房地產稅改革探究—以滬、渝兩地房地產為例

謝 璐

(福州外語外貿學院 財金學院，福建 福州 350200)

自十九大以來，社會的主要矛盾轉變，政府更加著眼于民生問題，2021年兩會更是提出了要關注青年人的住房問題。實際上，住房問題近10年來已經成為人民群眾關心的最重要問題，房價過高、住房供應緊張等一度引發了上班通勤時間長、跨城市通勤、子女教育等一系列問題，住房問題一直牽動著普通百姓的心。當前越來越多的青年人難以承受在大城市工作需要過高的房價，不得不“逃離北上廣”，轉而去二線城市甚至家鄉所在的三四線城市工作。住房對于人們群眾來說是溫暖的港灣，是家，是剛性需求。但是如今高額的房價導致人員流動受阻，青年人在經濟上背負沉重負擔，對生活失去希望。而導致高房價的因素并不僅僅是市場供求關系作用的結果，而是包括地方政府土地財政的弊端、房地產開發商的推動和“炒房團”等眾多因素共同推動的結果。稅收是國家調控經濟活動，調節價格的重要手段，面對高房價，人民群眾迫切希望能夠出臺相應的政策給房價“降降溫”，國家如何應用稅收這一經濟手段來管控房價，一直受到各界人士的關注和重視，有關各方也是眾說紛紜、莫衷一是。2019年新個稅出臺，新增了居民稅收的五項附加扣除，五項中包括住房貸款利息和住房租金的扣除，說明國家正在通過稅收政策來進一步減輕群眾的購房壓力。在減稅降費的大背景下，加強房地產稅改革又有了新的意義，為了保持地方財政收入穩定，政府需要進一步完善稅制，建成以房地產稅為主體的征收體系。

2021年4月7日，財政部再次提出要穩妥推進房地產稅立法和改革，逐步提高直接稅比重。自2003年開始提出“物業稅”到如今的“房地產稅”己經有十多年的時間了，房地產稅的改革似乎己經變成“狼來了”的故事。但是從2021年兩會提到的關注青年人住房問題，財政部再次強調推進房地產稅改革的聲音，我們不難聽出房地產稅的立法和改革己經離我們越來越近了。

目前，我國堅持“房住不炒”理念，貫徹落實為人民安居樂業的總體目標，在《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中，也明確提到，應加快建立現代財稅制度，穩妥推進房地產稅立法。而這也就意味著，房地產稅在重慶、上海兩個城市的試點項目已經取得了一定的成果，正在努力進入立法推進階段，并將逐漸推廣到全國。

一、我國房地產稅現狀

(一)現行房地產稅收體系

表1 我國房地產相關稅收

(二)重慶及上海房產稅改革試點情況

1.重慶、上海模式實施細則對比

表2 重慶、上海房地產稅實施模式細則對比

2.實施效果和不足

(1)稅率制定不合理，總體偏低

上海與重慶征收的房產稅實際稅率普遍低于國際上1%-3%的水平，實行的稅率偏低。雖然重慶市的房產稅率高于上海，但政策執行力度相差甚遠。房產稅改革本意在于通過對房地產保有環節征稅，減少市場中的投機行為，從而改變供需結構，達到抑制房價的作用。但是較低的稅率沒有起到抑制房價的作用，也沒有改變房地產市場當前的供需結構。由于房地產市場仍然存在供不應求的現象，導致房地產的稅負容易相互轉嫁，難以改變當前房地產市場的供需結構，達到抑制房價政策目標。除此以外，房產稅改革的另一個目標，是為地方政府提供更多的財政收入，減少地方政府通過土地以增加財政收入或彌補地方債務。但從重慶、上海房地產稅改革的結果來看，房產稅改革所帶來的稅收增長對地方財政收入的作用并不明顯，也沒有減少地方政府通過土地出讓來增加地方財政收入。

(2)計稅依據存在漏洞

以上海、重慶兩市為試點實施以來，暴露出許多問題。首先，上海相關試點方案針對居民的第二套住房以及非本市居民的第一套住房，房產稅的征收并不體現在保有環節上，更多的還是側重在流通環節的征收，并且沒有將存量房(存量房一般指的是未居住過的二手房，即“庫存待售”的房產)納入征稅范圍之中，雖然使房產稅操作簡單、易于實施，但房產價格評價體系依然不夠完善，評稅機制不健全，并且，在現實生活中出現了一些避稅現象，比如“陰陽合同”等，這使得大量多房群體通過各種手段規避稅款，只須繳納少量的房地產稅甚至無需納稅，顯然違背了房地產稅改革的政策目標與此同時也違背了稅收公平的原則，嚴重影響房地產市場平穩運行。重慶市房地產稅的實施細則雖然對上海缺失的問題略有觸及，但僅限于別墅和高端住宅，價格是重慶主城區新建住宅均價的三倍以上，稅基過窄，不能滿足調節收入分配，促進房地產市場穩定的社會需求。[1]

(3)免稅面積過大，政策效果不足

上海房產稅試點改革的方案中，對于本地戶籍的個人，規定每人的免稅面積是60平方米，并且不區分房屋所處不同地區的房價差異，高檔住房、別墅與普通住宅的差異。對于普通的三口之家，免稅面積就能達到180平方米。而當前對于普通住宅官方所確定的最大面積為140平方米。對于許多居住面積已超過普通住宅范疇的群眾，甚至是居住在高檔住宅、別墅中的群眾來說，只要人均免稅面積低于60平方米，房產稅就與他們無關。這樣就導致房產稅征收差異化低，“一刀切”的免稅面積制定極不合理。重慶市僅對高檔住宅和別墅征稅，對于重慶市居民，不論有幾套普通住宅均不需要繳納房產稅，規定的免稅面積也可以大幅度減輕高檔住宅以及獨棟商品別墅的征稅壓力。由上海、重慶實行的房地產稅政策可知，在制定房地產稅過程中制定了超過平常需求的免稅面積，過大范圍的減稅面積不僅降低了房產稅對房產成交價格和房地產供需結構的調節作用，并且過大的免稅面積也使得房產稅征收范圍較窄，難以為地方政府提供充足的財政收入，從而改變“土地財政”的現狀。

(4)立法層級較低，群眾缺乏共識

重慶與上海的房地產稅改革由于僅為試點，所依據的是地方性政策法規，立法層次低，缺乏法律的權威性，貫徹落實過程中面臨較多困難。并且，作為地方制定的稅收法規，往往考慮的還不夠周全，不敢做出過大的調整，也沒有成熟、系統的配套政策予以支持。重慶、上海的房地產稅改革是以地方政府文件形式出臺，難以在群眾心中形成共識，稅收征管過程中也容易激起民眾的反抗情緒，降低群眾對于房產稅的稅收遵從，造成雖有政策但難以收稅的局面。

(5)配套性政策缺失，缺乏部門聯動

房地產稅改革不僅涉及財政、稅務部門，如果僅針對房產稅制定相關的稅收政策是難以推行的，最終只會成為一紙空文。我們看到在上海、重慶房地產稅出臺過程中，僅有財稅部門在“自說自話”，缺乏部門間的聯動，比如：國土資源部門，房屋產權管理部門沒有參與進來，難以對當前居民持有房屋住宅的面積做出全面了解，容易導致制定的免稅面積過大；評估機構沒有參與進來，難以對房產的當前房價做出綜合評估，從而制定相應的征稅范圍，確定高檔住宅的標準。在房產稅執行的過程中，稅務部門征管較為“放松”，也沒有明確的懲罰措施，沒有聯合公安、檢察部門予以配合，政策無法落地，最終就會成為一紙空文。

二、當前我國房地產稅存在的問題

房地產稅收體系在立法、結構、收集和管理方面,仍然落后于西方發達國家。伴隨我國社會主義市場經濟的蓬勃發展，房地產稅收體系不完備的弊端也日益顯現。問題的根本原因在于：我國對社會主義市場經濟運行缺乏深入的探究，沒有全面了解地區的差異性和行業的特征性，導致我國房地產稅在交易、保有等各個階段都存在不少問題，難以與我國當前的房地產政策相匹配，難以適應我國當前房地產行業的發展要求。

(一)稅制結構不合理

稅收體系不健全，征稅范圍過窄，納稅人的應納稅款由于種種原因無法繳納，造成財政收入減少。我國的稅種繁雜，而房地產業要繳納的稅幾乎是我國現行征收的所有稅種，集稅種之大成，并且稅種和稅種之間出現包含、交叉區域，稅款被重復征收，導致房地產業納稅計算復雜，難以管理。

表3 2013-2015年，我國房地產業各稅種的收入情況表 單位：億元

上表顯示，我國現今的房地產稅制結構，流轉環節是重點課稅環節，包括8個稅種。相對應于保有環節，只有城鎮土地使用稅和房產稅這2個稅種。從結構上來看，流轉環節稅收負擔重，保有環節稅收負擔輕，流轉環節的稅收收入占房地產行業總稅收收入的絕大部分。從時間維度上看，2013-2019年，我國房地產行業稅收收入總體呈增長趨勢，但房地產行業稅收的主要來源依舊是流轉環節，保有環節的稅收占房地產行業稅收的比重很小，且近5年來，流轉環節稅收增長幅度大，而保有環節稅收收入幾乎無增長，流轉、保有環節稅收分配極不均衡。

(二)稅種設計不合理

我國在對各稅種進行設計時，沒有完整考量稅種之間的相關性，導致構成稅收范疇的基本因素不科學。而重復征稅問題主要表現在:

1.城鎮土地使用稅和房產稅的關系

實務中，房產稅稅收是根據房地產原值或房屋的年租金計算。而政府在制定城鎮土地使用稅時，對于這兩個稅種之間關系的考量不夠全面、完整，致使兩種稅收在土地使用權的處理問題等方面出現重復征稅現象。

2.稅與費間的關系不明確

稅收輕，費用重，是房地產業目前產生的首要問題，是我們必須面對的事實。在稅費占比中，各種費用占房產自身成本的百分之七十，而納稅額僅占成本的兩成。[2]

表4 2013-2015年全國土地出讓收入占地方本級財政收入的比重 單位：億元

表5 2013-2015年全國房地產業稅收收入占地方本級財政收入的比重 單位：億元

從上面兩個表可知，包括上海、重慶等眾多地方財政收入中，土地出讓收入占比達到百分之五十以上，而房地產業的稅收收入僅占地方財政收入的百分之二十左右。費重、稅輕，阻礙我國稅收這一財政政策進行調控的作用，成為現階段推高房價的重要因素。房地產業稅費結構失去平衡的現象，使得稅收政策在推行過程中形成消極影響：房地產價格由于費用過高而無法控制；費用占財政收入比重過大，使得稅收這一財政政策的調節被大大削弱。

(三)稅基窄，難以發揮地方政府組織財政收入的職能作用

上表表明，地方政府收入的主要形式是土地轉讓收入，而房地產行業所產生的稅收只占地方財政收入總額的20%。我們剖析其中的原因可以得知：第一，城鎮土地使用稅以及房地產稅的征稅對象較少，而免稅的區間教廣。第二，城鎮土地使用稅的等級范圍及稅率較低，這樣就使地方財政籌措資金的能力被大大的削弱了。

(四)稅收立法權制定不合理

我國人大是立法機關，立法權歸中央掌控，地方幾乎無立法權，而中國幅員遼闊，各省、市、地區的發展情況也千差萬別，較發達地區由于財政收入充沛，可能對于稅收征管方面較為寬松，或通過稅收返還等方式激勵企業落戶當地；欠發達地區由于財政資金緊張，無法采取切實可行的稅收激勵政策吸引企業或個人落戶當地，使得稅收收入減少。這樣就會拉大地區間的發展不平衡的狀況。如果將房地產稅的細則制定歸于中央，就容易使發達地區少征稅，而落后地區重征稅。國外稅制成熟的國家，房地產稅屬于地方稅，根據我國自身發展的實際情況，將房地產稅設置成中央、地方共享稅，將逐漸把部分立法權移交給地方政府，使地方政府可以按照自己的發展狀況制定實施細則，有效促進其積極性，使地方政府能夠有效調節房地產市場，更好地進行基礎設施建設，城市得到進一步的發展。[3]

(五)征收管理的形勢不明朗

征管部門職能缺失，分工不明確；規章制度尚未完善、制度管控缺乏協調性和統一形性。其次，相關稅收法規不明確，管理部門不能嚴格執行和落實各項工作項目，其次存在稅款征收的漏洞。[4]比如：當一位業主在跨省的不同城市購買多套房源，那么哪一套房子確定為免征面積住房，住房的征收地區如何確定存在征稅難題。

三、房地產稅制改革的總體思路和基本構想

(一)我國房地產稅制改革的總體思路

1.堅持“稅基廣、稅制簡、稅率低”原則

我國新一輪稅制改革，提出了這一基本原則。為實現稅負平等，提高稅收監督機制，就需要增加征稅對象，降低稅率，為納稅人的稅負減壓。[5]

2.建立合理規范的稅費制度

當今上海、重慶“以租替稅、以稅替租、以費替稅”問題嚴重，導致三者關系混淆。所以“減費、正租、明稅”是房地產稅改革政策的大勢所趨，也是順應民意的舉措。

3.完善房地產稅制結構

上海、重慶兩市目前房地產稅主要在房地產流轉階段征稅，房地產保有階段幾乎不進行征稅。這種違背正常市場運行的稅制結構，使得房地產在交易轉讓時稅負過重，社會財富積累量無法通過稅收調節達到平衡，使稅收公平原則難以實現。目前，滬、渝兩地房地產稅改革的重點應該是持有環節中的稅收取代流通環節中的復雜稅種，從而使兩者在一定的程度上保持平衡。

(二)房地產稅制改革的基本構想

1.稅制結構的整體設計

為了實現房地產稅結構完備的目標，流轉、保有等每個環節都要納入征稅范圍。滬、渝兩地房地產稅改革的關注點應當如下實行：

(1)開發環節的稅收應降低。房地產開發企業在這個階段將投入大量的資金進行建造不動產，若此時加以重稅，使房地產企業資金周轉不靈,甚至中斷資金鏈，使房地產企業蒙受損失，同時取消或減少開發環節征收的非稅費用。

(2)流通環節稅收要適度。流轉環節主要進行的是轉讓、遺贈、租賃等行為，這個環節主要征收契稅、遺產稅等，設置多個稅種，使其與房地產交易的多樣性相輝映。

(3)保有環節為重點課稅環節。此時，應以各類房地產為征稅對象，設置符合社會要求的稅率和免稅額度等，例如，以家庭為單位設置免稅面積或設置最高免稅金額，并且對學校、醫院、慈善機構和其他非經營性社會組織設置房地產稅收優惠政策。

2.稅制要素設計

房地產稅改革的首要目標，就是促進稅收的公平、縮小貧富差距。因此在制定房地產稅時，就必須把調節收入再分配功能，降低社會貧富差距作為政策施行的前提條件。

(1)明確課稅對象

房地產稅的征稅特性主要體現非經營性和經營性，主要有：國家機關房產、企業房產等類型的房產，幾乎囊括了目前存在的所有類型的房地產。

(2)制定計稅依據

目前，房地產稅的計稅依據是以土地使用權的轉讓價值、房地產的原值或租金為基礎的。這樣雖然實行簡單，易操作，但是極易減少稅收收入。為了能夠盡量準確的表示房地產價值，我們應該以房地產的市場價值作為計稅的依據，而不是購買時房屋的原始價值，這樣才能很好地體現稅收公平的原則，符合房地產稅的國際發展方向。

3.稅收征管及配套制度建設

(1)稅權與稅收歸屬設置

中央應適當下放房地產稅稅權，將房地產稅設計成中央、地方共享稅。首先，由中央政府制定改革的大方向，如：稅率浮動幅度、免征幅度等，地方政府將根據當地房地產市場發展實際制定相關實施細則。其二，在中央和地方稅收的比例中，70%-80%的房地產稅應歸于地方政府，政府收入得到充分保障。并且，對于西部欠發達地區，可以酌情考慮重構房地產稅收入的分配比例，降低中央政府的稅收分配比例，最大限度的利用稅收收入進行社會資源再分配，縮小地區發展不平衡的差距。

(2)實施合理的征管方式

現行的稅收征管方式分為“自付、代扣代繳、通知單”三種，進行房地產稅改革后，城鎮居民住房等非經營性房產也將被納入房地產稅征稅范圍之中。因為我們國家人口密集，流動人口大，人員結構復雜。因此，房地產稅改革后，如何進行稅收監管成了一個棘手的問題。下面，是我對房地產稅征稅方式的構想：首先，由專業的房地產評估機構(如：房地產評估企業)對納稅人的房地產市場價值進行評估，并向稅務部門提交評估報告，其次，稅務部門根據評估結果，向納稅人發放繳款通知單，納稅人需要根據繳款通知單上載明的金額到稅務部門繳納稅款。這樣能夠有效的避免納稅人瞞報稅款，偷稅、漏稅的情況再次發生。

放眼長遠發展，我國稅收監督機制隨著時間的推移不斷完善，“發單通知”這種我們不太常見的征稅方式，未來也許會成為最行之有效的征管形式，對于工業區等房地產的聚集區域也可以以自行申報、委托代征等方式進行輔助征收。

(3)建立房地產市場價值評估機制

建議房地產稅的計稅依據采用房地產的市場價值而非歷史成本，由社會中介機構、國土資源機構、房地產管理機構等組成評估機構。由于近年來我國房價上漲較快，建議房價每年評估一次，如果后期房價趨于穩定，可以兩三年評估一次。[6]

在確定評估機構、評估時間后，為了使房地產稅納稅人的既得利益得到應有的保障，必須建立起以行政復議、仲裁為主的爭端協調機制。評估過程中，如果房地產稅納稅人認為房產評估值過高或者過低，可以向稅務部門提請房地產評估機構申請復評，如果對二次評估依然產生質疑，可以向當地的司法機關提起仲裁或者訴訟。[7]

四、結語

在本文研究的背景之下，立法部門正在參照滬、渝兩地房地產稅實施以來的實施效果及征稅過程中存在的問題擬定房地產稅改革的草案。房地產稅是以財產為直接征稅對象，對剩余財富的征稅，可以對社會收入活動進行再分配。因此，房地產稅改革對社會和房地產業的發展具有重要意義，能夠通過稅收政策壓降房產價格，保障住房功能，減輕居民購房負擔。由于我國目前的房地產稅制設置不科學，存在許多問題，嚴重滯后于我國社會主義市場經濟的發展，與我國繁榮發展的房地產市場不相適應，并且容易出現房地產投機等“炒房”現象，不利于房地產市場的穩定及市場經濟的整體穩定。因此，我國需要通過房地產稅改革來解決地方政府過度依賴土地流轉獲取收入，大力開發土地取得土地出讓金“度日”的現象，優化稅收結構，平衡流轉、保有階段征稅比例差異大的情況。在制定政策過程中，一方面，要從群眾中來到群眾中去，聽取來自社會基層的聲音，聆聽他們的訴求，采取召開座談會、聽證會的形式，請人民群眾代表各抒己見，使改革方案既能保障人民群眾應有的利益，又能打擊破壞市場的投機行為。[8]另一方面，中央政府需要出臺更多的財政政策、金融政策來配合房地產稅改革，遏制房地產市場的擴張和泡沫，縮小貧富差距，促進社會公平正義。