營商環境欠發達地區現存問題及改進建議
——以黑龍江省為例

王藝萌

(燕山大學文法學院，河北 秦皇島 066004)

1 引言

營商環境，該詞源于世界銀行2001年Doing Business的一項調查，該調查旨在研究政府監管法規對企業商業活動產生的影響。[1]在此之后營商環境一詞被廣泛使用，隨著國內外學者對營商環境的研究逐漸深入，營商環境的內涵得以豐富。從宏觀角度來看，營商環境是一種制度性環境，政策、市場、資源、社會環境的變化都將會對它造成影響；而從微觀角度來看，營商環境涵蓋了企業從誕生到消亡的全部過程。良好的營商環境不僅是一個地區乃至一個國家經濟軟實力的重要體現，[2]還是一個國家或地區綜合實力與競爭力的體現。因此對營商環境進行評估十分重要，它不僅可以使人們了解本地區營商環境的發展狀況，還可以協助人們迅速找出癥結，優化營商環境，推動當地經濟發展。

1.1 中國營商環境整體表現

中國營商環境的建設初始于1978年十一屆三中全會，奠基于二十世紀末二十一世紀初，發展于十八大。自十八大以來，黨中央多次談及營商環境對國家經濟發展至關重要，但關于營商環境的法規卻遲遲沒有出臺。遼寧省于2016年制定了國內首部省級營商環境管理法規，國家層面的營商環境管理條例于2019年10月公布。廣州是國內最早進行營商環境研究的城市，其《營商環境評價指標體系》為國內營商環境評價奠定了基礎，但國家牽頭的營商環境評價體系于2018年才建成。雖然法規和評價體系稍落后于國際速度，但中國在面臨單邊主義、貿易保護主義、中美貿易摩擦以及全球疫情，這一百年難遇的世界經濟大變局之時，通過轉變經濟發展方式、深化“放管服”改革、縮短負面清單、延伸“一帶一路”合作、擴大對外開放水平，從經濟方面向世界交出了一張滿意的答卷，同時也向世界證明了中國的營商環境將持續改善，早日打造出更加規范的市場化、法制化、國際化的營商環境。

1.2 中國營商環境整體發展狀況

在國家的重視和地方的努力建設下，中國營商環境整體上呈現出逐漸優化的趨勢。但對于中國營商環境的具體發展狀況，需要借助國際國內兩套評價體系來說明。

國際上有以下幾種主流的營商環境評估方法。最早對全球經濟體進行營商環境評價的是世界經濟論壇，它于1979年發布《全球競爭力報告》，主要涵蓋教育、市場、制度、經濟等12個考察指標；經濟學人智庫每5年發布一次《營商環境排名》，涵蓋全球82個主要國家和地區，以政治、宏觀經濟、勞動力、市場等10個方面對全球經濟環境進行評估；GEM創業環境評價指標體系，始于1999年，迄今為止已經發布19份報告，它是由百森商學院和倫敦商學院聯合發起的研究項目，該項目調查指標包含政策、基礎設施、稅收、法律、文化和社會環境等方面；世界銀行于2001年起構建營商環境評價指標，并于2003年發布了對全世界190個經濟體的營商環境的評估報告——《全球營商環境報告》，評估內容為與企業創辦過程相關的十個方面。上述幾種營商環境評價方法，是現今世界范圍內認可程度較高的幾種評價方式。同時，從它們近幾年的評估結果來看，中國的營商環境在整體上呈現進步趨勢。

通過對上述國際營商環境評價體系來看，本文選擇借助影響范圍較廣的世界銀行評價體系對中國營商環境進行說明。

世界銀行于2019年發布的《2020全球營商環境報告》，中國從去年的46位提升至31位，證明中國的營商環境呈現出較為明顯的改善。圖1為近十年來中國在《全球營商環境報告》中的名次變動情況，可以看出近年來政府“放管服”改革，取得了十分顯著的成績。但世界銀行指標也有兩項明顯的不足之處，其一，世界銀行的評價指標體系主要以企業為評估對象，因此在評估中就缺少了對市場、宏觀經濟、政策等因素的考量；其二，參評國家較多，世界銀行只能從一國中選取一至兩個作為參評對象，以此歸納為評估國的營商環境狀況，中國參與本次評估的是北京和上海兩個一線發達城市。因此，世界銀行的指標雖然可以呈現出國內營商環境改善的趨勢，但并不能詳細地反映出中國營商環境的發展狀況。

圖1 近十年中國在全球營商環境評價中名次變動情況資料來源：全國營商環境報告(2010-2020)

為更好地了解國內營商環境的發展狀況，則需要參考國內營商環境的評價體系。本文參考了國內部分學者對營商環境評估體系的研究成果，來說明國內營商環境的具體發展狀況。劉樹林、張晟嘉基于熵權TOPSIS方法，以經濟、法制、人才、市場、對外開放為主要評估指標，構建了營商環境評價體系，根據結果將其分為優越型營商環境、平庸型營商環境以及落后型營商環境；[3]孫群力、陳海林基于MIMIC模型對國內營商環境進行分析，對1995年-2016年間國內營商環境的發展情況指標化，并提出了營商環境的優化措施；[4]劉帷韜以北京、上海、廣州、西安等9個國家中心城市為研究對象，對國家中心城市營商環境的優勢進行總結，并對其繼續完善營商環境，補齊發展短板提出建議。[5]國內還有部分學者從地區角度出發，研究一個地區營商環境存在的問題，如顧雪芹、李育冬、余紅心以長江三角洲省市為研究對象，提出了長三角地區值得借鑒的優化措施，并對三地發展中出現的問題給出建議；[6]孫萍、陳詩怡二人對遼寧省營商環境做出了評價，并針對相應問題提出發展意見。[7]通過對上述文獻的研究，本文發現，無論是立足全國還是立足于省市的營商環境評估，其中共同的結論就是我國營商環境呈現出區域不平衡的特點，具體表現為東部發達、中部次之、西部及東北地區落后的局面。

1.3 黑龍江省營商環境的基本情況

黑龍江省于2018年10月建立省級營商環境建設監督局，隨后省內下轄市、區、縣均展開營商環境建設工作，以改善本地區營商環境質量。同時籌辦黑龍江政務服務平臺，為群眾提供更為便利的辦事方式，截至目前，省內12個地級市及1個地區全部建立網上辦事平臺，并于2020年末成立網上政務服務能力建設領導小組推進全省一體化在線政務服務，解決網上辦事的重點和難點問題。制度與架構并行，黑龍江省先后出臺了《黑龍江省優化營商環境條例》《黑龍江省營商環境監督辦法》等條例辦法，以規范省內營商環境，為群眾提供更好的營商氛圍。營商環境的改善重在傾聽群眾的聲音，近期省內公開征求失信約束制度，構建誠信建設長效機制措施的公告，為居民打開參與營商環境建設的大門。黑龍江省營商環境的基礎架構已經建成，并在逐步完善，但其營商環境改善效果并不明顯，在全國范圍內仍處于較落后的水平。因此，本文以營商環境欠發達的黑龍江省為分析對象，對其進行研究并提出改進對策，以期為營商環境欠發達地區提供改進思路。

1.4 數據來源

本文中所引用的數據來自中國統計年鑒2020、中國統計年鑒2019、中國衛生健康統計年鑒2020、中國教育統計年鑒2019、中國教育經費統計年鑒2019。

2 黑龍江省營商環境存在的問題

2.1 政務處理效率較低

為響應國務院加快建立政務一體化平臺的號召，黑龍江省建立對接國家平臺的省平臺，并完善其轄區內市、區縣以及社區平臺，以便利百姓辦事。但在平臺使用過程中暴露出許多問題，致使平臺并未發揮出預想的便民效果，政務處理效率并沒有得到顯著的提升。以黑龍江省F區為例，該區在省政務平臺網上公布事項的網辦率可以達到95.6%，但較高的網辦率隨之而來的并不是政務處理效率的提升，反而有可能致使其效率降低。在F區能網辦事項中，有27.6%的網辦事項存在問題，問題主要分為辦事指南和網頁跳轉兩類問題。辦事指南問題占問題事項的31.2%，主要集中于申請材料參考及空白樣例缺失以及辦公地點與實際地點不符兩個問題。網頁跳轉問題占問題事項的59.9%，網頁跳轉問題集中于跳轉后網頁呈現亂碼、存在辦事鏈條，但事項無法正常辦理以及網頁跳轉后頁面丟失等情況。還有8.9%的事項出現上述兩種問題。由此看來，“好看”的網辦率并沒有提升政務處理的效率，還可能會增加窗口辦事人員的工作負擔。

2.2 高質量人才短缺

習近平總書記在2018年9月前往東北視察時，強調了東北振興的重要性，并提到振興東北，最首要的環節就是以優化營商環境為基礎，全面深化改革。[8]黑龍江省積極響應，于同年次月建立了省級營商環境建設監督局，隨后下設地市紛紛成立本地區營商環境建設監督局，以促進本地區營商環境的改善。由于各市、區營商環境建設監督局籌備成立時間較短，致使人員配備倉促，為營商環境工作的推進增加了困難。主要表現為兩個方面，其一，合同工素質參差不齊，在黑龍江省各市區營商局下設的政務服務中心中，有大量的合同工存在，部分合同工在上崗之前并未經過相關培訓，在為民辦事過程中易與群眾發生沖突，在無形中加深了政府與群眾之間的隔閡，使得群眾形成“懼怕”政府的心態；其二，上崗人員缺乏相關資質，在公證處以及其他資質窗口的服務人員，并未取得相關的從業資格證書，但一線服務窗口工作人員緊缺，只能由部分“無資質”人員抵上，同時要求其盡快參加從業考試，獲得從業資格證。高質量人才的缺乏成為黑龍江省營商環境優化的重大難題之一。

2.3 基礎設施存在短板

營商環境的好壞與否與當地的基礎設施關聯密切，基礎設施完善的地區有利于企業的建立與后期的發展，反之亦然，缺乏完善基礎設施體系的地區將會致使企業未來的發展受阻。黑龍江省基礎設施上的短板，則是黑龍江省優化營商環境面臨的又一難題。從2019年R&D經費來看，黑龍江省的R&D經費支出占全國總支出的0.51%，R&D項目持有量在全國31個省直轄市中排23位，較低的R&D經費投入，使得黑龍江省缺乏相關的創新與科研環境，不利于高新產業在此地區集聚。①一個企業廠址選擇對員工的安置格外關鍵，從醫療條件來看，2018年黑龍江省的床位數為250129個，排名15位，三級醫院占全省醫院數8.7%，排全國17位，醫療表現處于中等偏后的水平；②從圖書館和高校數量來說，省內有110家圖書館，其中包含1家省級圖書館，③在全省81所高校中，僅有4所“雙一流”建設高校，圖書和教育資源表現并不突出；2019年城市人均道路面積和人均公園綠地面積在全國31個省市排第21位，分別為15.22平方米和12.43平方米，④雖然黑龍江省以地廣人稀著稱，但是土地面積多用于發展第一產業。從上述指標來看，缺乏吸引投資的基礎設施和相應的高新產業集聚為企業提供智力支持，致使黑龍江省在招商引資中處于落后地位。

2.4 監管權力規范化程度不足

《優化營商環境條例》中提到，政府有關部門應當按照法律法規和職責，依法對市場主體進行監管。[9]但黑龍江省在行使監管權的時候，存在以下問題。其一，致使市場主體的制度性交易成本增加，所謂的制度性交易成本，從狹義角度來說，它包含在企業管理成本之中，是企業在遵從政府管理過程中所要消耗的成本，而從廣義上來說，制度性成本則是與政府管理相關影響企業經營的一切成本，主要包括土地、人力、水電等生產要素這一類間接由政府管理影響的成本，以及企業稅負與行政審批等直接與政府管理相關的成本。隨著政府簡政放權改革的推進，制度性成本呈現出大幅降低的趨勢，從政府角度來說制度性成本已經難以壓縮，但從企業角度來說稅收、物流、融資等由制度干預形成的成本仍然對企業造成了很大的壓力。其二，企業經營過程中隱形成本的出現，政府的部分直接收費雖然少了，但設置了其他條件，為達成這類條件，企業還要付出一定的成本，如企業要獲得某種許可前，先要獲得其他機構的認證或評估。從這其中看來，雖然政府直接面向企業的收費降低了，但這部分成本只是披上了“隱形的面紗”專由公共服務機構或是評估機構收取，企業實際負擔的成本并沒有明顯減少。

3 黑龍江省營商環境問題的原因分析

3.1 精力浪費致使問題難除

國家在《優化營商環境條例》中，對政務服務提出要求，要求各級人民政府在辦理政務服務事項時，應當根據實際情況，推行“一次辦、現場辦、限時辦、網上辦”等服務內容，同時國家加快一體化在線政務平臺的建設，并將各級政府政務事項納入平臺中辦理，促進政務服務在全國范圍內數據共享和業務協同。在國家的要求下，各省對網辦率、一次辦率和現場辦事比率都做出進一步要求。黑龍江省制定了相關指標，并納入下級營商機構的年底考核中，原本為提升群眾辦事效率設置的考核指標，在執行過程中卻片面化地變為應對考核的調整。市、區縣級營商局在完成常規工作的同時，還要督促其他單位調整辦事方式，提升政務事項網辦等上級政府規定的比率。而上述出現的辦事指南問題和網頁跳轉的事項漏洞不在年底考核范圍內，因此，在面對考核壓力時，就會處于次之地位，而被人們忽視，錯誤的精力投入，將無益于政務辦事效率的提升。同時，黑龍江省各區縣營商局在推動相關單位在前往省、市平臺進行事項認領及復用的過程中，還面臨著相關單位出現重復認領、不清楚權責等情況，這些極大地消耗了基層營商機構的精力，進一步為基層營商機構辦事效率的提升增設了困難。

3.2 人才引進存在困難

高質量人才短缺，服務質量難以提升，為優化黑龍江省營商環境增設了困難。而這一問題的根本原因是黑龍江省在人才引進方面存在困難。首先從高校角度來看，省內81所高校，僅有四所達到國家“雙一流”建設水平，高水平人才產出有限。此外，從圖2地方本科高等學校財政補助支出來看，國家財政對黑龍江省地方本科高等學校的補助僅占全國的2.4%，排全國31 個省、直轄市第22位，教育資源的不平衡配置，為本地人才培育增加了困難。⑤其次，從人才角度來看，近年來各省市之間打起了“人才爭奪戰”，為保留固有人才引進新人才，各地紛紛出臺了許多福利政策，黑龍江省雖然也出臺了相應政策，但是相對其他地區而言，黑龍江省2019年教育科研工資水平(31個省、直轄市中排名第21位)低于全國平均水平，處于人才引進的劣勢一方。⑥最后，從氣候角度來看，黑龍江省位于我國東北部地區，低溫天氣占全年的三分之一，冬季最低氣溫可達零下三十多度，高端人才在擇業過程中，更偏向于氣候較為溫暖的沿海地區，如長三角、珠三角等地，很少有人會選擇氣候寒冷的東北部地區。

圖2 2019年國家財政對地方本科高等學校的補助(國內部分地區)資料來源：中國統計年鑒(2020)

3.3 政府資金投資扶助度不足

黑龍江省較薄弱的基礎設施短板是影響其營商環境發展的關鍵，對黑龍江省財政支出進行分析可以發現，基礎設施缺乏的原因是政府資金投資力度不足。水電等生產要素是企業運營的最基本要素，以省會水價來看，黑龍江省哈爾濱市非居民用水價格為5.7元/立方米，約為杭州等新一線城市(以非居民用水價格的最低標準核算)的1.3倍，約為長春等東北地區城市(以非居民用水價格的最低標準核算)的1.2倍 ；⑦同樣從一般工商業及其他用電(按2021年1-10千伏標準)價格來看，黑龍江省工業銷售電價為0.7065(元/千瓦時)，而吉林一般工商業及其他用電(按2021年1-10千伏標準)價格為0.6414(元/千瓦時)，⑧在面臨較大水電費差距的情況下，黑龍江省政府并沒有出臺對企業水電費的扶助政策。同時，相較于其他城市，黑龍江省并沒有相應的產業集群或尖端技術，這使得企業在成本分析后，一般不會選擇黑龍江省進行創業建廠。同時，從公共預算支出角度可以看出，2019年相比2018年，黑龍江省教育和科技投資增加了2.0%和6.7%，而同比，北京市教育和科技投資增加了10.9%和1.8%，北京的科技增長雖沒有大幅提升，但是北京的科技支出預算高于黑龍江省的十倍之多(見表1)，⑨低的教育投入，將會進一步拉大黑龍江省與全國其他地區的差距。從醫療角度也可以發現同樣的問題，2018年黑龍江省的個人衛生支出比例為32.4%，而政府和社會支出比例為67.6%。⑩這組數據背后的含義即是在不同地區患同一種病時，黑龍江省的居民要比其他城市居民負擔更重的醫療成本。政府資金扶助不足，使得黑龍江省無法提升基礎設施質量，最終導致其在招商引資過程中呈劣勢。

表1 黑龍江與北京教育科技預算支出對比

3.4 法治化基礎較薄弱

對市場主體監管存在問題，致使企業的經營成本并沒有減少，其根本原因是當地法制化基礎較為薄弱。黑龍江省營商環境建設監督機構于2018年末建立，省級優化營商環境的條例于2019年1月通過，3月正式實施，條例作為指導本省營商環境建設的行動指南，出臺時間較短，是否適合黑龍江省營商環境的優化，在實施監管過程中執行力度如何都有待考察。為此加強權力監管，樹立法治化監管理念，建立“親”“清”政商關系，是后期黑龍江省優化營商環境的工作重點。

4 黑龍江省營商環境的發展建議

4.1 多個層級齊發力，切實提升政務辦理效率

國家從統籌全局發展的角度考慮，建立全國政務一體化平臺，有助于打破省際及不同部門間的信息壁壘，權責事項清單認領及復用工作也有助于統一辦理事項，提高辦事效率。黑龍江省市、縣區建設基層平臺過程中面臨的問題，究其根本則是精力浪費導致真正的問題沒有得到解決，政務處理效率難以提升。為此，需要國家、省、市、區縣共同努力，才能切實提升政務辦理效率，為群眾辦實事。首先，對于考核指標來說，黑龍江省可以在考核過程中增添不定項指標考核，建立不定項考核指標問題庫，擴大不定項指標在考核中所占比例，使得基層營商機構需要將精力投入到工作問題中，切實改進服務；其次，改變傳統權責清單認領復用形式，傳統自上而下的認領和復用，雖然統一性較高，但越到基層推進越慢，推進過程中問題越復雜，而自下而上的認領和復用，則可以真正的提高基層政府的辦事效率。[10]在這個過程中，國家不再下發統一事項讓各省認領，而是讓不同部門根據需求對自己下設事項進行分類，再經由國家層面進行討論認定，最終地方根據國家認定的類別將所在層級的權責事項填寫其中。采取這種方式從地方角度來講可以節約營商機構與各部門反復上報清單所耗費的工作時間，從而將注意力轉移到真正亟待解決的問題上；從國家角度來講，雖然對各部門工作分類的工作較為繁瑣，但可以從根本上為基層營商機構松綁，使其為百姓提供更加便捷高效的服務。

4.2 內外結合促發展，構建人才發展新思路

人才是促進地方發展的關鍵因素，促進黑龍江省營商環境優化與發展不僅需要依靠引進人才，更重要的是加強本地人才的培育開發力度。因此在人才方面，黑龍江省可以采取內部發展、外部引進“兩手抓”的策略。從省內人才培育來說，首先，黑龍江省可以效仿廈門“智慧就業”服務信息化平臺的建設，對居民擇業需求進行精細化劃分，打通各個信息庫之間的壁壘，加大對各行各業人才的發掘力度，實現重點人才崗位送到家的服務；[11]其次，培養省內職業技術人才，加強對本省專科類院校學生的培育力度，突出政府在職業教育中的引導作用，通過專項經費、培訓基金、企業入校、定向培養等方式，爭取為黑龍江省的發展培育更多的復合型實用人才。[12]從引進人才的角度來說，黑龍江省可以將省內齊齊哈爾市“名校優生”的選聘模式，在全省范圍內進行復制，以工作機會和住房補貼等待遇為條件，將更多的人才引入本省；其次利用師資優勢吸引人才，黑龍江省教師團隊力量較強，正高級教師占全省教師的17%，該比例位列全國31個省、直轄市第四位，黑龍江省可以加大對教育事業的投資，以優秀的師資為基礎，打造科技孵化園吸引人才，彌補黑龍江省的科研弱勢。

4.3 經營生活同考慮，創企業良好經營環境

短時間補齊省內基礎設施中存在的短板并不現實，面對這種情況，黑龍江省可以從企業創辦和員工生活等方面做出改變，為企業創造出適宜的經營環境。在企業經營方面，黑龍江省可以依托現有的公路鐵路線路，增設貨運車輛班次，并對大宗貨物運輸給予補貼，以降低企業貨運成本；加快省內社會信用體系建設，統一標準，創立企業經營“黑名單”并由政府和第三方機構定期對企業進行信用評估和信用公示，信用等級高的企業可以享受稅收及貸款的優惠政策，存在失信行為的企業將被列入“黑名單”行列，需要為當地公共事業作出貢獻，長期失信企業最終將會被強制清出市場 ，[13]以此營造誠信營商環境；在員工生活方面，在保障其享受城鄉基本醫療保險時，完善異地就醫認定，保障異地員工能夠及時獲取高質量的醫療救治服務；同時，加快解決異地員工住宿生活及子女上學問題，保證他們和本地居民享有同等待遇，并在有條件的情況下給予專項的生活補貼。在優化企業經營環境改善員工生活的同時，黑龍江省也應重視省內基礎設施的短板問題，從根本上改善基礎設施環境，才會吸引更多的企業在此辦廠。

4.4 監督傾聽相連接，構建法治化營商環境

黑龍江省優化營商環境相關條例的效果需要等待時間檢驗，并逐步完善，但對現行階段來說，行政執法機構在市場監管過程中存在的問題，需要從權力監督與傾聽企業聲音兩方面進行約束，才能建立好法治化的營商環境，真正做到為企業謀發展，為群眾謀福利。首先，加強監管力度，基層營商機構聯合其他監管機構對行政執法部門進行聯合監督，同時不定期進行“雙隨機一公開”的抽查，使行政執法機構的權力在陽光下運行；此外暢通監督舉報渠道，企業可對行政機構不規范執法行為進行舉報，政府部門及時處理，并將處理結果進行公布，切實保障企業利益。其次，傾聽企業聲音，基層營商機構應定期與本地商會開展座談會進行協商洽談，了解企業經營的需求與困難，對企業進行幫扶。相信在市場主體與政府雙方共同努力之下，法治化營商環境的建成指日可待。

注釋：

①數據來源于2020中國統計年鑒，參見20-7分地區規模以上工業企業研究與試驗發展(R&D)活動及專利情況。

②數據來源于2020中國衛生健康統計年鑒，參見1-3-2 2019年各地區醫院等級情況。

③數據來源于2020黑龍江省統計年鑒，參見18-9分地區公共圖書館基本情況(2019)。

④數據來源于2020中國統計年鑒，參見25-12分地區城市設施水平(2019年)。

⑤數據來源于2019中國教育經費統計年鑒，參見5-8財政補助支出明細(地方普通高等本科學校)。

⑥數據來源于2020中國統計年鑒，參見4-15按行業城鎮非私營單位就業人員平均工資。

⑦數據來源于中國水網，參見https://www.h2o-china.com/price/view?apid=8&townid=126&ayear=2021。

⑧黑龍江省人民政府，參見https://www.hlj.gov.cn/n200/2021/0126/c668-11014099.html。

⑨數據來源于2020中國統計年鑒，參見7-6分地區一般公共預算支出(2019年)。

⑩數據來源于2020中國衛生健康統計年鑒，參見4-1-2 2018年各地區衛生總費用。