“撤縣設市”改革的困境及對策探討
——以湖北省荊州市為例

■任繼萬

（湖北大學湖北縣域治理研究院，湖北 武漢 430062）

改革開放四十多年來，我國不斷地對行政區劃格局與行政管轄方式進行探索和優化，并陸續出臺了“撤縣設市”等政策，使行政區劃與高速增長的經濟和城市化進程相匹配[1]。縣級市是我國城鎮體系的重要組成部分，“撤縣設市”改革是我國當前推進城市化進程的重要手段。20世紀80年代至90年代為我國第一輪“撤縣設市”時期[2]，在該時期，我國新設超過420個縣級市，“撤縣設市”改革迅速發展，但也出現了亂占耕地、權力尋租等問題，國務院不得不于1997年凍結了“撤縣設市”政策。二十多年來，我國城鎮化進程不斷加快，并取得了重大進展，但城市數量卻增長緩慢，甚至下降。據1997—2017年統計數據，我國城市個數從668個減為660個，同時一些城市的“城市病”日益凸顯、中小城市發展緩慢[3]，這些問題與“撤縣設市”改革的中止密切相關。2017年的政府工作報告中提出“推動一大批具備條件的縣和鎮有序設市，發揮城市的輻射和帶動作用”，同年，湖南省寧鄉市、浙江省玉環市和陜西省神木市成功獲批，這表明了“撤縣設市”改革的重啟。當前，各省市都在積極申請“撤縣設市”，據各政府網站和工作報告，擬“撤縣設市”的縣在全國范圍內多達上百個。然而，不容忽視的是，撤縣設市改革仍然存在一些困境，如何破解這些困境，使“撤縣設市”改革能平穩有效地推行，是本文要研究的核心問題，通過對荊州市“撤縣設市”改革以來的發展情況和現有困境進行研究，以期為新一輪的“撤縣設市”改革提供有益借鑒。

一、荊州市“撤縣設市”改革的績效分析

荊州市現轄4個縣級市和2個縣，其中石首市于1986年5月、洪湖市于1987年7月、松滋市于1996年5月、監利市于2020年6月獲得國務院民政部“撤縣設市”批復。監利市、石首市、洪湖市和松滋市同屬于荊州市代管且同處于江漢平原，在區域位置、歷史沿革、經濟基礎、社會文化等方面差異不大，因而具有較強的橫向可比性，并可對其作相應的績效分析。

（一）指標體系的選取

在綜合發展指標評價方面，一些較為成熟的地方評價指標體系和權威學者的研究也為我們提供了有益借鑒。例如，2007年浙江省為對全省61個縣級行政單位進行評估而設置的評價指標體系。倪星教授從投入-管理-產出（結果）的框架出發，設計了一套全新的地方政府績效評估指標體系[4]。

綜合以上指標體系，本文構建了維度-要素-結果的評價框架。評價維度為縣級行政單位的發展水平和發展質量兩個維度。其中發展水平維度選取經濟發展水平要素，發展質量維度選取城鎮化水平和生活水平兩個要素。經濟發展水平的結果由地區生產總值、人均地區生產總值和財政總收入構成。城鎮化水平由最有代表性的非農業人口占比構成。生活水平要素由城鎮和農村居民的人均可支配收入的結果來衡量[5]。

（二）荊州市所轄縣級市及縣的發展情況比較

據上述指標體系，為了將荊州市主要縣級市撤縣時和現今的發展情況進行對比分析，選取了2019年和1988年各縣或縣級市的發展情況，（如附表1和附表2所示）。通過對荊州市轄區的3個縣級市（2020之前的區劃情況）和3個縣的指標情況進行比較，可以得出如下結論。

附表1 2019年荊州市縣級行政單位的績效指標比較

附表2 1987年荊州市縣級行政單位的績效指標比較

從荊州市范圍來看，撤縣設市之后，各縣級市發展水平不均衡。首先，在地區生產總值上，各地區生產總值的差距不均衡。1987年生產總值最低值的石首市（1986年5月設市）與最高監利縣的差距是2.18倍，且各縣級行政單位之間的生產總值差距不大。在2019年的統計資料中，地區生產總值最高的松滋市（343.78億元）與最低的洪湖市（80.68億元）之間的差距為4.26倍，說明各縣級行政單位之間生產總值差距拉大。其次，在財政總收入方面，“撤縣設市”的改革推動了地區經濟的發展，但對地方財政收入的影響不均衡。松滋市由1987年在財政收入排名中排第4上升到2019年排名第1，洪湖市和石首市的排名基本保持不變。

在發展質量方面，縣級市的城市化水平和人均收入總體上高于縣的城市化水平和人均收入。首先在城市化水平方面，據附表1，除公安縣外，各縣級市的城市化水平明顯高于縣的城市化水平。其中松滋市經過“撤縣設市”改革后，城市化率由之前的排名倒數第一躍升到第一位。其次，在人民生活水平方面，縣級市居民總體收入水平高于縣的居民總體收入。農村居民人均可支配收入排名中，縣級市占據前三分之二。除洪湖市個例外，松滋市由排名第6上升到第2，最為顯著，石首市農民可支配收入則保持平穩高位。“撤縣設市”的改革在一定程度上更好地實現了以城帶鄉，促進了農村居民收入的增加。

在GDP年均增速方面，據表1，在1983—1997年間，率先設市的石首市和洪湖市年均GDP增速最快，縣級市年均GDP增速明顯高于縣年均GDP增速。在2009—2019年近十年的發展過程中，松滋縣在1996年設為松滋市，也迎來了經濟的高速發展，GDP年均增速第一。但在近十年的發展中，石首市和洪湖市開始被公安縣和江陵縣趕超，呈現出邊際效益遞減的趨勢。

表1 1983—1997年和2010—2019年荊州市縣、縣級市GDP年均增速

二、“撤縣設市”改革面臨的深層困境

通過對荊州市設市較早的3個縣級市與其他3個縣的各項發展數據進行對比分析，我們發現“撤縣設市”之后縣級市在發展地區經濟、提供公共服務、協調城鄉發展、提高人民生活質量等方面發揮了積極的作用。但縣級市在三十多年的發展過程中呈現出不平衡和不充分的發展態勢。“撤縣設市”后，在經歷縣到縣級市身份轉變、社會發展轉型的過程中，縣級市仍然存在著諸多問題[6]。

（一）制度的供給缺乏針對性

在制度上缺乏量身定制是“撤縣設市”改革初期面臨的最大困境。首先，設市指標體系過于單一，且跟不上發展要求。1993民政部發布了《關于調整設市標準的報告》，隨著我國行政體制改革的持續推進和經濟的飛速發展，標準已經與新型城鎮化發展戰略脫節，例如該標準更加偏重于國內生產總值、人均財政收入等指標，并未涉及城市的基礎設施建設等更加廣泛的領域。其次，“撤縣設市”的方式不盡合理。本研究中的荊州市所轄的三個縣級市均采用整建制設市的方式。一方面，這種以原有的縣級行政區域劃為縣改市后的行政區域，在一定程度上克服了傳統切塊設市方式的弊端，避免了再次建設和行政編制的增加；但從另一方面來看，整建制設市沿襲了原有的縣級行政區域，會導致大量農業人口的劃入，部分農村地區被劃作市區，造成虛假城市化。

(二)政府間博弈的加劇

政府間關系是行政體制改革中的重要問題，縣在“撤縣設市”后與縣、其他縣級市、功能區和被代管的地級市之間的關系更為復雜，利益矛盾沖突更多。由于相關的法律法規并不健全，縣在“撤縣設市”后主要有兩個方面的博弈。一個方面是“撤縣設市”后與地級市之間的博弈。縣級市的經濟發展水平較高，并且擁有自身的規劃和財政自主權，難以融入到地級市的發展規劃之中，在部分投資和項目上，縣級市與地級市存在著一定程度的競爭與沖突。另一個方面是撤縣設市后與功能區之間的博弈。近十年以來，我國各級政府根據不同的發展方向和要求設立了不同類型的功能區。例如城市新區、經濟開發區等。大部分的功能區是由縣級以上的政府設立，行政級別平行于或者高于縣或縣級市，有的還代管鄉鎮，相互之間的財稅和人事等關系復雜[7]。因此，“撤縣設市”改革必將沖擊現有利益分配格局，造成與功能區之間的府際關系緊張。如果利益沖突加劇，將制約區域經濟發展，造成發展失衡等問題。

（三）改革理念與路徑的易偏離

“撤縣設市”改革是推動我國城市化進程的重要手段，其改革的根本理念是促進區域發展和公共利益的增長，但在改革后，由于市場經濟的利益驅使及部分地方領導“政績工程”的需要，“撤縣設市”改革后，其理念與路徑容易發展偏離。主要表現為以下兩個方面。

第一個方面，部分縣級市沒有結合本地區經濟發展的實際情況，樹立正確的發展理念。首先，在“撤縣設市”后，許多地方政府容易把國家提出的“城市化”定位成“城市優先”戰略[8]。在獲批設市后，盲目地擴大城區面積、隨意占用農民耕地、重視城市而忽略農村經濟發展，再加上缺乏合理長期的區域規劃，追求短期的經濟效益等。在這樣的理念指導下，地方政府的行為引發城鄉失衡、環境惡化、鄉村衰敗等一系列問題。

第二個方面，許多縣級市在“撤縣設市”后，只關注城市經濟的發展，縣級市的發展路徑開始偏離。部分縣級市急迫地追求GDP的快速增長，忽略了基礎設施、城市化質量和公共服務等方面的建設。縣級市在設市成功后，會采取一系列促進區域城市化的措施，例如撤銷鄉鎮設立街道辦事處，通過行政管理體制的改革加快基層建設，促進農業人口向非農業人口轉變。但是部分縣級市對設立街道辦事處宗旨和目標理解錯位，不顧鄉鎮實際情況，希望通過大量轉設街道辦事處實現城市化，不僅沒能達到預期的改革效果，反而造成了出現城區農業人口比重過大、基礎設施跟不上等虛假城市化問題。

三、“撤縣設市”改革解困的對策

（一）科學設置“撤縣設市”的模式

本研究中心的荊州市轄區的三個縣級市均采用整建制縣改市模式，在一定程度上有利于城鄉的統一規劃，維持縣域經濟的基本穩定。但是也將大片的農村區域劃入到城市范圍，難以實現以城帶鄉、城鄉融合發展，甚至還制約了城區經濟發展，給城區治安帶來嚴重挑戰。“撤縣設市”改革應適當引入以下兩種模式：一是切塊設市，就是將一個縣或幾個縣中幾個城市化水平較高的鄉鎮或地區設為市，這種模式便于管理，且通過選擇性地切塊，農村區域較少，新設市的城市化水平較高。但是原來縣級區域內那些并不發達的鄉鎮就會被割裂或孤立，不利于區域的均衡協調發展。第二種模式是聯合設市，在這種模式下，并不對原有的行政區劃作分割和挑選，而是由兩個或以上完整的縣級行政區聯合設市。這種“撤縣設市”模式將進一步加強兩個區域之間的聯系，適合兩個資源互補型的縣級區域，也有利于行政機構的進一步精簡，提高行政效率。但是，在這種模式下，由于兩個區域自身具有一定獨立性，要注意二者之間的利益協調。上述的兩種模式各有利弊，在選取時應結合地方具體的實際情況，在充分調研的基礎上，科學合理地選擇“撤縣設市”的模式[9]。

（二）完善和優化“撤縣設市”的標準和制度

隨著經濟社會的持續發展，社會宏觀環境在不斷地發展變化，縣級市設立的標準也要不斷地發展和完善。“撤縣設市”改革以來發展的設市標準體系已經跟不上時代的發展，缺乏靈活性，不能更好地服務于“撤縣設市”改革的持續推進。新的設市標準不僅應該是從“縣”到“縣級市”的門檻，而更應是我國引導中小城市發展的“路標”，是加速實現新型城鎮化的“引擎”[10]。“撤縣設市”的標準應堅持可持續發展戰略，堅持科學發展的理念，要以人民為中心，設市指標的設置不能僅僅注重地區GDP水平和短期的經濟增長情況。設市評價指標的設置要加大對城市配套設施、人民生活幸福感等發展質量維度的權重設置。其次在指標選取上也要體現城市發展本質，不僅要選取非農業人口、城鎮化率等基本指標，也要在城市潛力和自我發展能力等方面選取指標，例如，對高素質人才和高端產業的占比情況進行指標的選取[11]。在指標數據的獲取上，在科學嚴謹的條件下，要與實踐相結合。一些量化指標要根據區域近年的發展狀況進行選取，注重數據的時效性，達到指標選取的準確性和客觀性要求。加強與新型城鎮化和城市群發展規劃相結合，提高縣級市設置評估的可操作性[12]。

（三）創新“撤縣設市”后的發展路徑

“撤縣設市”后的區域發展狀況是檢驗“撤縣設市”改革成果的有力依據。只有“撤縣設市”改革得到了較好的效果反饋，經得住實踐的檢驗，改革才能持續有效推進。首先，在“撤縣設市”的契機上，應設立一個轉型期，在此轉型期內補足城市短板，為之后城市更好的發展作鋪墊。要轉變過去一切以城市經濟為中心的發展路徑。1997年“撤縣設市”改革暫停的主要原因就是各地一哄而上，城市建設也缺乏相應的規劃。各地在“撤縣設市”后城市的各項服務水平也與之不匹配，與客觀經濟規律相悖的發展路徑造成了公共資源的巨大浪費。其次，要加快產業升級，形成產業聚集，通過技術改造，對傳統的優勢產業進行轉型，以增強市場的競爭力。面對國內外嚴峻的經濟形勢，地方政府要支持和培育地方實體經濟，穩就業，保民生。不能以房地產為導向，大規模征收農民土地，走虛假政績工程的老路。因此，只有加快產業升級，進一步地對傳統產業進行改造升級，才能對“撤縣設市”后區域的快速發展形成有力支撐。