公共財政支出結構優化的國際經驗與啟示
——基于經濟發展階段的分析框架

張 繪（研究員）

當前，我國人口老齡化、少子化加速，城鎮化同步高速發展[1]。在目前這一發展階段，我國的重要特征是人口結構轉型，意味著未來我國的勞動力人口供給不足，養老負擔激增，社會負擔加重。我國在跨越中等收入陷阱時需要為應對人口結構轉型做出更長遠的制度安排。同時，我國經濟也由“為增長而競爭”轉變為“追求經濟高質量發展”。在此過程中，加快發揮新型城鎮化建設的拉動效應，提升人口數量和質量，為應對老齡化提供調整空間需要快速提上日程。調整公共財政支出結構對于更好地履行政府財政職能、促進國家經濟社會健康發展有重大意義。對處于人口、經濟不斷轉型過程中的我國而言，為適應發展階段需求而進行財政支出結構的適時調整有重要的研究價值。如果我國能通過優化財政支出結構，實現產業結構優化升級，解決人口轉型帶來的問題，人均GDP將有望在十四五后期或稍晚突破中等收入陷阱[2，3]，從而使我國躋身高收入國家的行列，并為之后更為長遠的經濟發展積蓄力量。

對早期歐美和東南亞快速跨越中等收入陷阱國家的財政支出結構變遷的分析，有利于我國獲得寶貴經驗，為我國順利跨越中等收入陷阱提供借鑒和啟示。分析美國、日本在跨越中等收入陷阱后均出現經濟危機的原因，有助于避免我國重蹈覆轍[4]。對于當前我國面臨的人口老齡化與少子化危機，以及城鎮化發展和經濟轉型現實需求，將我國經濟發展階段與其他國家進行比較研究，便于理解財政支出結構調整的歷史淵源。這對優化財政支出結構，防控公共財政支出風險，調整財政支出政策以更好地履行公共財政服務職能，更加適應經濟發展需求有著重要啟示。

一、經濟發展階段劃分國際比較與我國發展階段研判

世界銀行按照人均國民收入（GNI），將國家分為低收入國家、中等收入國家和高收入國家三類，中等收入國家又分為中等偏下收入國家和中等偏上收入國家，并根據不同時點的收入和物價水平調整劃分標準。在主要時點世界銀行對國家間的收入劃分標準如表1所示。

表1 世界銀行按人均收入劃分國家的標準 單位：美元

（一）依據劃分標準測算部分國家滯留中等收入陷阱時間表

依據世界銀行的評價標準劃分各國的經濟發展階段，在此基礎上，將一國人均國民收入達到高收入水平所經歷的時間定義為該國滯留在中等收入陷阱中的時間，考察各國實際情況發現，不同國家滯留時間存在顯著差異。如表2所示，早期發達國家如美國、英國較快跨越了中等收入陷阱。以日本、韓國、新加坡為代表的東南亞國家雖然步入中等收入階段時間較晚，但跨越中等偏上收入階段平均在10年左右，歷時較短。兩者對我國均有重要借鑒與啟示，因此，有必要對快速跨越中等收入陷阱的歐美、東南亞國家進行比較研究。

表2 部分國家或地區滯留中等收入陷阱時間

（二）我國經濟發展階段的研判

我國經濟在經歷了中高速增長后，進入較為平穩的經濟新常態和高質量發展階段，人口形勢也轉變為人口紅利即將消失及老齡化和少子化危機凸顯階段。同時，我國也正處于跨越中等收入陷阱的關鍵時期，與其他跨越中等收入陷阱的國家同期相比，我國城鎮化還在快速推進。

1.有望在未來五到十年躋身高收入國家行列。2010年我國人均GNI達到4300美元，正式邁入中等偏上收入國家行列，且連續十年始終處于這一階段。2019年我國人均GNI進一步上升至10410美元，首次突破1萬美元大關，進入中高收入國家行列，距離高收入國家標準差距逐漸縮小。2020年由于疫情沖擊，我國國民收入增長受到較大影響。2021年雖然經濟在逐漸復蘇，但結構性失業疊加環保要求提高對一些產業的生產運營帶來了比較大的沖擊，也為國民收入的進一步增長帶來了阻力。現階段，我國經濟增長速度放緩，新經濟增長點尚未成熟，產業轉型升級尚未完成，諸多因素加大了我國落入中等收入陷阱的風險。

2.老齡化、少子化與城鎮化快速推進相互疊加。人口因素是影響公共財政支出的關鍵因素。人口老齡化、少子化與城鎮化是影響勞動人口供給數量和質量的關鍵因素。表2比較分析了成功跨越和陷入中等收入陷阱的兩類國家在城鎮化率、人口結構等方面的差異。通過表2可以發現，東南亞快速跨越中等收入陷阱的國家在進入高收入國家行列時，除日本外，其余國家老齡化率非常低，且年輕人口所占比重較大。我國作為制造業強國，勞動密集型產業較為集中，“未富先老”和未來勞動力供給不足現象如不能有效緩解，將影響我國制造業的長遠發展，成為我國跨越中等收入陷阱的掣肘。當年日本、韓國等城鎮化率都在70%以上，而我國目前略超60%，人口老齡化、少子化與城鎮化過程相互疊加。由于當前我國城鎮化呈現人口回流特征，可能會面臨“低生育陷阱”“逆城鎮化風險”“老齡化高齡化危機”。

一是人口城鎮化對城鄉間公共物品的提供帶來了新的問題和挑戰。當前新型城鎮化還呈現出大規模、跨區域農民工逆流回鄉的特征，產生逆城鎮化風險。農民工回流對流入地穩定的就業和社會保障服務提出了挑戰，進一步增大了當地基礎設施、教育、醫療等基本公共服務的壓力。

二是隨著人口老齡化程度的加深，社保支出的財政依賴度逐年攀升，東北等地區社保虧空嚴重，給政府財政帶來了巨大壓力。原有的基本養老保險階段性減免加速了基金收支的不平衡性。各種新商業模式產生的靈活就業沖擊了參保繳費的比例。我國宏觀經濟運行還面臨大量的不確定性，宏觀經濟發展的區域不平衡性疊加。地區間老年人口撫養比不斷擴大，加之地區經濟發展不平衡導致財政收支不平衡加劇，一些老年人口占比較高的地區保發放壓力較大。地方財政收支壓力較大。與此同時，保障依法合規繳費仍然任重道遠，制度內部機制不健全，進一步加大了社會保險基金收繳壓力。

三是少子化帶來的未來勞動力供給不足，會導致未來經濟發展空間受限。少子化帶來的最大挑戰是未來我國社會勞動力必然出現結構性短缺，這就意味著，勞動力尤其是年輕的勞動力供給不足將在未來推高企業的生產成本，對于當前我國利潤空間本已經微薄的外向型企業更是落井下石，也會進一步降低我國產品在國際上的競爭力。

3.國際國內形勢深刻變化面臨不確定性風險。如同當年日本的復興受美國牽制①，我國的發展面臨更加嚴峻復雜的外部環境，國際國內發展環境都在發生深刻變化，面臨各種可預見和不可預見的風險與挑戰，是一個需要統籌發展的新階段。為應對挑戰，我國在今后很長一段時間內要全面落實新發展格局的戰略要求。新發展格局不僅要暢通國內大循環、國際國內雙循環，背后還深藏著統籌發展和保障安全的戰略考量[5]。

首先，從國內看，當前我國財政收支形勢日益嚴峻，近兩年受全球新冠疫情肆掠的影響，我國稅收增速屢創新低，個別省份出現了財政收入負增長的情況。同時，財政收支差距創下歷史新高，2020年高達6.2萬億元，考慮到四本預算和專項債后我國財政實際的赤字率在7.2%，遠超國際標準警戒線。2020年全國財政自給率不足50%的省市多達23個，主要集中在中西部和東北地區。財政自給率低于50%的城市共計8個，主要分布在西部和東北地區。與此同時，社會民生領域的剛性支出不減，地方政府在公共事務與服務中所承擔的任務與職責不降反增，而與之相配套的財政資金由此更顯得捉襟見肘。

其次，從國際看，全球貿易保護主義抬頭，在全球經濟增長或將觸頂的情況下，我國很難獨善其身。我國在關鍵核心技術領域更加受限于國外的封鎖，一些卡脖子的科技領域難以取得實質性突破。在這種情況下，我國必須進一步提高風險防范意識、斗爭意識。

二、跨越中等收入陷阱國家的財政支出政策調整

美國、日本在跨越中等收入陷阱階段主要采用擴張性財政政策。相較于美國，日本在即將跨越中等收入陷阱時采取的財政重構及時且有效。美國在跨越中等收入陷阱后出現經濟危機，不得不采取結構性財政政策調整稅收和財政支出。從我國的發展階段來看，結構性財政政策的調整有非常重要的現實意義。

（一）早期發達國家跨越中等收入陷阱的財政支出政策分析

在以美國為代表的早期發達國家跨越中等收入陷阱的過程中，擴張性財政支出政策發揮了重要作用，然而也為后續的經濟危機埋下了伏筆。表3列示了跨越中等收入陷阱時期及其前后美國歷任總統的財政支出政策比較情況。

表3 跨越中等收入陷阱時期及其前后美國歷任總統的財政支出政策比較

1.擴張性財政政策是政策主基調。美國跨越中等收入陷阱的關鍵時期是20世紀70～80年代。以肯尼迪和約翰遜為代表的兩屆政府通過擴大財政支出和減稅，幫助美國經濟走出低谷，并實現了二戰后最長時間的經濟增長。里根總統上臺后，主張采用供給學派的思想，減稅和壓縮政府開支結合，1985年通過格拉姆—拉德曼—霍林斯平衡預算法，謀求實現預算平衡，并通過控制赤字額度，緩解財政壓力。大力推行績效預算以提高政府支出使用效率。然而，由于當時美蘇冷戰導致軍事、國防開支增加，加之社保等社會福利剛性支出不減，財政赤字不減反增，原本想采取的緊縮性財政政策卻變為背道而馳的擴張性財政政策。

2.跨越中等收入陷阱卻債臺高筑。美國在跨越中等收入陷阱時的財政政策主要是擴張性財政政策。在成功跨越中等收入陷阱后不久，擴張性財政政策的弊端就很快顯現。由于高額的財政支出形成巨大的財政赤字成為經濟頑疾，通貨膨脹和貿易逆差逐漸擴大。這也使得美國成為凈債務國，巨額赤字產生連鎖反應，新一輪經濟危機由此產生[6]。這對社會經濟產生了巨大危害，也是過度使用擴張性財政政策的后果。在老布什時期美國財政赤字更是創下歷史紀錄。當克林頓接手時，失業率居高不下，財政赤字增長幾乎難以控制，經濟發展陷入停頓。

3.用結構性增支和減支政策調整。克林頓政府運用內生增長理論和新凱恩斯主義思想，結合短期與長期政策，將結構性減稅與調整公共財政支出配合。在稅收結構調整方面，對高收入者和年應稅收入超過1000萬美元的公司增稅，對中低收入者和小企業減稅，通過稅收結構性調整實現了在五年內稅收收入增長2410億美元的目標。財政支出的結構性調整（如表4所示）增加了基礎設施和科教支出，減少了軍事和行政開支。鼓勵企業加大研發投入和加強技術創新，并將生物技術、新能源、特殊材料和信息產業作為重點發展領域，使得美國以信息產業為代表的新興產業在1996年超過傳統制造業，成為最大且最具活力的產業部門。同時，推動傳統制造業升級改造，通過技術升級提高國際競爭力[7]。大力吸收國際高素質人才移民，通過技術和投資移民等政策實現資本和人才向美國流動。

表4 克林頓政府財政支出結構調整的增支和減支領域

（二）快速跨越中等收入陷阱國家的財政支出政策分析

日本作為東亞地區快速跨越中等收入陷阱國家的代表，在實現跨越的1978～1990年間，財政支出規模持續增加。日本政府在財政支出結構上進行了大量調整，并始終堅持采用擴張性財政政策來推動經濟平穩發展。1991年的房地產泡沫破滅導致日本進入經濟低速增長期，政府持續采取大規模擴張性財政政策并加大基礎設施投資。隨著城鎮化進入中晚期，老齡化日益加劇，社會保障支出進一步加大，日本經濟低迷，政府債務持續增加，赤字規模大幅攀升[8]。如表5所示，日本內閣更替速度很快，下文在政策梳理過程中將更多以時間軸維度表述。

表5 日本跨越中等收入陷阱時期及前后財政支出政策比較

1.增加產業經濟費支出推動產業轉型。在20世紀70～80年代，日本將發展重心向知識密集型產業轉移，先是大幅縮減石油、鋼鐵等傳統制造業部門的規模，其壓縮的人力和資金都投入到了新興產業中；隨后，政府積極扶持電子通訊、計算機、服務、新材料、生物工程、航天等產業，用于扶持產業的產業經濟費支出也呈現快速上升趨勢，不少企業都“改行”投身于這些新興產業中。日本的機器人和人工智能、半導體新材料等高新技術都走在了世界前列。在此過程中，日本經濟的迅速崛起引發了激烈的國際競爭，1985年日本被迫簽訂“廣場協議”。80年代起，日本很多企業需要面對“廣場協議”生效、日元升值不利于對外出口的問題，只能通過海外投資來緩解外部競爭壓力，比如在中國、印度、東南亞等地投資。在公共投資中提高與生活環境和文化功能相關支出的比重。結合日本國內資本匱乏的實際情況，擴張性財政政策在支出結構領域發生轉折[9]，將以往的“經濟優先”向“生活優先”轉變，使得公共服務支出得到提升，產業經濟費被進一步壓縮。

2.提升人力資本質量和轉變生育政策。高度重視提高人力資本水平是日本跨越中等收入陷阱階段的正確選擇。通過優化人力資本的教育結構、性別結構和產業結構，日本實現了不同階段和不同層次教育的入學率普遍提升，國民平均受教育年限顯著增加。第一，加大政府教育財政支出，各級各類學校的數量在1960～1990年三十年內增加了六千余所，為基本普及十二年義務教育提供了保障。第二，重視提高女性的受教育程度。70年代后女性的入學率甚至超過男性，90年代97%的適齡女性進入高中，日本政府還大力支持女子大學的發展。第三，財政支出加大對學齡前兒童的教育和培養，幼兒園數量在60～90年代翻了近兩倍，通過提高兒童身體、思維和語言等綜合素質，對于兒童大腦的發育起到至關重要的作用。第四，高等教育學生入學人數迅猛增長，政府特別重視支持理工科、高附加值服務業和對接市場產業轉型相關專業學生的培養，也在一定程度上為日本科技發展提供了人才保障[10]。第五，在人口紅利消失的90年代初很快意識到勞動力人口數量的快速下滑會制約經濟發展，并于1991年出臺了《育兒休假法》，在此之后也出臺了很多鼓勵生育方面的財政支出政策。

3.加大對產業轉型的科技引領和支撐。日本高度重視科技對推動經濟發展的引領作用，科技支出占GDP的比重不斷上升，超過GDP增速，其增速也超過了發達國家和其他新興經濟體國家。日本大量科技經費的投入，主要是在政府的引導下不斷向重點產業、新興產業傾斜和實現產業升級。政府還通過加大研發經費的稅額扣除，提升設備現代化程度，加速中小企業設備折舊。

4.優化收入分配，縮小貧富差距。日本能夠成功跨越中等收入陷阱得益于收入分配比較公平。一是完善社會保障體系，通過提高養老保險和失業保險水平來解決老百姓花錢的后顧之憂。提高老百姓的最低工資，縮小企業內工資差距，提高整體工資水平，增大勞動者報酬占國民總收入的比重，購買力也一再提升。二是縮小區域和城鄉差距。政府著力支持小城市和農村工業發展，擴大這些區域產業經營能力和范圍[11]。區域失衡得到了極大改善，通過核心都市圈產業轉移和輻射帶動周邊其他城市和地區的崛起。通過土地改革提高農業生產率、增加農民收入[12]。通過一系列改革實現了國民收入翻番，增加了中等收入階層人口的數量，也縮小了國民收入差距，為日本內需潛力的釋放奠定了堅實基礎。

除了加大以上四點支出結構調整，日本還不斷壓縮行政成本，提高政府效率，提倡構建節約型“小政府”。政府嚴格控制并下調國家機關費、會議費等的比重。行政成本的降低，不僅有利于節約寶貴的財政資金，而且有利于預防腐敗、提高行政效率、培育高能政府。

三、對我國的啟示

從兩國的經驗和教訓來看，我國應適度減小積極財政政策刺激力度，更加著眼于長遠，統籌發展和安全，深化供給側結構性改革，擴大對外開放，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。當前我國勞動力成本不斷上升，導致勞動密集型產業向勞動力成本更為低廉的東南亞、南亞和非洲轉移，加之國際對華關系緊張，國外對基礎設施和工業發展的呼聲高漲加劇了企業國外回流的速度，這都對“中國制造2025”戰略的實現形成了挑戰。未來在保持適度規模增長的基礎上，財政支出還需要在結構性調整上做文章，溫和地刺激經濟發展，發揮財政資金引導產業結構優化升級的作用。

（一）財政增支重點向縮小貧富差距傾斜，削減政府機構和對外援助經費開支

1.鞏固拓展脫貧攻堅成果，財政做好縮小貧富差距的兜底工作。城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分是我國現階段發展面臨的最為突出的問題[13]。借鑒日本在跨越中等收入陷阱時解決收入分配問題取得的經驗，中央財政補助資金應重點向鞏固拓展脫貧攻堅成果任務重、鄉村振興底子差的地區傾斜。推動城鄉經濟均衡發展，扶貧政策由發展經濟向緩解收入分配不平等轉變，提升貧困人口公共服務水平、個人發展機會、社會保障水平等。現階段不僅要關注農村貧困問題，還要統籌城鄉發展，從統一城鄉扶貧標準、健全城鄉扶貧措施和體系等方面構建城鄉融合扶貧體系。

2.精簡政府機構，削減部分政府支出和對外援助經費開支。美國和日本在財政結構性改革階段都選擇了削減政府支出或駐外軍事機構支出，對節省財政開支有重要作用。我國擁有龐大的政府體系，雖然已明確政府過緊日子，近年來三公經費削減取得一定成效，然而政府系統內部怠政懶政、不作為的情況仍時有發生，對政府執政能力的考核和評價有待完善。第一，應加強對政府執政能力的績效評價，完善政府問責機制，將責任落實到每一個官員。第二，對懶政怠政等不作為的政府機構加大裁撤力度。通過合理界定政府購買服務的范圍，明確政府職責中哪些職能外包或向社會購買是可以提高辦事效率或提高社會公平的，對應的政府職能機構屬于冗余應予以撤銷。第三，加大推進公益二類事業單位改革力度。事業單位作為政府職能向市場和社會的延伸，是我國特有的一類機構，承擔著部分社會職能，需加大市場化轉型力度，進一步剝離政府辦社會職能。同時，應加大國有資產處置力度，充實一般公共預算、社保基金預算。貫徹落實國企改革三年行動部署，積極穩妥深化國有企業混合所有制改革、優化股權結構。第四，政府在對外援助換取國際政治資本時，要核算清楚投入產出，將收益低下的經費支出更多轉向解決國內民生。當在民生領域取得舉世矚目的成就時，對全球民生領域的改善也將產生積極的“溢出效應”。作為負責任的大國，在教育、醫療、扶貧、流動人口等領域的示范作用，將為全球相關領域的改革貢獻智慧和力量。

（二）提升人力資本數量和質量兩個優勢

我國具有勞動力人口數量優勢只剩不到10年的時間，流動人口的城鎮化是現階段能夠為我國提供大量勞動力的唯一抓手。

1.提升城市人力資本存量空間，深化戶籍制度改革。首先，除個別特大城市外，中小城市從過去注重產業資本引入，轉向留住人力資本、穩定人力資源和勞動力市場供給。目前，我國多個地區已進行了戶籍制度改革，今后還要進一步深化戶籍制度改革。構建城鄉一體化公共服務體系，地方政府應注重提高流動人口醫療、培訓、教育和社會保障水平，引導企業建立和諧的勞動關系，保障農民工穩定正規就業和獲得人力資本提升。其次，控制房價，加快房地產稅改革。大城市特別是一些有創新資源的大城市如果房價太高就留不住年輕人，而創新依靠的主體人群是年輕人。

2.鼓勵生育、提升生育服務水平，降低家庭教育成本。美國在鼓勵生育的同時采用移民政策吸引海外高端人才，勞動人口數量逐漸增加，今后的勞動力人口優勢將超越我國。因此，首先，我國應當改變當下政府對全面放開生育政策（三胎以上）的模糊態度，積極鼓勵生育并為育齡婦女提供包括孕期保健、產假、托幼、子女教育等在內的生育服務保障體系。其次，擴大優質基礎教育和高等教育資源供給，增加弱勢群體和家庭獲得優質教育的機會，實現社會階層流動。嚴格控制課外補習市場，提供多元化教育選擇，切實降低家庭教育成本[14]。

3.降低生產要素成本，勞動力優勢產業向中西部地區轉移。我國和日本不同，我國經濟的騰挪空間更大，中西部地區土地成本和人力成本相對低廉。日本人口紅利消失之后，只能選擇把勞動力優勢產業轉讓給亞洲其他地區，這也間接培養了日本的潛在國際競爭對手。而我國可以把勞動力優勢產業轉移到國內的中西部地區。為此，第一，勞動密集型產業向中西部地區轉移，中西部地區在承接東部產業轉移時一定要重視相關產業與當地的人力資源、自然資源稟賦的匹配度，有條件、有選擇地轉移適合自身發展的產業，使生產要素與產業發展緊密結合[15]。第二，通過要素市場化改革、合理的政策引導和制度安排改善生產要素的供給水平和價格，對于電力、財稅、油氣、金融管理體制要進一步理順，挖掘生產要素成本下降空間。

（三）進一步深化財政預算管理制度改革

財政支出結構的優化，在增量預算模式下面臨的困難較大，唯有打破現有支出剛性只增不減和條塊分割難以統籌的狀況，提高財政資金使用效率，才能應對未來人口結構轉變后的財政風險。

1.打破財政支出結構固化格局，推廣零基預算制度改革。運用零基預算管理理念，打破支出結構固化、預算安排只增不減的格局，盤活沉淀和閑置資金資產。以往以“基數+增長”的調整預算法主要以金額高低為重點，著重從貨幣角度控制預算金額的增減。零基預算除重視金額高低外，主要是按業務活動的必須性以及重要程度來分配有限的資金。同時零基預算對預算期內所有的經濟活動進行成本—效益分析，本期的預算額是根據本期經濟活動的重要性和可供分配的資金量確定的。因此，在財政狀況面對經濟下行壓力的時候，零基預算能夠更有效地防控財政風險。同時，在推廣零基預算的過程中要明確相關法律制度，將政府采購和國庫集中支付制度與之相銜接。

2.打破預算管理中的條塊分割，增強預算的銜接性。第一，做好四本預算的銜接。在人口老齡化的背景下，為保障社保基金長期可持續，應暢通完善一般公共預算、國有資本經營預算調入社會保險預算的機制，規范社會保險基金預算與一般公共預算、國有資本經營預算的收支往來關系[16]。第二，做好單位預算、部門預算和政府預算的有效銜接。通過自上而下的支出控制措施，實現政府預算對部門、單位預算的支出限額控制，防范財政風險。促使預算資金從低效益領域轉向高效益領域，激勵各部門和單位提高資源配置效率，切實保障財政資金使用效率，推動績效預算更好地落地生根。

3.適度控制政府赤字規模，防范化解地方政府債務風險。美國和日本在跨越中等收入陷阱后，巨額的財政赤字都給經濟帶來了巨大的風險。第一，未來我國需調整支出和稅收結構，改善財政收支不平衡狀況，逐步縮減財政赤字規模。2021年政府工作報告下調了財政赤字率，地方政府專項債規模有所下降，不再像以往強調加大減稅降費力度，說明政府已逐漸意識到相關問題。第二，防范化解地方政府債務風險要作為重要的政治紀律，加強執行監督和問責，特別是抑制隱形債務增量，將妥善處理和化解債務存量作為工作重點。

【注 釋】

①二戰后，尤其是朝鮮戰爭以后，美國對日本的發展一開始是支持的，到了80年代，才逐步轉為遏制。