吉林省天保工程二期實施成效實證分析

吉林農業大學經濟管理學院 劉一萍 張瀅瀅 薛 煒

1998年9月，國家從社會經濟可持續發展的戰略角度開展天然林保護工程的試點工作；2000年10月，正式啟動了“天保工程”；2000—2010年為工程一期；2011—2020年為工程二期[1]。天保工程二期總投入資金2440.2億元，其中包括中央投入2195.2億元，地方投入245億元，與天保工程一期相比，工程二期所涵蓋的地域有所增加，在原有的17個省(區、市)的范圍基礎上，增加了丹江口庫區的11個縣(區、市)。二期工程項目預計新增森林面積7800萬畝、森林蓄積11億m3、碳匯4.16億噸[2]，其主要目標是減少對天然林的采伐、豐富地區生物多樣性，促進生態環境的良好發展，同時新增林區就業崗位，維護林區和諧穩定。2020年是天保工程二期的收官之年，森林資源長期過度消耗的情況有了明顯改善并出現持續增長的現象；工程區森林生態狀況得到有效扭轉，水土流失減輕，河流泥沙淤積量降低，同時生態環境的好轉使生物多樣性也得到了保護。工程的實施有效調整了林區產業結構，使林區民生得到了有效改善。東北林區作為我國重點的國有林區，長期為國家提供大量木材用于生產建設，是國家重要的木材生產基地。為保障東北林區森林資源的合理開發利用，將培育森林資源、保護生態環境作為轉變林區發展方向的著力點，進而鞏固天保工程一期建設的成果。對天保工程二期實施成效評價并總結分析存在的問題，能為天保工程三期的啟動提供合理的建議，對天保工程實施及后續推進工作等有重要意義。

一、文獻梳理

學者們對天保工程的實施成效開展了廣泛的研究，主要是從評價指標體系的構建和評價方法兩個方面進行。通過梳理近年來天保工程的評價研究發現：以天保工程綜合效益評價為主、生態效益評價為輔，單純的經濟、社會效益評價很少[3]。有從績效審計的角度[4]、林業政策制定的角度[5]、民生影響的角度[6]、生態增量的角度[7]、碳匯效果的角度[8]及生態補償效益的角度[9]等來構建評價指標體系。關于天保工程實施成效評價體系中定性、定量相結合的評價方法占絕大多數。國政、聶華等(2011)[10]運用層次分析法得到指標權重，進而根據指標權重和指標評價值得到天保工程的綜合效益指數；王啟祥和張萬才(2007)[11]運用參與式林業的方法提出引入“社區參與”的理念；柯水發等(2014)[12]運用數據包絡分析的方法對天然林保護工程政策的實施效率進行評價。本文在目前文獻研究的基礎上選取吉林省林區為研究區，運用熵值法計算構建評價指標體系各指標的權重，根據結果計算吉林省天保工程二期歷年實施成效綜合得分，最后提出政策建議。

二、研究區概況

本文選取的吉林省林區是全國重點林業省份之一。吉林省東部的長白山區有著“長白林海”之稱，是全國重要生態屏障，同時也是松花江、鴨綠江、圖們江三大水系的發源地，在整個東北乃至東北亞地區的生態系統中占有重要位置。全省擁有937.6萬公頃的林業用地和822.1萬公頃的林地面積，森林覆蓋率高達43.9%，其中活立木總蓄積 98 801 萬m3。并且全省建有14個國家級自然保護區和35個國家級森林公園。根據天保工程吉林省實施方案，吉林省天保工程區涵蓋18個林業局、4個地方森林經營局和長白山國家級自然保護區[13]。

三、研究方法

(一)實施成效評價指標體系構建

天保工程以保護生物多樣性，全面協調社會經濟的可持續發展為宗旨，其成效要從生態、經濟、社會三方面的效益展開分析。三者之間相互影響、相互制約、密切聯系，共同作用下才能實現工程目標。

為合理有效地評價吉林省天保工程二期的實施效果，根據吉林省的實際狀況和天保工程實施的具體情況，結合吉林省天保工程一期的實施效果，在遵循指標的科學性、可行性、客觀性及相關文獻的可借鑒性基礎上，本文將實施成效的評價指標體系分為總體層、準則層和指標層三個層次。以實施成效綜合評價指標A為總體層，確立了B1、B2和B3三個準則層，15個指標層。在充分考慮了生態改善、經濟發展和社會穩定三個方面后，對吉林省國有林區天保工程二期實施的生態、經濟和社會效果進行綜合評價。

構建生態效益指數B1對應的指標層時，考慮到森林資源是反映吉林省林區基本情況的基礎指標，本文選取了森林覆蓋率C1、森林面積C2為指標；森林資源的健康狀態與質量是評價天保工程實施效果的必要指標，所以選取了年末實有森林管護面積C3、活立木總蓄積量C4為指標；考慮到天保工程的實施成效受自然災害發生的影響，在數據可獲得性的基礎上，選取了森林病害總發生面積C5、森林蟲害總發生面積C6為指標。

經濟效益對生態效益和社會效益的發展具有重要的推進作用[16]。構建經濟效益指數B2對應的指標層時，考慮到吉林省天保工程林區的經濟總體情況，選取了林業經濟總產值C7作為指標；考慮到吉林省林區林業的經濟結構和產業結構，選取了林業第二產業產值占比C8、林業第三產業產值占比C9作為指標；資金投入也是工程實施效果的重要影響因素，所以選取了森林管護投資C10作為指標；考慮到吉林省林業經濟的發展情況，選取了林業在崗職工年平均工資C11作為指標。

天保工程的本質是促進社會可持續發展，對社會保障和改善民生發揮了重要作用。構建社會效益指數B3對應的指標層時，考慮到吉林省林區職工人數情況，選取了林業就業人員人數C13作為指標；在社會福利和保障方面，選取了失業率C12、醫療衛生與計劃生育財政支出C14、基本養老保險覆蓋率C15作為指標。

表1 吉林省天保工程實施成效綜合評價指標

(二)數據來源

本文選取2011—2019年吉林省重點國有林區天保工程二期實施成效評價指標的數據，主要來源于《吉林省統計年鑒》(2011—2019年)、布瑞克農業數據庫、《吉林省國民經濟和社會發展統計年報》、中國林業信息網。本文中部分無法收集的數據，根據往年的數據來進行預測和評估。

(三)評價方法原理與步驟

在構建實施成效評價指標體系的基礎上，結合查找的數據，采用熵值法對該體系的各個指標進行賦權。以此對吉林省天保工程的實施成效進行評價，最后得出歷年的綜合效果得分，對實證結果進行分析研究。

熵值法的基本思路是根據指標變異性的大小來確定客觀權重。若指標的變異程度越大，則該指標的信息熵越小，表示所提供的信息量越多，該指標對綜合評價的影響越大，因此其權重也越大；若指標的變異程度越小，則該指標的信息熵越大，表示所提供的信息量越少，該指標對綜合評價的影響越小，因此其權重也越小[14]。

1.數據標準化處理

在選取m個樣本中，每個樣本有n個指標，Xij表示第i個樣本的第j個指標。由于各個指標的計量單位不統一，為了解決各項不同質指標的同質化問題，應該先進行數據的標準化處理，即把指標的絕對值轉化為相對值。在此采用極差變換法的數據標準化處理方式，其原理是根據原始數據的最大值、最小值進行線性變換，將原始數據Xij通過Min-max標準化映射成在區間[0,1]中的值Yij。其運算公式為：

(1)

(2)

2 .計算第i年第j個指標值的比重

(3)

式中，Yij表示第i年的第j個指標值的比重。

3 .計算指標信息熵

(4)

式中，ej表示第j個指標的信息熵。

4 .計算信息熵冗余度

dj=1-ej

(5)

式中，dj表示指標的信息熵冗余度，也稱差異系數，該值取決于該指標的信息熵與1之間的差值，差異系數越大，對評價的重要性越大，該指標的權重也越大；差異系數越小，對評價的重要性越小，該指標的權重也越小，也可理解為信息的重復度。

5 .計算指標權重

(6)

式中，Wj表示第j個指標的權重。

6 .計算第i個樣本的綜合得分

(7)

式中，Si表示第i個樣本的綜合評價得分。

(四)具體評價過程

運用熵值法對吉林省天保工程二期實施成效評級指標體系進行具體分析，根據公式(1)和公式(2)對樣本數據進行標準化處理，得到B1、B2、B3準則層下對應的指標結果，為方便分析結果，本文采用四舍五入法對其結果保留四位小數。

表2 數據標準化后的生態效益準則層B1下指標結果

續表2

表3 數據標準化后的生態效益準則層B2下指標結果

表4 數據標準化后的生態效益準則層B3下指標結果

根據公式(3)、公式(4)、公式(5)、公式(6)確定各項指標的權重。

表5 各項指標權重排名

根據指標層各個指標的權重，求和每個準則層的各個指標。

表6 準則層各項指標權重排名

根據公式(7)得出吉林省天保工程二期歷年實施成效綜合得分。

表7 歷年綜合得分

四、結果與分析

(一)權重結果排序分析

如表6所示，根據熵值法得出的結果，生態效益評價指數B1在綜合評價中所占的權重為0.4043，在準則層三個評價指標中排名第一，說明相比于其它兩個準則層指標，生態效益的增強對吉林省天保工程實施成效的影響最大。其下分的六個指標中，森林覆蓋率C1在指標層中排名第1位,森林面積C2在指標層中排名第6位，年末實有森林管護面積C3在指標層中排名第12位，活立木總蓄積量C4在指標層中排名第2位，森林病害總面積C5在指標層中排名第10位，森林蟲害總面積C6在指標層中排名第15位。其中C1和C4在所有指標層中占比最高，是因為工程區內90%以上都是天然林，森林資源的質量與狀態是工程實施成效質量的重要體現。隨著天保工程的實施，吉林省實現了林地面積和森林蓄積雙增長，森林固碳釋氧能力、水源涵養能力明顯增強，降雨量和濕度明顯增加，災害明顯減少，因此，比起其它指標，B1所占權重最高。

經濟效益評價指數B2在綜合評價中所占的權重為0.3130，在準則層三個評價指標中排名第二。其下分的五個指標中，林業經濟總產值C7在指標層中排名第3位，林業第二產業產值占比C8在指標層中排名第11位，林業第三產業產值占比C9在指標層中排名第13位，森林管護投資C10在指標層中排名第14位，林業在崗職工年平均工資C11在指標層中排名第5位。其中C7在5個指標中所占權重最高，說明森林生態經濟發展壯大，對吉林省天保工程實施成效具有較高的推進作用。吉林省建立省級林業產業發展扶持資金，為充分發揮其作用，擴大林業經濟規模，加快林業產業轉型發展，加大了森林中藥培育、綠色菌菜栽培、森林康養、森林旅游等九大林業產業特色工程建設的資金補助。原始數據顯示出C9逐年升高，還可以看出吉林省正積極推進轉型發展。但研究過程中發現C10所占權重排名較低，管護投資對工程實施成效的作用較弱。根據相關文獻，本文歸結出兩點原因：第一，森林管護項目資金沒有到位，導致大部分林木面積和結構仍處于不合理狀態；第二，林區基礎設施老化嚴重。天保工程二期實施以來，吉林省政府的資金投入雖然不斷增加，但由于經年失修，道路、防災等設施設備不能很好地發揮作用。

社會效益評價指數B3在綜合評價中所占的權重為0.2826，在準則層三個評價指標中排名第三。其下分的四個指標中，失業率C12在指標層中排名第7位，林業就業人員人數C13在指標層中排名第9位，醫療衛生與計劃生育財政支出C14在指標層中排名第8位，基本養老保險覆蓋率C15在指標層中排名第4位。國有林場作為吉林省林業的重要組成部分，國有林場職工的民生問題是推進吉林省國有林場改革的前提和基礎[15]。在全面停伐后，大批林區職工面臨下崗問題，天保工程二期不再安排國有企業職工一次性安置，而是通過森林管護崗位、鼓勵創業、就業培訓等解決就業問題[16]。所以失業率C12在一定程度上，會對林區社會穩定造成影響，從而影響工程實施成效。C14和C15代表的是天保工程區人們的基本生活保障,直接影響著社會效益，這兩項指標所占的比重排名說明社會保障水平的提高會對天保工程的實施成效產生積極作用。因此，在當前基礎上，還應繼續加大社保的投入力度和覆蓋范圍，切實做到“林區轉型發展，既要保護好生態，也要保障好民生”。

(二)歷年綜合得分結果分析

由圖1可知，吉林省天保工程二期實施成效綜合得分呈現周期性波動上升趨勢，平均年增長率為10.16%。根據綜合得分的趨勢，吉林省天保工程二期實施成效的綜合得分只在2013年和2016年出現得分下降的現象。其中，2013年林業第三產業產值占比急劇下降到6.36%，林業第三產業主要包括林業旅游、休閑服務、林業專業技術服務、林業生態服務、林業公共管理及其他組織服務等是林業產業的重要組成部分，因此該指標數值的降低在很大程度上影響了吉林省天保工程二期實施成效。2016年，對綜合得分促進作用最強的生態效益在該時期內成效不明顯，加之林業經濟總產值出現下降趨勢等一系列因素，導致綜合得分的下降。但結合綜合得分曲線走勢及吉林省天保工程二期的推進情況，預測后續綜合得分將呈現上升趨勢，即使受到全面停伐政策的短期沖擊，但在天保工程二期資金投入及全面推進下，吉林省林業改革工作將逐漸完善，天保工程二期實施成效的綜合得分也將逐年上升，最終促進吉林省天保工程對生態效益、經濟效益、社會效益的全面增長，實現吉林省國有林區的全面協調可持續發展[16]。

圖1 吉林省天保工程二期實施成效歷年綜合得分情況

五、政策建議

(一)加大林區基礎設施建設投入力度

為提高管護投資對工程實施成效的積極作用，應加大對于林區基礎設施的資金投入,林區基礎設施建設要體現生態建設需要，應將電網、飲水安全、管護站點用房等基礎設施納入上級政府建設規劃統籌安排，將林區道路按其屬性納入相關公路網規劃，加強森林防火和有害生物防治工作。

(二)提高森林撫育和管護資金的投入

森林撫育和管護資金不足是影響森林資源質量的重要原因，建議在現有撫育和管護資金的基礎上，繼續加大投入力度，并擴大該項資金的使用規模和范圍，將更多低質量、低產量的林木資源納入其中，加快低質、低產森林資源的改造速度，以提高森林的蓄積量，更好地促進森林的健康可持續發展。

(三)保障林區職工的民生條件

提高林區職工的薪資水平，改善職工的生活和工作環境，提高林區職工醫療保險和住房公積金的補貼水平，進一步增加與護林任務、生態旅游業及服務行業相關的工作崗位，做到保障生態、保障民生兩不誤。

(四)優化產業結構，發展森林生態旅游產業

合理利用林區自然資源，因地制宜發展林業第三產業，充分利用長白地區的生態環境和文化，形成以森林生態旅游產業為主，林下經濟為輔的經濟發展模式。加大政府對森林旅游業的扶持力度，增加林區企業科技創新的投入，引進更多的高校畢業生和專業人才。構建良好的森林旅游市場環境，完善景區公共設施建設，地方政府在節假日通過官方平臺、旅游網站、微信公眾號等進行宣傳與廣告投放，利用宣傳媒介，擴大當地森林旅游訪問量，提升產業競爭力[17]，拓寬旅游業發展空間。