傳承與演進：中國共產黨財會監督百年史

周冬華 馬海鵬

【關鍵詞】 財會監督; 監督體系; 建黨百年; 中國共產黨; 歷史經驗

【中圖分類號】 F234.3;F120.3? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）03-0141-08

一、引言

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上提出，財會監督應該與人大監督、司法監督、行政監督、群眾監督等其他監督有機貫通并相互協調，這為財會監督工作指明了方向。

財會監督作為黨和國家監督體系中的重要一環，在中國共產黨早期財政體制中就有所體現。本文回顧了中國共產黨百年歷史進程中財會監督的實踐，從中提煉和汲取繼續前進的智慧和力量，對進一步完善黨和國家財會監督體系，提升監督效能，繼而推進實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要的現實意義。

二、中華人民共和國成立前中國共產黨財會監督的早期實踐

1921年到1949年，中國共產黨從不足百人的小黨發展到超過四百多萬名黨員的中華人民共和國的執政黨，并完成新民主主義革命，得益于民心所向，得益于武裝斗爭的成功，其“星星之火”不斷“燎原”的背后同樣離不開財會監督等監督體系的支持。中華人民共和國成立前中國共產黨的財政體制屬于“戰時財政”。這一時期中國共產黨的工作重心主要是黨的組織建設和政權建設，此時財會監督也主要服務于黨的組織建設和政權建設，針對黨內和革命根據地的資金收支及資產管理進行監督核算，從而有力保障了戰時財政體系[ 1 ]。對此，本部分就中華人民共和國成立前財會監督體系進行系統回顧和總結，具體分為建黨初期（1921—1927年）、瑞金時代（1927—1935年）和延安時代（1935—1949年）三部分進行論述。

（一）建黨初期（1921—1927年）

中國共產黨的正式成立以1921年7月中共一大的召開為標志。一個政黨的運行離不開財務的保障。中共一大通過的《中國共產黨的第一個綱領》（下文簡稱《綱領》）第九條規定：“凡是黨員不超過十人的地方委員會，應設書記一人;超過十人的應設財務委員、組織委員和宣傳委員各一人;超過三十人的，應從委員會的委員中選出一個執行委員會。”從財務委員的設立以及將財務工作與組織、宣傳工作并列，可以看出中國共產黨在成立初期就認識到財務對黨組織運行的重要性。同時在《綱領》的第十二條中明確“地方委員會的財務、活動和政策，應受到中央執行委員會的監督”，這表明對經濟活動的監督思想自始至終貫穿于中國共產黨的運行體制中，可以理解為中國共產黨財會監督思想的早期形態和制度雛形的建立。

更進一步，1922年7月，中共二大通過了正式的黨章《中國共產黨章程》，其中第九條明確規定：“中央執行委員會執行大會的各種決議，審議及決定本黨政策及一切進行方法;區及地方執行委員會執行上級機關的決議并在其范圍及權限以內審議及決定一切進行方法;各委員會均互推委員長一人總理黨務及會計;其余委員協同委員長分掌政治、勞動、青年、婦女等運動。”這一規定明確了執行委員會集中決策審議黨務及會計，是黨內民主集中制的體現，也為財會監督的萌芽打下了堅實的基礎。

（二）瑞金時代（1927—1935年）

1927年大革命失敗后，為贏得革命戰爭的勝利，中國共產黨走上了武裝奪取政權的道路。毛澤東同志從建立井岡山根據地開始，就提出了“統一財政”的思想。1927年毛澤東同志在井岡山根據地開展了轟轟烈烈的井岡山土地革命，并在此基礎上總結土地革命斗爭經驗，于1928年12月頒布了《井岡山土地法》，在根據地內做到了“耕者有其田”，農民獲得了自己的土地，生產積極性高漲，所繳納的土地稅成為戰時財政穩定的收入來源。這次土地革命為統一財政體系建立了經濟基礎。1931年11月，在瑞金葉坪村召開的中華蘇維埃第一次全國代表大會宣告中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，并定都瑞金，自此，中國革命正式進入瑞金時代。

在瑞金時代，黨的各項事業蒸蒸日上。中央蘇區的鼎盛時期，中國共產黨擁有4個省級政權與60個縣級地方蘇維埃政權，紅軍人數超過12萬，黨員人數達到13萬[ 2 ]。一個政權開展各項活動都離不開財政的支持，1931年12月，蘇維埃中央政府發布了《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》。該條例以時任中執委主席毛澤東以及兩位副主席項英和張國燾的名義簽發，在財政體系構建方面有三個貢獻：明確了統一財政思想、提出了預決算制度以及統一了稅收政策。該條例的頒布對蘇區的財政體系具有奠定基調的意義。

同時，該條例也貫徹了財會監督的思想。一是將稅收的征收權收歸中央，統一規定稅種、開始征收的時間、代理收稅銀行，是對財政收入監督的早期形態;二是各級行政經費、軍費支出統一由各級財政機關編制預算，在規定日期前上報，由中央財政部統一核算，持獲批的發款通知書并簽名后才可領款，體現了對預算管理和財政支出的監督;三是規范了會計工作，統一賬簿、表冊、單據等的使用，并且對憑證的保管期限和管理流程進行了規定，是會計監督思想的運用。

為完善“財政預算和決算”這一財政核心工作，蘇維埃中央政府在1931年12月發布了中央人民委員會訓令《統一財政編制預決算制度》（財字第二號），訓令中明確了各級財政部門的架構、預決算制度并且附上三種新的簿記。預決算體系的建立本身就是一種財會監督思想的體現，預決算制度是反映政府財政活動的窗口，便于上級財政部門對下級財政收支的監督、民眾對政府財政資金使用的監督，是促使各級政府資金使用實現經濟、效率、透明的重要方法。

然而，財政體制的運行在建立初期遇到了較大的困難，很大程度上是由于會計制度的不統一造成的。為了推進會計制度的統一，時任財政人民委員鄧子恢于1932年12月簽發《中央財政人民委員部訓令——統一會計制度》（第十二號），該訓令第一部分指出，財政制度之所以未能貫徹實行，會計制度的不確定、執行不力、國庫沒有成立都是重要原因。隨著訓令一同發出的還有中央財政人民委員部《會計規則》，分為八章，對資金收支程序、賬簿的規范和類別、記賬程序、單據的填寫保存、報告的編制均進行了詳盡規范。《會計規則》是《統一會計制度》的配套政策，是中國共產黨所確立的第一個具體詳盡的會計制度。在統一的會計制度下，戰時資金、物資的運轉情況可以被更準確地反映和監督，財政政策也能被更好地貫徹和落實。

在此后的1933年8月和1934年1月，蘇區政府先后發布了《中央政府關于整頓財政部工作的訓令》（下文簡稱《訓令》）和中華蘇維埃共和國臨時中央政府財政人民委員部布告《為統一財政收據防止舞弊》（第七號）（下文簡稱《布告》）。《訓令》對當時的財政工作提出了批評，并且要求財政系統加強內部監督，肅清財政系統內的貪污腐化現象，使得蘇維埃財政系統迅速健全起來。《布告》對各項收入統一收據進行了規定，在收據范本中對收據種類、款項名稱、聯數、蓋章機關、備注等一一規范。會計票據的統一方便了對財政收支實施監督，有效減少了利用收據差異的貪污舞弊行為。

這一時期臨時中央政府還成立了中央審計委員會，該機構獨立于財政部，是“財審獨立”思想在制度上的最早體現。1934年2月發布的《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》第一條規定：“為著保障蘇維埃財政政策的充分實行，裁判檢舉對貪污腐敗的行為，使財政收支適合于目前革命戰爭的需要，特制定本條例。”由此可見，當時審計監督的職能也是主要服務于財政體系的運行。

蘇區財政建設在基礎薄弱的條件下能取得一定成績，除了中國共產黨艱苦奮斗、勤儉節約的優良傳統外，離不開在財政體制建設中貫徹始終的財會監督思想。蘇區政府在統一財政制度及統一會計制度方面的初始實踐，從制度層面限制了貪污腐敗、中飽私囊的情況發生，其開創性貢獻直接影響了延安時代乃至中華人民共和國成立后的財會監督體系構建[ 3 ]。

（三）延安時代（1935—1949年）

延安時代是指從1935年1月遵義會議到1949年10月中華人民共和國成立的近15年時間，這是中國共產黨扭轉乾坤、創建輝煌的一個時代[ 4 ]。延安時代的財政制度依然是典型的“戰時財政”，這一時期的財政制度和會計制度沿用了瑞金時代統一財政、統一會計制度的思想[ 3 ]。1937年4月，邊區蘇維埃政府發布了《蘇維埃政府關于財政措施的新規定》，指出在當前形勢下仍然要堅持勤儉節約的原則，健全各種制度。并對預決算制度的落實、強化審計監督的協同作用、編制的遵守做出了相應規定，確立了統一購買制度（前方的物資采購應集中于采買委員會，后方集中于貿易局），通過制度建立規范了財政資金的使用，更有利于發揮財會監督的監督和審查作用。

1937年12月陜甘寧邊區政府發布了《統一財政問題》的通令（下文簡稱《通令》），再次明確統一財政的重要性，此時的財政政策可以看作現代“統籌統支”財政體制的過渡。該《通令》明令禁止“自收自支”，經過專項治理，各單位私立“小金庫”之風得到了遏制。《通令》的頒布從制度上進一步完善了財政監督的職能。此外，邊區政府的機構編制中設有特定的機構執行財會監督的職能，例如在陜甘寧邊區設有政府獨立的督查室、稅務部門的稅警大隊及財政廳的財政巡查團，保障邊區政府財政管理和廉政建設的有序進行。

在統一財政的思想指導下，延安時代的財政體制不斷完善。雖然因為皖南事變和戰爭形勢的變化，邊區政府的財政收入有所波動，但總體上還是呈迅猛增長的態勢。統計數據顯示，僅陜甘寧邊區的財政收入就從1935年的16.86萬元法幣增長到了1948年的60 485 047萬元農幣①。

林伯渠曾對邊區財政如此評價：“邊區的財政是‘取之有道，用之得當’的。在數量上講，全世界沒有這樣窮這樣廉的政府。在內容上講，全世界又沒有這樣有理有節的財政。”

在延安時代，隨著根據地的擴大和財政收入的增長，中國共產黨所領導的政權仍然保持著勤儉節約的優良傳統和清廉的政聲，除了中國共產黨優良的作風和崇高的革命精神及財會監督在維護經濟秩序中所發揮的職能作用以外，審計監督繼續發揮著重要作用。革命根據地的審計監督制度因地制宜，各有不同。據不完全統計，相關法律法規達30多個，總結其特點就是適應戰爭環境、簡潔明了、靈活多變、力求切實可行[ 5 ]。延安時代的審計監督在財政預決算、財政收支等方面協助財會監督，貫徹“節約每一個銅板為著戰爭和革命事業，為著我們的經濟建設”的精神，實事求是地為黨和政府的“錢袋子”把好最后一道關。

延安時代的輝煌得益于財政體系的保障，而財政體系的運行與財會監督工作的有效開展息息相關。通過總結延安時代的預決算制度和采購制度的集中統一管理及財會監督專職機構設立的寶貴經驗，可以找尋到中華人民共和國成立前中國共產黨財會監督建設的經驗和智慧。

三、中華人民共和國成立后財會監督體系的演進歷程

財會監督的具體內容目前尚未有權威界定，從內涵的角度看，財會監督主要是對所有實體的經濟活動進行監督和制約[ 6 ]，主要包括財政監督和會計監督。因此，本部分主要從財政監督和會計監督兩方面論述中華人民共和國成立后財會監督的歷史進程及現狀。財政監督的主體是財政部門。財政監督是對財政運行相關主體的財政財務行為所實施的監控、檢查、稽核、制裁、督促和反映等活動的總稱，是確保財政資金運行的規范性、安全性、有效性而實施的監督。會計監督指依照相關法律法規賦予的職責對監督客體各項會計活動的真實性、合法性進行監督，分別由內部控制主導的內部監督以及監管機構和會計師事務所主導的外部監督構成，確保會計信息的客觀性和公允性，使會計信息使用者可以利用會計信息對經濟管理活動進行約束和指導。

（一）財政監督

財政監督體制圍繞社會政治和經濟體制的改革不斷完善。作為推動經濟領域改革的重要內部動力，財政監督根據不同時期經濟工作的要求不斷變遷，具有鮮明的歷史階段性，在不同社會政治經濟環境下，財政監督與我國不同發展時期的政治經濟發展軌跡高度一致，帶有明顯的時代特征。

立足政治經濟環境變化的背景，根據不同時期財政監督具體內容和具體任務不同，本部分將中華人民共和國成立以來的財政監督發展歷程分為四個階段：財政監督創建階段（1949—1978年）、財政監督恢復階段（1978—1993年）、財政監督轉型階段（1993—1999年）、財政監督強化階段（1999年至今）。

1.財政監督創建階段（1949—1978年）

1949年中華人民共和國成立至1978年中共十一屆三中全會召開以前，我國處于計劃經濟體制下。中華人民共和國成立初期，財政收入尚未統一，公糧和稅收均掌握在各級政府手中，中央政府很難準確掌握各級政府的具體財政情況。財政外部環境同樣不容樂觀，投機行為和“五毒三害”現象屢禁不止。我國政府為了改變這些狀況，根據當時的國內外政治經濟形勢，建立了統收統支的財政體制。作為財政體系的配套監督，這一時期的財政監督主要目標是加強經濟監督，促使各部門合理使用財政資源，嚴肅財經紀律，杜絕貪污浪費，促進增產節約;監督對象主要是企事業單位的財務收支、執行財稅政策等經濟事項;監督方式以財政部門為主體，并充分發揮群眾力量的直接干預為主[ 7 ]。

1949年10月1日，中華人民共和國成立的同時，中央人民政府財政部成立，設立了專職財政監察機構，負責對財政的監督與管理工作。隨后從中央到地方各級政府均設立了專職財政監察機構。1950年10月，政務院頒布了《中央人民政府財政部設置財政檢查機構辦法》，在制度上對財政檢查機構的設置和具體職能進行了規定。在隨后的幾年間，財政部又頒布了《各級財政監察機構執行財政監察工作實施細則》等一系列配套措施。據統計，到1954年底，全國共建立財政監察機構2 158個，配備干部3 300余名，基本上形成了全國性的財政監察網絡。1949年到1956年間，各級監察機構共檢查了35 000多個單位（次），查出貪污浪費等違反財經紀律問題57 646件，涉及款項4.2億元②。

1958年“大躍進”運動開始后，來之不易的財政體制建設和經濟發展的成果沒有得到珍惜，財政監督工作被視為阻礙經濟發展的“絆腳石”和“攔路虎”[ 7 ]。財政部在1958年11月報請中央同意取消了財政監察司，失去了制度支撐的財政監督形同虛設。

“大躍進”運動結束后，為了嚴肅財經紀律，扭轉財政經濟上的困難局面，1962年4月中共中央和國務院發出了《關于嚴格控制財政管理的決定》，要求各部門加強對財政工作的檢查和巡視，財政監督工作在這一時期得到一定程度上的恢復。同年，財政部為加強對國有企業的監督設立了“財政駐廠員制度”，并于當年選派了1 600余名財政駐廠員。次年，配套出臺了《關于中央國營企業財政駐廠員工作的暫行規定》。財政駐廠員的主要任務可概括為：監督企業對財政政策、財務制度以及稅收政策的遵守與貫徹;對企業的財務計劃和財務決算進行初步審核;協助企業加強財務管理;向上級部門反映企業的實際經營情況。

1966年7月，中共中央、國務院、中央軍委等聯合出臺了《關于對財政部實施軍事管制的決定》，財政監督機構一律撤銷，人員下放或調離，同年12月，財政部發布了《關于撤銷財政部駐廠員有關問題的通知》，撤銷了財政駐廠員制度。直到1978年，財政監督工作才得以重建和恢復。

這一時期的財政監督制度初步建立，各級財政部門設有專門的財政監督機構并建立了財政駐廠員制度，盡管制度上還不完善，但是由于這一時期的財政監督注重制度化建設和群眾監督，對中華人民共和國建立初期的經濟恢復和建設發展起到了積極作用。

2.財政監督恢復階段（1978—1992年）

1978年12月中共十一屆三中全會召開到1992年10月中共十四大決定建成社會主義市場經濟體制目標之前，“放權讓利，搞活經濟”是這一時期經濟發展的中心工作[ 8 ]。此時財政管理的核心是保障經濟恢復重建，增加財政收入，平衡財政收支，嚴肅財經紀律。財政體制由高度集中的“統收統支”轉變為“分灶吃飯”的財政包干制。改革開放初期，財政監督機制并不健全，財政收入“跑冒漏滴”現象嚴重，偷稅漏稅、截留國家財政收入、揮霍財政資金的事件時有發生。針對這些現象，這一時期的財政監督體系不斷完善，演變成包括專職機構監督、財政駐廠制度、稅收財務物價大檢查三種主要監督方式的財政監督體系。

1978年，經國務院批準，財政部恢復財政監察司，各級財政部門也相繼恢復了財政監督專職機構。1980年7月，國務院批轉了《財政部關于財政監察工作的幾項規定》，對財政監督機構的設立和職能做出了明確規定，財政監督機構僅1980年就在全國范圍內查處了各種違反財經紀律的案件12 000多起，涉及金額6.8億元，為改革開放初期的經濟秩序重塑做出了積極的貢獻③。1982年12月，財政部根據國務院的批示精神，發布了《關于國營企業財政駐廠員工作的暫行規定》，恢復了財政駐廠員制度，實現了中央財政對國有企業的直接監管，對國民支柱產業實施了有益的監督，成為財政監督戰線上的重要組成力量。雖然財政監督機構由于審計署成立后存在功能的重疊，經歷了幾番撤并和恢復，但從整段時期來看，其職能還是得到了加強。

稅收、財務、物價大檢查是這一時期開創的制度。1985年8月，國務院批轉財政部《關于開展稅務、財務大檢查的報告》，并設立非常設機構——稅收、財務大檢查辦公室（“大檢辦”），根據相關資料，大檢查從1985年開始到1998年結束，累計查處各類違法違紀金額2 044億元，挽回財政損失1 331億元④。

這一時期的財政監督形成了較為完善的監督體系，其中專職機構監督延續至今。恢復財政駐廠員制度和開展集中式、運動式的大檢查是這一時期嚴肅財經紀律的客觀需要，是為中國財政體系建設和經濟發展而進行的有益探索，但其退出歷史舞臺也是改革繼續深入的必然結果[ 9 ]。

3.財政監督轉型階段（1992—1999年）

1992年以后，我國的改革進入了建設社會主義市場經濟體制的新時期。1994年，國家實施了分稅制改革，規范了中央和地方的財政收入關系，初步建立了符合社會主義經濟發展要求的稅收體系。1994年3月《中華人民共和國預算法》的通過標志著政府財政預算納入了法治化管理體系。作為財政管理的配套工作，財政監督在這一時期轉變職能，尋求突破，從一年一度的大檢查向日常監督管理轉變，監督重心逐漸向財政收支監督遷移，財政監督工作在這一時期進入了新階段[ 10 ]。

1994年7月，在政府機構改革中財政部將財政監察司、商貿司中企處和“大檢辦”三個機構合并成立財政監督司，主要職責是監督各地區財政收支和各部門的財政活動，檢查財政稅收政策、法律法規和會計制度的執行情況。財政監督司的成立理順了部門關系，統一了監督力量，強化了財政監督職能。1995年1月，國務院批準財政部將駐各地的原財政駐廠機構改制為財政部駐各地財政監察專員辦事機構（專員辦），由財政部垂直管理，人員編制3 000人，作為財政部的派出機構，就地履行財政管理職能，進一步強化了財政監督專職機構的獨立性和權威性。

這一時期的財政監督是從“微觀管理”到“宏觀調控”的過渡，對財稅體制改革和財政政策落實起到了積極作用。主要有兩方面的成就：一是為了適應新的經濟發展形勢，不再采取過去細致入微的“微觀”管理工作，“財政駐廠員”制度向“專員辦”制度轉型，弱化了政府在國有企業中的直接介入，完成了“檢查型監督”向“管理型監督”的轉變;二是完善了財政監督的手段和法律法規體系，單一的行政管理手段已經不能適應社會主義市場經濟的快速發展，先后通過的《中華人民共和國預算法》《財政監督機構工作暫行條例》及修訂后的《中華人民共和國會計法》都給予了財政監督更多的法律支撐，也吸納了更多元的監督主體加入財政監督體系。

4.財政監督強化階段（1999年至今）

1999年5月，財政部召開全國財政監督會議，明確提出財政監督是財政管理的重要組成部分，將監督和管理緊密聯系起來。這一時期，圍繞公共財政框架的構建，調節央地財政收入分配，完善政府轉移支付機制，突出“民生財政”，推進“費改稅”，加強國有資產管理等一系列的財稅改革相繼展開，隨著財稅體制改革的深入，財政監督的重要性愈發凸顯[ 11 ]。

這一時期，財政監督的法治建設與時俱進，不斷創新，順應社會主義市場經濟的發展更加完善和健全。2004年11月國務院發布了《財政違法行為處罰處分條例》，明確了財政監督的監管主體、客體和法律責任，強化了監督手段，規范了監督行為。2006年1月財政部通過了《財政檢查工作辦法》，2008年又先后出臺了《關于加強地方財政監督工作的若干意見》和《財政監督檢查案件移送辦法》等，這些文件為財政監督的落實提供了依據。2012年，財政監督的法治機制建設取得了突破性進展，《財政部門監督辦法》于2012年5月開始實施，從制度層面規范了財政監督檢查工作，是我國第一部規范全國財政部門監督行為的綜合性章程，為各級財政監督機構的職能履行奠定了堅實的制度基礎。

2014年，我國分別對《中華人民共和國預算法》（《預算法》）和《中華人民共和國采購法》實施修訂，特別是《預算法》的修訂中明確規定在我國實行全口徑預算，建立全面規范、公開透明的財政預算制度。2019年4月，根據《中央編辦關于財政部派出機構設置有關事項的通知》，財政部各地專員辦更名為財政部各地監管局，明晰了財政監督和審計監督的權責界限，強化了對政府債務的監督力度。財政監督的改革一直緊跟國家改革的步伐，服務于國家治理體系和治理能力的現代化。

建立現代財政制度，推進預算公開和預算績效管理，將各級政府的財政活動置于陽光之下，將公權力關進制度的籠子，財政監督作為財政管理的重要組成部分，將在全面深化改革的進程中扮演越來越重要的角色。

（二）會計監督

會計監督作為《會計法》所賦予的基本職能之一，其變遷也一直跟隨著外部環境的變化。會計監督作為會計變革和創新最為顯著的領域之一，是我國經濟監督體系的組成部分，在我國社會主義市場經濟條件下，單位內部會計監督、國家監督和社會監督構成三位一體的會計監督體系，是中國會計的一大特色[ 12 ]。

從歷史的視角來看，我國會計監督的變遷可分為五個階段：單一監督模式階段（1949—1978年）、會計監督探索階段（1978—1993年）、會計監督轉型階段（1993—1999年）、會計監督體系形成階段（1999—2004年）、會計監督體系完善階段（2004年至今）。

1.單一監督模式階段（1949—1978年）

會計的監督活動可以追溯到古代，但會計監督理論的形成是近代的事情。中華人民共和國成立之初，百廢待興，改造和建立會計工作的正常秩序是當時的緊迫任務。從1950年開始，我國著手建立統一會計制度，僅用了一年多時間就在多個行業統一了行業會計制度，培養了大批熟悉業務、堅持黨和國家方針政策的會計人才。1951年1月，《新會計》創刊號提出會計作為監督管理的方法應隨社會經濟制度而變化，此后關于會計監督的討論逐漸多起來。余性元在《談會計工作的監督作用問題》一文中提到“會計工作是管理社會主義經濟事業的一種重要工具，要利用這個工具掌握企業經濟情況，以對這些經濟活動進行監督”。1962年11月周恩來總理簽發了《會計人員職權試行條例》，在第三章中明確了會計人員對財產物資調撥的監督權限，這是第一次對會計工作以政府法令的形式確定下來。

這一時期的會計監督模式較為單一，主要是政府會計監督，本質上是行政監督，監督手段也相對較少，但這一時期對會計監督的作用認識和實踐都為之后我國會計監督的改革和發展打下了良好的基礎。

2.會計監督探索階段（1978—1993年）

1978年12月，黨的十一屆三中全會給中國政治、經濟、社會的發展帶來了生機和活力，企業開始在國家經濟中扮演越來越重要的角色。1980年1月，中國會計學會成立，中國的會計理論研究步入新的時期。楊紀婉和閻達五在《論“會計管理”》一文中認為會計監督職能的實現應寓于利用會計信息之中，會計監督應當是會計工作的核心和靈魂，并且認為審計就是由會計監督派生出來的。

在此階段，會計法治建設取得重大突破。1985年1月《會計法》通過，以立法的形式明確了會計的核算和監督職能，在其中的第三章整章對會計監督進行了相關規定，這表明會計人員的監督職責被納入了法律體系。而作為核心要素的第十九條規定會計人員對違反會計行為的收支可以不予辦理，有與單位領導意見相左的地方可以執行單位領導意見但需要上報上級單位領導和審計機關，該條為會計監督中會計人員的實際操作在制度上解除了枷鎖，避免了單位領導凌駕于會計制度之上，也避免了因為意見相左使單位會計工作陷入停滯的尷尬情形。1986年7月，國務院發布了《中華人民共和國注冊會計師條例》，對考試、注冊、業務范圍等做出了規定;1988年11月，成立了中國注冊會計師協會;1992年9月，中國注冊會計師協會發布了《中國注冊會計師職業道德守則（試行）》，這代表著我國現行會計監督體系中的社會監督開始登上歷史舞臺。

這一時期的很長一段時間，我國的經濟建設仍未完全脫離計劃經濟模式，成分比較單一，國有企業的所有權和經營權均屬于國有或集體，會計監督延續了政府行政管理的色彩[ 13 ]。1984年10月黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》后，國家開始對部分企業進行股份制試點。隨著企業自主經營權和承包經營責任制的推行，國家和企業之間的沖突開始顯現，會計人員既需要對國家負責又是企業員工，陷入“雙重身份”困境，會計監督也因此弱化。

這一階段，隨著經濟體制改革的推進，我國的會計監督建設不斷探索著符合我國國情的道路，在法治建設領域出臺了一系列基礎性的法律法規，對會計體系的構建有著奠基性作用。

3.會計監督轉型階段（1993—1999年）

1993年11月，黨的十四屆三中全會明確指出企業改革的目標是建立現代企業制度。同年12月，《中華人民共和國公司法》通過。在這一階段，中國資本市場和企業股份制改革興起，是我國對外開放、各項經濟事業蓬勃發展快速推進的重要時期。這一時期，大量市場投資者出現，市場對會計信息質量的要求猛增，企業有足夠的動機進行財務舞弊以達到粉飾報表的目的，會計信息失真逐漸成為這一時期會計監督的關注重心。朱镕基總理在1995年強調要保證會計信息質量，加強對基層單位的會計監督。1993年7月具有概念框架性質的《企業會計準則》開始執行，同年12月在《會計法》的第一次修訂中突出強調了會計人員履行會計監督的權利和職責。1993年10月通過了《中華人民共和國注冊會計師法》，為會計監督體系中的社會監督提供了法律支撐。1998年12月，《中華人民共和國證券法》發布，為加強對上市公司會計監督提供了依據。一系列法律的頒布代表著我國會計監督所依托的法律體系日益完善。

建設社會主義市場經濟體制需要推行現代企業制度，而會計監督可以有效作用于轉換企業經營體制[ 14 ]。雖然這一時期的會計監督在法治建設和體系完善上均取得了一定突破，但會計監督未能達到預想的效果，資本市場需要一個強有力的會計監督體系出現。

4.會計監督體系形成階段（1999—2004年）

1999年是中國會計監督發展的關鍵之年。世紀之交的中國面臨千載難逢的機遇（加入WTO），我國需要與國際接軌的會計制度。同年《會計法》修訂草案通過，確定了單位內部會計監督、政府監督和社會監督“三位一體”的會計監督體系，在原有單位內部會計監督和政府監督的基礎上，突出了社會審計監督的法律地位，克服了原有法規存在的內部監督機制弱化、外部監督不健全的缺陷[ 15 ]。同時在法律上確定了財政部門為會計監督工作的主管部門。針對這一職能，財政部在2001年2月頒布了《財政部門實施會計監督辦法》，探索會計信息質量檢查制度。這一時期，隨著經濟體制改革的繼續推進和資本市場的發展，會計信息的主要使用者也發生了變化，從政府部門變成了資本市場上的企業股東和債權人，涉及的利益面變得更為廣泛，對會計信息質量的要求不斷提高。

這一時期雖然中國的會計監督體系得到了完善，但會計行業誠信危機和舞弊行為也成為了一個全球性的問題，如美國的“兩安事件”震驚全球資本市場。針對會計的誠信危機，會計學界開始關注內部控制理論。會計監督和內部控制在理論基礎和職能目標上基本相似，實行主體、客體、范圍均有諸多重疊，二者互為補充。2001年6月財政部出臺了《內部會計控制規范基本規范（試行）》（《基本規范》）和《內部控制規范——貨幣資金》。《基本規范》中將“內部控制”界定為“單位內部會計控制，兼顧與會計有關的（內部管理）控制”。這兩個文件的發布標志著中國會計監督開始與國際接軌，開始擺脫只有框架概念而無具體操作規范的尷尬境地。

5.會計監督體系完善階段（2004年至今）

2004年以后，我國會計監督的發展方向逐漸向內部控制趨近，財政部先后出臺了《采購與付款》《銷售與收款》《長期投資》《工程項目》等內部會計控制規范，同時，對《預算》《固定資產》《籌資》《成本費用》等內部會計控制所涉及領域反復征詢各方意見，為會計監督在新會計法實施過程中開創了新的完善路徑，提供了制度保障[ 16 ]。2008年5月，財政部會同證監會、審計署、銀監會、保監會制定了《企業內部控制基本規范》并強制上市公司執行。為確保該基本規范的順利執行，在2010年4月五部委又聯合出臺了《企業內部控制規范配套指引》，標志著中國企業內部控制規范體系的基本建成。

這一時期，會計監督作為一個獨立的表述所獲得的關注度逐漸降低，但并不代表會計監督的邊緣化，而是會計監督不再局限于會計層面。會計監督的目的是維護財經紀律和社會經濟秩序，健全會計工作體制，會計層面的監督顯然不足以實現會計監督的目的，而內部控制不局限于會計行為和會計信息，還包括企業經營活動中影響經營目標實現的其他各個方面，可通過建立良好的內部會計環境從而建立健全的會計監督。

隨著法治建設的完善和信息技術的發展，具有鮮明中國特色的會計監督體系將在經濟、管理等多個領域以防范會計信息失真、提高會計信息質量的方式繼續發揮其治理效能。

四、建黨百年歷史視域下我國財會監督體系的經驗傳承

回顧我黨財會監督的百年實踐，財會監督工作根據黨的革命斗爭形勢和國家的經濟社會體制改革不斷發展創新，始終是中國共產黨經濟工作中的重要環節。

中華人民共和國成立前的財會監督工作通過對黨內以及黨所領導下的根據地和軍隊的經濟活動進行監督，服務于黨的組織建設與政權建設，為新民主主義革命的勝利守好了后方的“錢袋子”。中國共產黨成立伊始，就在《綱領》中明確提出了對財務的監督思想;進入武裝斗爭后，財會監督通過稅收征管的統一、預決算制度的建立、會計工作的規范為戰時財政的運行提供了保障，貫徹落實了毛澤東同志“統一財政”的思想。

中華人民共和國成立后的財會監督，由于經濟主體的多元化和經濟業務的多樣化，財政監督和會計監督作為財會監督的兩個組成部分在不同領域分別履責，在防范金融經濟風險以及促進資源合理配置等方面立足多元協作，不斷優化革新，以求更好地服務于國家治理。改革開放前的財會監督主要以行政監督為主，監督模式相對單一，除了特定歷史時期財會監督制度失效外，都取得了較理想的監督效果。部分原因是當時的經濟業務相對單一，但風清氣正的社會風氣同樣起到了不可或缺的作用。這啟示我們，黨和國家監督體系想要達到預期的治理效能，除了制度建設上的不斷完善外，培養人民的主人翁意識也至關重要。改革開放后，財會監督不斷順應經濟體制的變革，每一時期都有鮮明的特點。對財政監督而言，財政監督經歷了從“微觀管理”到“宏觀調控”的變遷，財政駐廠員制度和財政大檢查等微觀管理政策及現代財政制度下的“大監督”體系都是為了適應各個時期的政治經濟形勢所進行的有益嘗試;對會計監督而言，加入WTO是會計監督發展的分水嶺，入世之后，社會審計監督的作用日益強化，中國會計監督體系在與國際趨同的過程中保留了自己的中國特色。

總結歷史是為了以史鑒今，開創未來。在提升財會監督服務國家治理的道路上，我們要傳承好財會監督百年演進中的寶貴歷史經驗，把握財會監督發展的趨勢。

一是堅持中國共產黨對財會監督事業的領導，使財會監督更好地服務于國家治理。中共十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標就是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。財會監督通過政府和市場在包括優化資源配置、維護資本市場秩序、防范經濟金融風險與廉政風險等重要領域發揮職能作用，從而推進國家治理體系和治理能力的現代化。中國共產黨作為國家治理的領導力量，其治理的根本出發點始終是人民的利益。在未來財會監督的發展道路上要健全和完善黨在財會監督領域的領導制度，團結更多元的監督主體參與到財會監督的事業中來，提升經濟領域的風險管控能力，做到“為人民監督”，確保各經濟主體的行為是著眼于最廣大人民的利益。

二是重視財會監督制度建設，構建財會監督的確定性。財會監督的本質是構建一種確定性[ 17 ]，歷史的教訓告訴我們，失去了制度確定性的財會監督，往往會帶來財經制度的失效。在全面推行依法治國戰略的引領下，財會監督制度建設中最重要的一環就是法制建設，要構建財會監督法制體系的穩定，又不能一成不變。首先，加快財會監督法制進程，完善頂層設計，推出適應經濟社會發展新形勢的法律法規，對現有法條推陳出新，提升執法剛性，在法制層面保障財會監督可以長久、穩定地進行。其次，要重視財會監督機構建設，優化履責機制，進一步深化機構改革，確保政府中有專職機構履行財會監督的職責，科學設計監督體系內部的運行和協調機制，實現監督的加乘和放大效應。

三是適應時代發展需要，堅持與時俱進。中國共產黨歷來都是以發展的眼光看待問題，根據時代發展需要，適時調整政策。不同歷史時期，財會監督的著力點是不同的，都是根據各個時期中心工作的不同而不斷調整，本著實事求是的原則，堅持與時俱進，在實踐中不斷完善豐富財會監督制度。新時代的財會監督不僅要做到制度上的與時俱進，而且要有主動擁抱新技術的意識，可以將區塊鏈技術等信息技術融入到財會監督建設中，提升財會監督的安全評估和風險管控能力[ 18 ]。未來財會監督的發展道路上會遇到更加復雜的經濟形勢和技術手段更高的違法違規行為，與時俱進、開拓創新是應對這些變化的重要法寶，也是黨和國家事業興旺發達的不竭動力。

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