PPP模式在紹興市生態農業領域的應用探討

張偉 樊安利

(1.紹興文理學院 元培學院 經濟管理分院，浙江 紹興 312000； 2.浙江傳化生物技術有限公司，浙江 杭州 311231)

黨的十九大報告提出了實施鄉村振興戰略的宏偉目標。要推行綠色發展和綠色生活方式, 要處理好經濟發展和生態環境保護的關系,生態農業是實現鄉村振興目標的關鍵途徑。生態農業是一個農業生態經濟復合系統，將農業生態系統同農業經濟系統綜合統一起來，以取得最大的生態經濟整體效益[1]。它是農、林、牧、副、漁各業綜合起來的大農業，又是綜合農業生產、加工、銷售，順應市場經濟發展的現代農業。發展生態農業，需要投入的資金較多，規模較大，而回報期較長。我國是一個高儲蓄率的國家，隨著居民收入水平的不斷提高，居民存款也會大幅度提高。如果能把這充足的社會資本引入生態農業領域，則能更好地滿足生態農業的投資需求。因此本文通過探討PPP模式在紹興市生態農業領域的應用，分析社會資本引入生態農業建設的途徑，具有一定的現實意義。

1 PPP模式的內涵

PPP模式即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對應的對價，保證社會資本獲得合理收益(見國辦發〔2015〕42號文件)。PPP模式適用社會資本與政府合作建設運營的公共基礎項目,最終達成利益共享、風險共擔的目標。PPP模式適合農業的發展。無論是從農業發展自身還是從國家政策看,PPP模式在農業領域都有著廣闊的應用前景。

2 紹興市生態農業發展現狀及融資面臨的困境

2.1 紹興市生態農業發展現狀

紹興市高效生態農業產業體系建設是由紹興市農業農村局負責。紹興市生態農業模式主要以觀光旅游為主，是將生態農業建設和旅游觀光結合一起發展的農業生產體系，目前有一些園區發展較好，成為示范基地，如“諸暨市國家現代農業產業園” “米果果小鎮”“浙江飛翼生態農業公司” “竹林文化主題公園項目”等。但整體項目涉及范圍較小，相較于其他行業的項目，規模一般。

2.2 生態農業企業融資面臨的困境

2.2.1 農業投融資體制不完善，資金投入不足，基礎設施薄弱

農業屬于勞動力密集型產業，受自然條件、外在環境的影響制約較大。農業的發展需要大量的長期投資，收回成本的周期較長，和其他產業相比收益也較低。因此，農業產業的投資對于社會資本缺乏吸引力。社會資本傾向于投資見效快、周期短、利潤高的項目。由于缺少抵押物或者抵押物不符合金融機構要求，加上項目投資周期長、見效慢、不確定因素多，社會資本投資的農業項目一般貸款比較困難。

2.2.2 生態農業項目落地率低，社會資本參與度不高

3 PPP模式應用在紹興市生態農業領域的可行性分析

3.1 紹興市的GDP較高，社會資本較豐富

據趙雪雁等(2012)研究分析[2]，社會資本與經濟發展主要呈現正相關關系。據賴俊淇(2015)分析[3]，城市居民收入水平與社會資本之間有顯著的相關關系。統計局公布的統計數據顯示，2017年全市生產總值(GDP)5 108億元，人均GDP10.22萬元。紹興市2020年的居民人均收入，一季度17 441元，增速2.1%；二季度30 425元，增速3.2%；三季度44 687元，增速4%。數據表明，居民存款余額持續增長，紹興市的社會資本較豐富。

3.2 政策支持PPP模式在農業領域的應用

2020年4月13日，農業農村部辦公廳印發《社會資本投資農業農村指引》的通知，提出“要創新政府和社會資本合作模式，推廣政府和社會資本合作(PPP)模式的實施路徑和機制”。2020年受疫情影響，紹興市農業農村局支持發行專項債或采取“專項債+PPP”模式籌措資金，帶動民間投資，也減輕了財政短期支出壓力。

3.3 PPP模式引入紹興市生態農業領域的發展優勢分析

3.3.1 PPP模式的引入可減輕紹興市政府的財政壓力

農業產業特別是生態農業的特點是范圍廣，占用資金較多，但是投資周期長[4]，投資收益不高，投資風險較高[5]，同時具備一定的公益性。如2020年“申越生態農業休閑項目”需投資3.5億元，“竹林文化主題公園項目”需投資5 000萬元，“米果果小鎮”第一期已投入5億。因此，在生態農業領域加強政府與民間資本合作，可以進一步推進農業供給側結構性改革，同時減輕政府的財政壓力。

3.3.2 PPP模式的引入可產生商業機會，提升農村經濟發展活力

PPP運營的生態農業項目需要各方協作，這樣可以帶動相關產業發展，提供更多的就業機會，提高農民收入，完善農村的基礎設施建設，從而盤活地方經濟發展。如“米果果小鎮”投資建設以來，通過“土地保底收益+贈送10%股權+利潤分紅”的土地流轉模式，讓土地活起來，增加了農民收入。

應借助網絡的力量，學生、藥師、教師、各研究機構間搭建交流平臺，共享資源，隨時發布研究熱點話題，積極參與討論。定期召開學術研討會，交流研究成果，提高高等藥學教育刊物的質量。

3.3.3 社會資本的參與能夠提高生態農業的生產效率

社會資本投資的目的是為了獲取利潤，因此，在生態農業領域引入社會資本，會促使其在獲取利潤的同時進行資源優化配置，在項目運行過程中，社會資本通過引入先進的管理技術和管理經驗進行商業化管理，從而使農業項目高效率運行。

4 PPP模式在紹興市生態農業領域的應用策略

4.1 擴大PPP模式在生態農業領域應用的范圍

農業領域范圍較廣泛，從效率和公平的角度來看，PPP模式不適用于高公平和低效率的項目，如防洪抗旱等項目。但是有些領域如農業的基礎設施、綠色農業、生態農業等項目，引入社會資本，產生有效競爭，能夠增強活力，提高效率。紹興市生態農業模式主要以觀光旅游為主，涉及范圍可進一步擴大，比如農業基礎建設等方面。可利用好社會資本發展生態農業。目前比較成功的“米果果小鎮”，是通過“農業+旅游+差異化”策略進行定位。也可以采用“農業+養生” “農業+親子” “農業+文化”等方式拓寬生態農業應用領域。

4.2 選擇合適的PPP項目運作模式

目前社會資本參與度較高的PPP項目運作模式種類有：BOT(建設—運營—轉移)模式、BOO(建設—擁有—運營)模式、BOOT(建設—擁有—運營—轉移)模式和BTO(建設—轉移—運營)模式。國家發改委對PPP項目運作模式進行規范，經營性項目采用BOT、BOOT等模式，準經營性項目采用BOT、BOO等模式，非經營性項目采用BOO等模式[6]。

從表1數據可以看出，無論財政部項目庫還是發改委項目庫，目前涉及生態農業項目大部分是以BOT模式為主。結合紹興地區在中國PPP項目服務平臺入庫項目的數據分析，紹興地區PPP項目的運作模式主要是以BOT模式為主，有2項選擇TOT+BOT模式，有1項選擇BOO模式。BOT模式能較好發揮社會資本的作用；其他模式，比如BOO模式不涉及轉移產權的階段，從而能減少社會資本的參與對項目公共屬性的影響。因此，建議紹興市生態農業領域PPP項目的運作模式，以BOT模式為主，其他模式為輔。

表1 涉及生態農業的項目采用的PPP項目運作模式

圖1 生態農業PPP模式流程圖

4.3 PPP模式在生態農業領域應用的流程分析

PPP模式在生態農業領域應用的具體流程：由政府部門牽頭組織確定生態農業PPP項目，根據項目是經營性項目或是準經營性項目選擇合適的運作模式，通過招標方式引入社會資本，由參與各方(政府部門、社會資本、金融機構等)進行多方論證，由相關部門簽署PPP項目合作協議(如特許經營協議)，在協議中確定合適的回報機制、合理分攤風險和確定收益分配方案。由生態農業項目公司負責項目運行過程也即從識別階段、準備階段、采購階段、執行階段到移交階段。政府部門對項目運行過程進行嚴格監管。

4.4 應用中需要注意的事項

4.4.1 選擇合適的回報機制

生態農業在應用PPP模式時，應注意回報機制的選擇問題。表2是財政部項目庫涉及生態農業的PPP項目回報機制的分布情況。

表2 涉及生態農業的PPP項目的回報機制

從表2來看，目前財政部項目庫中涉及生態農業的PPP項目以可行性缺口補助的回報機制為主。結合農業項目的特點，涉及經營性項目，可對產品或者服務進行合理的定價，并且定價能夠彌補投入的成本，這一類項目可以采用使用者付費模式，同時輔以政府政策支持；涉及準經營項目，可以采用可行性缺口補助和使用者付費結合的模式；涉及非經營項目，可采用政府付費的模式。

生態農業項目回報機制的選擇，需要結合地方政府的自有財力情況。自有財力薄弱的地方政府在實施農業PPP項目時，較偏好使用者付費模式；相反則偏好政府付費模式[7]。

4.4.2 風險分擔

農業PPP項目進行過程中，可能會產生加大投資額的需求，遇到融資風險；也可能會遇到農業政策的調整，產生政策風險。PPP項目一般涉及的合作方較多，各方關系較復雜。如果不能合理分攤風險，則項目可能遇到較多問題。

從目前國內涉及到生態農業的PPP項目情況來看，所涉及到的風險很少具體化，且承擔風險的主體不夠明確，防范風險的體系尚不夠完善，這也是導致社會資本參與農業項目積極性不高的原因。因此，應結合紹興地區生態農業產業特點，公平合理地在參與方之間分配風險，建立有效的風險分擔機制[8]，同時建立科學的風險補償與退出機制，以鼓勵社會資本進入生態農業PPP項目。

4.4.3 利益分配

社會資本參與生態農業PPP項目，主要是為了獲取長期投資收益。由于生態農業PPP項目投資額巨大，回報期較長，面臨風險較大[9]，因此要設置合理的利益分配機制。

生態農業PPP項目涉及的主體較多，采取一定的激勵措施，保持合理的資本結構，并通過運營模式的創新等方式，對不同利益主體進行協調，以實現利益主體共贏的目標。

4.4.4 項目的監管

生態農業PPP項目是引入社會資本參與建設的項目，對項目規范運營、利益主體之間的協調等方面政府負有主要監管職責。可建立以政府部門為主體、其他參與主體為輔的綜合評價體系，通過政府審計以及第三方審計對項目的合法合規、績效等多方面進行評價。在項目運作周期內加強監管，以保障項目運營質量。

5 結語

發展生態農業是實現鄉村振興的一個途徑，也是生態文明建設的基本要求。生態文明建設與鄉村振興戰略共同推進，協同促進適應鄉村全面振興的生態農業系統的構建，并形成“綠水青山就是金山銀山”的產業效應。紹興市生態農業雖然存在融資難的問題，但是紹興市社會資本豐富，引入社會資本進入生態農業具有可行性和現實意義。本文提出應擴大PPP模式在生態農業領域的應用范圍，以及在政府的監督下，選擇合適的PPP運作模式及流程；并提出應用過程中應注意選擇合適的回報機制、合理風險分擔和利益分配等問題，對紹興市實現鄉村振興戰略和生態農業發展方面具有積極的理論指導意義和實踐參考價值。