費要向職業教育傾斜的要求，建立與辦學規模、培養成本、辦學質量等相適應的財政投入制度，逐步提高中高職生均撥款水平，為職業教育發展提供良好的辦學條件。

（二）拓寬資金來源，探索完善多元投入機制

近年來，廣東省職業教育在各級政府的支持和努力下實現了跨越式的發展，但面對構建現代職業教育體系，建設技能型社會的長遠目標，職業教育在師資隊伍建設、實訓基地建設、設備更新等方面需求不斷加大，辦學成本勢必逐年遞增，僅依靠財政投入已經滿足不了職業教育發展所需的經費要求，職業院校經費籌措壓力凸顯，建立多元化投入制度是職業教育發展的必然要求[2]。因此，可通過建立健全成本分擔機制、引導社會資本進入等方式，探索完善多元投入機制。

1.完善培養成本分擔機制。因職業教育不屬于義務教育范疇，職業教育辦學經費的不足，可以適當通過提高學費或住宿費作為完善培養成本分擔機制的有效途徑。相關職能部門應加強溝通聯動，綜合考慮經濟發展狀況、專業培養成本、物價水平和群眾承受能力等因素，適時提高職業教育階段學費以及住宿費的標準，建立與撥款、資助水平等相適應的收費標準動態調整機制。

學費方面，加強職業院校辦學成本的管理和核算，綜合考慮撥款政策、獎助學金資助水平、物價水平、居民家庭的經濟收入和承受能力等因素，公開、合理制定學費標準，通過各利益代表方共同參加的聽證會審議職業教育學費標準，實現學費標準制定的合理性和透明化；住宿費方面，進一步完善住宿費標準文件修訂，科學合理確定住宿收費標準的方式，改變由宿舍建設資金來源確定住宿標準造成新舊宿舍收費標準倒掛的情況，以實現住宿費標準的合理、正常提高。

2.完善教育捐贈制度。社會捐贈是各類學校獲得經費的有效方式，廣東省職業教育院校捐贈收入來源占比較小，有潛在挖掘的空間，應鼓勵職業院校積極設立教育資金會，充分利用校友和社會資源，為學校爭取更多教育經費。同時，為引導和鼓勵職業院校拓寬資金來源渠道，建立健全多元化資金籌集機制，進一步推進職業教育事業發展，建議相關職能部門探索出臺既有利于吸引捐贈者捐贈又能鼓勵職業院校向社會募集資金的捐贈配比政策，更好地滿足各職業院校提高辦學水平方面的資金需求。具體來說，省級財政在財力允許的情況下，應起引領示范作用，針對省屬職業院校設立專項資金，遵循“多受捐多配比”的原則，根據年度預算總量對認定合格的捐贈收入，按比例確定各校配比獎補額度；在此基礎上，出臺具體政策同步推動各地級市財政對所屬職業院校，積極落實捐贈配比政策，從而進一步拓寬高校籌資渠道，推動職業教育高質量發展。

3.加強政策宣講，積極引導學校拓寬資金來源。省級教育部門和財政部門應加強與其他政府部門的溝通聯動，積極獲取稅收、成果轉化、產業發展規劃等方面政策資訊，并聯合其他部門積極開展政策宣講，包括設備退稅政策、社會力量興辦職業教育優惠政策、定向委托職業教育培訓等校企合作項目、社會服務等創收型業務應給予更多的指導，為學校提供更多的開源渠道。

（三）加強專項資金管理，提高使用效率和效益

從調研情況分析，職業院校生均撥款及事業收入支出大部分用于人員工資、基本辦學條件維護等剛性支出，職業院校的內涵式發展則有賴于專項資金的安排，因此，應進一步提高專項資金使用效率和效益，保障職業教育高質量發展。

1.學校層面。一是完善制度建設，強化預算約束，加大信息公開力度，加強監督問責機制，保障資金專款專用、安全規范使用；二是建立國庫集中支付定期通報制度，對于支出進度緩慢、未能形成有效支出的項目采取收回統籌等措施，確保以支出促進事業發展；三是加強校級項目庫建設，立足學校中長期建設戰略規劃，對接教育財政專項，建立三年期滾動項目庫，按輕重緩急排序出庫，實現良性循環；四是強化績效預算管理，全員灌輸績效理念，對專項資金使用進行績效考核，將專項資金統籌分配與績效結果掛鉤。

2.政府層面。一是發揮績效目標引導作用，設立專項資金時，應緊密結合職業教育發展政策目標，通過績效目標下達引導學校發展戰略緊密圍繞省級層面戰略發展規劃，共同形成合力；二是省級層面下放資金分配權，強化過程監管，適時開展監督檢查和績效考評，及時進行績效監控；三是繼續深化探索資金分配與績效考評相結合，改變職業院校“重投入、輕產出”“等、靠、要”思想，強化績效意識，充分發揮專項資金調節杠桿作用。

（四）以績效為導向，全面實行績效預算

為保障職業教育經費投入績效，進一步發揮財政資金效益，引導職業教育提質增效，高水平高質量發展，職業教育資金投入以績效為導向，全面實行績效預算管理，貫穿預算編制、執行、監督全過程，實現績效與預算管理一體化。

一是建立事前績效評估機制。結合預算評審、項目審批等工作，對職業教育支出政策、支出項目開展事前績效評估。重點評估立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等，評估結果作為預算安排的重要參考依據[3]。

二是強化績效目標監控。加強職業教育績效目標實現程度和預算執行進度“雙監控”，發現問題及時糾正。加強職業教育整體和項目績效評價，健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制。

三是強化績效激勵約束機制。建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制，將績效目標執行情況和績效評價結果作為完善政策、編制預算、優化結構、改進管理的重要依據。對績效好的政策和項目優先保障，對低效無效的政策和項目調減預算或暫緩安排。對長期沉淀的財政資金一律收回并按照有關規定統籌用于急需支持的職業教育項目。

六、結語

廣東省職業教育經費投入的現狀，更像是全國職業教育經費投入的縮影，投入總量大，地區間投入不均衡，整體發展水平有待進一步提高，因此，以廣東省為研究樣本具有一定的參考借鑒意義。總體上來說，在新形勢下要推動職業教育高質量發展，需各級政府部門共同關注，形成壓力傳導，在政府部門及社會公眾中形成良好的輿論氛圍，同時在保障職業教育投入穩定、多元化的基礎上，切實關注資金預算績效管理問題，以績效目標為引導，最終實現中國職業教育的內涵式、高質量發展。