拜登為何緊盯供應鏈

雷墨

1月3日，拜登召集了一次農業、肉禽行業的會議，主要談的是供應鏈問題。這是去年12月22日，白宮發布“更公平、更具競爭力和韌性肉禽供應鏈行動計劃”的后續。眾所周知，從去年初夏開始，拜登政府就被國內供應鏈紊亂弄得焦頭爛額。為此，他還在去年10月和12月發表了兩次全國講話。幾乎與此同時，供應鏈問題也成了某種全球現象，成為拉高多國通脹的重要原因之一。

但對于拜登政府來說，供應鏈不只是“問題”，還是正在醞釀的戰略。早在2020年美國大選期間，作為總統候選人的拜登，就在競選綱領中公布了重塑供應鏈的計劃。入主白宮后，拜登在政策調整、推動立法以及外交行為上，都把供應鏈問題提到了前所未有的高度。拜登曾把特朗普發起的貿易戰稱為“災難”，認為強化供應鏈才是美國經濟強大的關鍵。入主白宮后，拜登也一直在這個問題上發力。

國內供應鏈出問題，對拜登來說是個大寫的尷尬，但這并沒有改變其政策計劃。從政策思路來看，拜登希望達到的效果是一石二鳥，即一方面強化國內供應鏈，另一方面重塑全球供應鏈。不過，作為“老外交”，拜登的政策重心“本能”地偏向美國之外。美國國內供應鏈緊張得到緩解只是時間問題。更值得關注的是，拜登政府在全球供應鏈問題上如何作為。

溯 源

從源頭上看，不難發現供應鏈（supply chain）是個商業或經濟學概念。比如，英文維基百科對它的定義是：供應鏈是一個由組織、人員、活動、信息和資源構成的系統，所涉及的是把產品或服務提供給消費者。“供應鏈活動涉及的是將自然資源、原材料和零部件轉化為終端產品并交付給終端客戶。”

在英文谷歌中檢索相關信息資料和學術文獻，絕大多數內容都聚焦商業領域。學術領域把供應鏈與政治（politics）聯系起來的研究，大多是分析地區熱點對相關行業或企業的影響。即便從權力（power）視角研究供應鏈，主要研究對象也是行業領軍者尤其是大型跨國公司在供應鏈的形成、變遷中的角色，即“企業權力”而非政治權力。

歷史地看，全球范圍內、帶有現代意義的供應鏈，其形成始于1980年代，而美國是主要推動者之一。那時的新自由主義經濟思潮，以及其后冷戰的結束，造就了某些學者所說的“超級全球化”。這樣的歷史背景下形成的供應鏈，生成動力主要來自商業，而非政治。

南風窗傳媒智庫推出、2022年將再版的《重新認識美國》一書，對那個時期的世界經濟有這樣的判斷：在那個以自由貿易為導向的經濟體系里，大企業尤其是跨國公司，通過全球供應鏈活躍在世界經濟舞臺，而國家之手受到規則、制度的約束。

供應鏈在相當長時期里是個“商業概念”，與世界經濟大勢不無關系。而如今經濟全球化遇阻，以及地緣政治的回歸，正在使供應鏈從“商業概念”朝著“政治概念”的方向轉變。這個轉變趨勢，主要的推動者也是美國。

小布什政府時期，供應鏈問題是個很邊緣的政策問題。從公開的資料來看，他執政八年，美國政府沒有發布任何關于供應鏈的官方文件。小布什及其政府高官為數不多的涉及供應鏈的公開講話，主要談及的是如何確保進口安全（尤其是食品藥品等民生商品），以及防范恐怖主義活動對供應鏈的破壞性影響。

供應鏈真正進入政策領域，是在奧巴馬政府時期。2012年1月，奧巴馬政府發布了題為《全球供應鏈安全國家戰略》的文件。這份由奧巴馬簽名的政府文件，正文內容僅6頁，主要涉及如何保護與強化全球運輸、郵寄、海運網絡及其相關基建設施。2015年3月，奧巴馬政府以白宮與商務部的名義，發布了題為《供應鏈創新：鞏固美國小型制造業》的文件（全文22頁），主要內容是如何幫助中小企業適應供應鏈的變化，從而促進就業。

如今經濟全球化遇阻，以及地緣政治的回歸，正在使供應鏈從“商業概念”朝著“政治概念”的方向轉變。這個轉變趨勢，主要的推動者也是美國。

特朗普政府時期的情況比較特殊，主觀上沒有關于供應鏈的系統性戰略，但客觀上卻將供應鏈問題上升到了戰略層面。疫情暴發前，特朗普政府的興趣是打貿易戰，雖然其主要意圖是平衡貿易赤字，但也有逼迫海外美國企業回流的考慮。這就觸及了全球供應鏈調整問題。疫情暴發后，醫療物資的短缺使供應鏈安全成了異常扎眼的政策問題。而此后經濟復蘇過程中的“缺芯危機”，使供應鏈問題更加凸顯。

特朗普執政的最后一年，美國的政治精英們對供應鏈問題已經形成了共識：美國國內供應鏈出了問題、全球供應鏈對美國不利，而且這些都需要以戰略視角來應對。

轉 變

早在2020年大選期間，拜登就開始醞釀供應鏈戰略。其競選官網上，有篇題為《拜登計劃：建立美國供應鏈、確保未來不面臨關鍵設備短缺》的文章。細讀該文內容，能清晰感知美國在供應鏈問題上態度的明顯轉變。

比如，拜登把供應鏈問題定位為事關國家安全的戰略問題。上述文章寫道：“盡管醫療物資和設備供應是我們最為緊急和迫切的需求，但美國供應鏈危險并不限于這些領域。”文章提到，美國應該解決供應鏈脆弱性的問題，即在關鍵原材料、能源、科技等重要領域對中俄這樣的外國供應者的“危險依賴”。

不僅如此，該文還大致勾勒出后來拜登政府供應鏈戰略的基本輪廓。文中提到的“全政府模式”“綜合應對”“聯合盟友”等，都成了拜登政府供應鏈戰略的核心要件。

最為關鍵的是，把供應鏈戰略與大國戰略競爭結合起來，或者是以重塑全球供應鏈來應對戰略競爭。雖然計劃中不乏關于解決美國國內供應鏈問題的內容，但整體上意圖明顯“對外”，即重點放在海外供應鏈上。

為何會出現這樣的轉變？其中既有國際大環境，也有美國的小環境。而且，這兩種環境在很大程度上意味著這種轉變，具有相當的不可逆性。

大背景是超級全球化時代結束，經濟全球化進入調整期。在超級全球化時代，供應鏈上的權力主角是跨國公司。但在進入調整期后，政府尤其是世界主要大國的政府，正在從企業手中收回部分權力，而且是以服務于國家外交或戰略為導向。

在這一點上，美國表現得尤為明顯。2020年2月國會通過的《外國投資風險審查現代化法案》，同年5月國會通過的《外國公司問責法》，以及2021年4月參議院外委會通過的《2021年戰略競爭法案》，客觀上都會助長聯邦政府權力的擴張。而這種擴張，是以企業經營權被“侵蝕”為代價的。

另一個原因是政治思潮的變化，導致對供應鏈的認知出現變化。全球化的黃金時代，供應鏈的形成、演變遵循的是“效率”邏輯，即如何讓企業獲得更多利潤。在如今民粹主義、民族主義升溫的國際政治氛圍中，“公平”成了政府決策更加重要的考慮因素。而新冠危機引發的一系列經濟、社會問題，又讓“安全”成了無法回避的問題。這些都已經反映到對供應鏈認知的變化中。

2021年6月，拜登政府公布供應鏈戰略后，美國國家經濟委員會副主任薩梅拉·法齊利說：“數十年來，把勞工視為需要管理的成本，而非需要投資的資產，削弱了美國的供應鏈，侵蝕了工資以及服務于工人的工會使命。”這事實上在告訴美國的企業，別再“效率優先”。而這背后，反映的是政治思潮的變化。

還有一點原因“很美國”：美國深諳“聯結即權力”的邏輯，企圖通過重塑供應鏈削弱對手、強化自身權力。美國歷史學者尼古拉斯·蘭伯特，在一本關于英國金融實力與一戰的書中指出，英國是“聯結即權力”的先知先覺，英國的決策者非常清楚該國的金融網絡對于贏得一戰的作用。

美國學者丹尼爾·德雷納在《相互依賴武器化的使用與濫用》中，把美國稱為將相互依賴武器化的開山鼻祖，最為直接的例證就是美國利用別國對其經濟上的依賴，通過經濟制裁達到外交目的。

目前的情況，正在發生不利于美國的變化。根據相關研究，2001年，與美國的貿易額高于與中國貿易額的國家占比是80%，2018年，這一比例將為30%。美國感受到了危機，企圖通過重塑供應鏈，在重要和關鍵領域施加影響，改變美國在“聯結即權力”邏輯中的不利地位。

當選后喊著“美國回來了”的拜登，是要帶領美國與世界“重新聯結”的。當然，這種聯結絕不是回到過去，而是有選擇地聯結，即重塑全球供應鏈。需要指出的是，將供應鏈視為戰略的思維，肯定比拜登的任期要長，即便拜登之后白宮的主人，是特朗普本人或者特朗普式的人物。

主題是削弱中國優勢

2021年2月24日，拜登簽署行政令，正式啟動供應鏈評估。同年6月8日，拜登政府發布了名為《建立彈性供應鏈、振興美國制造業和促進廣泛增長》的評估報告。自此，拜登政府完整的供應鏈戰略“躍然紙上”。

需要指出的是，將供應鏈視為戰略的思維，肯定比拜登的任期要長，即便拜登之后白宮的主人，是特朗普本人或者特朗普式的人物。

該報告公布之后，輿論和學術界的解讀很多，但幾乎都突出了兩點：這是一項宏大的政治工程；瞄準與中國的戰略競爭。

這份報告長達250頁，與奧巴馬政府時期兩份關于供應鏈的報告（分別僅為6頁和22頁）形成了鮮明對比。

從涉及領域和政策布局來看，與小布什政府時期讓食品藥品監督管理局負責、關注“進口安全”，以及奧巴馬政府時期由商務部牽頭、寄望“促進就業”不同，拜登政府的供應鏈報告主要參與方有商務部、能源部、國防部、衛生與公共服務部（事實上，國家安全委員會、貿易代表辦公室等幾乎所有其他聯邦機構，都有不同程度的參與），聚焦半導體、高能電池、關鍵礦產資源和制藥業，開出的“藥方”幾乎是對美國經濟內在機理與對外關系的重構。

此外，雖然那份報告從標題上看，像是美國想“自我強身”，但字里行間都透露著與中國的戰略競爭。報告提及中國（包括腳注）多達458次，而提及國家次數位居第二的日本，只被提及85次。通讀全文不難發現，拜登政府的供應鏈戰略在圍繞一個主題轉，即如何強化美國的優勢并削弱中國的優勢。

目前看來，拜登的供應鏈戰略在布局和實施上有如下幾個特點：

首先是內外聯動。入主白宮以來，拜登的經濟政策很多都帶有“內外聯動”特點，這也符合其“服務于中產階級的外交”之理念。在這一點上，供應鏈戰略體現得尤為明顯。用美國外交關系委員會學者香農·奧尼爾的話說，“美國的供應鏈就是外交政策”。

在她看來，拜登政府對于供應鏈的評估與重塑，有著“一箭雙雕”的作用：一方面，可以讓美國的供應鏈更安全、更具韌性；另一方面，能夠激活與盟友之間的合作與協調。奧尼爾分析稱，美國不能單槍匹馬逆轉全球化，也不會追求朝鮮式的自給自足，但可以戰略性地聯結全球供應鏈，重組和分散生產。

從2021年4月16日在白宮接待首位于拜登上臺后來訪的外國領導人（時任日本首相菅義偉），到2021年10月底最后一輪外訪（出席G20峰會期間召集“供應鏈峰會”），拜登本人及其政府高官，外交議程幾乎都沒有繞開供應鏈問題。

另一點是定向脫鉤。雖然美國貿易代表戴琪明確否認“中美脫鉤”，甚至還提“再掛鉤”，但她的指向是貿易，而非供應鏈，尤其是涉及具有戰略意義的供應鏈。無論是拜登作為總統候選人時提出的關于供應鏈的“拜登計劃”，還是就任總統后推出的供應鏈評估報告，都在渲染美國的“脆弱性”，而脆弱之源就是在供應鏈上對中國的依賴。