鄉鎮“有為政府”產業政策的邏輯與檢驗
——基于新結構經濟學視角

李 達，張紹文

（1.北京城市學院城鎮化研究院，北京 100083；2.北京林業大學經濟管理學院，北京 100083）

2018年，中共中央、國務院發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。同年，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，指出“鄉村振興，產業興旺是重點”。產業興旺是鄉村振興的物質基礎和經濟支撐，不同學者從不同角度闡釋了其內涵：瞄準以休閑農業、鄉村旅游和農村電商等新產業新業態為引領（葉興慶，2018），以農業為中心拓展多種產業、強化政策支撐（孔祥智，2018），防止激進的農村產業政策（賀雪峰，2018）等。同時，鄉村產業興旺也遇到了一些掣肘的問題：如產業錯配導致農村分化和農民分化（賀雪峰，2018）；哪些產業或企業適合布局在城市，哪些產業或企業適合布局在鄉村或城郊地區（姜長云，2018）等。

鄉鎮政府是接觸群眾需求的最前線，在制定產業政策時面臨雙重約束：1）要素稟賦的約束，行政區域內的土地、資本和勞動力的基本情況決定鄉鎮政府的政策操作空間，必須選擇可支撐、有潛力、發展快的產業進行支持，因而對鄉鎮政府的判斷力和敏銳性要求較高；2）上位政策與行政層級的約束，如政府明令禁止的產業堅決不能發展，高新技術產業試點發展，行政命令產業優先發展，在產業政策上操作空間較小。這些約束條件導致鄉鎮政府在產業選擇上存在“因循VS創新”“短期效益VS 長遠生計”政策猶疑，而脫貧攻堅成果無疑為分析鄉鎮產業政策適用性提供了檢驗窗口：1）適用性政策推動不同鄉鎮發展形成各具特色的扶貧項目，如：河北灤平縣的肉雞產業（張志新等，2019），河北省易縣食用菌產業（白麗等，2015），某省B 縣的光伏發電項目、家庭工廠、蔬菜大棚、禽蓄養殖產業等（劉偉等，2019）等。2）非適用性政策導致了不同的產業發展問題，如：發展產業同質化，相近扶貧地區由于資源稟賦大致相同、各地區產業內容與產業結構相似而跟風選擇扶貧項目（肖素娟，2018；魏偉等，2019）；支持產業與資源稟賦相悖，稀缺的要素資源未能與產業發展相匹配，資源投入越多，脫貧越難（胡文霞，2017；張志新等，2019）；政府扶持項目后勁不足，嚴重依賴轉移支付，與當地長期產業發展目標脫節（林俐，2017）等。已有理論研究和現實案例表明，發展成功的鄉鎮產業都關注資源稟賦，并制定適宜的目標，這是產業政策的核心要素。超越自身稟賦、無視約束條件和制定過高目標的發展是不切實際的。

因此，為解決鄉鎮政府何以選擇恰當的產業、制定合理的產業政策的問題，本文依據新結構經濟學的分析范式及其“增長甄別與因勢利導框架”（GIFF），以云南省西雙版納州勐罕鎮為例，分析該鄉鎮產業的稟賦優勢、較其他鄉鎮產業的增長差距，并為其建議產業政策工具和政策內容，以期探索“有為政府”理性選擇產業、制定政策的邏輯框架，促進鄉村產業振興。

1 鄉鎮“有為政府”產業政策邏輯框架

產業政策既是公共政策理論的結果，也是發展經濟學的實踐。發展經濟學大致經歷了古典經濟學、凱恩斯主義宏觀經濟學、“華盛頓共識”等階段（林毅夫，2019），馬克思主義經濟學、自由主義經濟學等是發展經濟學的重要理論體系（Levi-Faur,1997；賈根良等，2015）。2008年金融危機之后，林毅夫等（2011）提出的新結構經濟學為發展經濟學注入新的活力，將“有為政府”和“有效市場”作為國家實現快速增長的左膀右臂。新結構經濟學理論仍存在一定的爭議，但在區域基層產業政策選擇上，“增長甄別與因勢利導框架”（GIFF）提供了較為科學的篩選標準，將靶向目標的偏離比設定在200%～300%（Lin,2011），而不是籠統的闡述應“抓住高端產業和各產業價值鏈的高端環節”（賈根良等，2015），可以說新結構經濟學充分闡釋了政府在結構變遷動態機制中的作用，解決了“沒有一套經濟標準來確定一個國家應該發展哪些產業，也沒有標準來確定哪些老產業需要保護或重組”（Schultze,1983）的問題。

在鄉鎮政府制定產業政策時，面臨選擇什么產業的困惑（唐浩，2019）。林毅夫“文章最有價值的貢獻就在于提供了一個實用的程序，即通過6個步驟來甄別和促進增長”（Amoako,2011）。通過甄別經濟體中有潛在比較優勢的產業，并排除經濟發展的緊約束，從而促進企業進入這些產業以獲得經濟發展。尤其是該理論具備實踐基礎，如在解決尼日利亞經濟增長乏力的案例中，GIFF得到了廣泛的應用和認可（Treichel,2010）。

政策演化是公共部門依據經濟基礎做出的上層調整，因空間和時間而異。我國重大政策出臺的歷史表明，公共政策實施的一般是“實踐調查、問題分析、對策提出、基層落實”邏輯框架的往復循環，通過改善生產關系、優化生產結構實現“解放與發展生產力”①2017-10-18，習近平同志在十九大報告中指出，必須堅定不移把發展作為黨執政興國的第一要務，堅持解放和發展社會生產力，堅持社會主義市場經濟改革方向，推動經濟持續健康發展。的根本目標。同理，產業政策作為公共政策的一種，也是來源于實踐、脫胎成理論、落地到群眾、階段性演化，只有緊密結合群眾實際需求的產業政策才有可能促進生產力的發展。鄉鎮政府作為接觸基層群眾的第一線，在精準扶貧與鄉村振興的時代背景下必須調節政府職能，以更好地適應時代發展需求。然而不論時代如何變化，發展經濟一直是鄉鎮政府的第一使命（吳理財，2008；項繼權，2009；曲延春，2017），產業扶貧與產業興旺都要求鄉鎮政府實施精準的產業政策，切實有效地解決精準扶貧與已有政策協同（劉春臘等，2019；梁棟等，2019）、脫貧攻堅與鄉村振興協同（邊慧敏等，2019）、鄉村振興與城鄉融合發展協同等重大問題（陳桂生等，2019）。

1.1 依據“增長甄別與因勢利導框架”選擇產業

新結構經濟學GIFF 提供了可咨參考的產業選擇框架，即依據稟賦結構動態調整產業政策。下文將依據鄉鎮政府的現實約束探討GIFF 的適用性。鄉鎮政府決策約束集是其行為邏輯的出發點：1）自然資源稟賦（土地、氣候、海拔等）為初始要素約束，也是最為關鍵的約束，鄉鎮政府需要詳加考察；2）可選擇的政策工具較少、操作空間較小，政策必須精準到位，基本宗旨是“少花錢多辦事”。在鄉鎮層面上，增長甄別與因勢利導框架也可采用同樣的步驟（表1）。

表1 增長甄別與因勢利導框架Table 1 Growth Identification and Facilitation Framework

GIFF目的是解決產業政策選擇問題。實際上，該框架不僅需要找到標桿產業，還需要進一步地將產業分類，以實施不同的產業政策。依據新結構經濟學理論，可將產業劃分為5類：追趕型產業（高端制造、高端裝備等）、領先型產業（船舶、航天等）、轉進型產業（勞動密集型的出口加工業和建材行業等）、“彎道超車型”產業（信息、通信產業的軟件等）和戰略型產業（新能源、新材料、人工智能、生物醫藥等）。對于鄉鎮政府而言，產業規模較小且類型較少，可以適當地按照實際情況對產業分類進行調整。

1.2 依據“政策工具圖譜”制定政策

當前國際上對政策工具最普遍認可的分類方式是豪利特和拉米什按照國家干預程度為標準總結的“政策工具圖譜”（圖1），包含自愿性、混合性和強制性等三大類、十小項政策工具（邁克爾·豪利特等，2006）。在具體應用時，需根據不同的地域性特征、階段性特征和政策目標取向，對產業政策工具進行權變性選擇，加入產業政策的具體內容，如王春城等（2016）在對河北省文化產業政策的分析中將該政策工具譜系本土化，為鄉鎮政府尋求不同產業發展政策提供可資應用的理論框架。

圖1 政策工具圖譜Fig.1 Spectrum of policy instruments

基層政治實踐中，縣市級政府通過量化考核、績效排名與擇優提拔這種政治錦標賽式的激勵范式與政治生態控制鄉鎮政府（付才輝，2017），導致鄉鎮政府幾乎只能依托家庭和社區、私人市場、信息和勸誡、補貼以及管制等政策工具完成政策目標。其中，私人市場、信息和勸誡、補貼等是主要政策工具，也與GIFF“鄉鎮政府版”中政府的“有為”行為相契合。

因此，本文的邏輯框架為：1）選擇產業，依據GIFF 選擇具備相似資源稟賦、約束條件的鄉鎮產業；2）政策制定，制定合理的政策內容、選擇適當的政策工具以支持產業發展（圖2）。

圖2 鄉鎮“有為政府”產業政策演化邏輯框架Fig.2 Logical framework of industrial policy evolution of township"active government"

2 案例描述

2.1 案例選擇

案例來源于2019-02-21—03-30 在西雙版納全州開展的第三輪農戶抽樣調研，以西雙版納不同鄉鎮中不同種類產業的投入—產出情況為依據，利用分層隨機抽樣，在景洪市調研了勐養鎮、勐龍鎮、勐罕鎮、普文鎮、大渡崗鎮；在勐海縣調研了布朗山鄉、勐遮鎮、勐宋鎮、勐往鎮；在勐臘縣調研了磨憨鎮、勐捧鎮、瑤區鄉、象明鎮；包含海拔高度在950 m以上的農戶樣本190個，地塊數值508個。

為保證案例的典型性和代表性，選擇覆蓋山區和壩區地理形態、海拔落差較大、產業類型多樣的景洪市勐罕鎮，該鄉鎮是預調研過程中重點開放式訪談的鄉鎮，對農戶各方面情況掌握較為詳細。勐罕鎮國土總面積321.91 km2，下轄9個村委會84 個村民小組。截至2017 年底，農業戶籍人口5 573 戶27 175 人，主要為傣族、哈尼族等少數民族。

將勐罕鎮作為案例分析的依據主要為：1）自然資源稟賦差異性顯著，在600～1 300 m 的海拔變動中，呈現不同區位下的產業形態，低海拔地區以種植橡膠為主，高海拔地區為多樣性經濟；2）鄉鎮和駐村扶貧干部對產業發展做出了一定的思考，但在實踐上碰到了產業選擇困難、政策方法運用不當等問題；3）在該案例點的調查過程中得到西雙版納州政府、勐罕鎮政府和基層農戶的大力支持，為案例點的實地調查和資料獲取提供有效保障，使得案例選擇具有代表性。

2.2 案例概況

2.2.1 政策約束 勐罕鎮政府的產業政策受到2個方面的約束——上級扶貧指標的考核和農業“兩區”劃定任務的考核。這既為勐罕鎮的產業發展提供了機遇，又增加了產業選擇挑戰。1）產業政策的機遇——產業扶貧，扶貧任務是當前鄉鎮干部的第一要務，而通過發展產業、實現農戶經濟收入的可持續增長是脫貧的長效機制。因此，在各地扶貧實踐中，都將產業扶貧作為重要手段。2）產業政策的挑戰——兩區劃定，根據“景洪市糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定方案”，2019年3月前勐罕鎮需劃定的水稻2 066.7 hm2，玉米400 hm2，橡膠12 666.7 hm2，橡膠產業規模成為鄉鎮政府必須完成的政治任務。因此，勐罕鎮政府除必須在適宜橡膠種植的區域（海拔＜950 m 和坡度＜25°的地帶②云南省西雙版納傣族自治州天然橡膠管理條例.https://www.xsbn.gov.cn/293.news.detail.dhtml?news id=20808。）推行以橡膠為主的產業政策外，還需要在不適宜橡膠種植的區域（海拔＞950 m 和坡度＞25°的地帶②云南省西雙版納傣族自治州天然橡膠管理條例.https://www.xsbn.gov.cn/293.news.detail.dhtml?news id=20808。）充分發揮政府服務職能，提供切實可行的產業支持和發展政策。

2.2.2 產業現狀2017 年勐罕鎮森林面積（橡膠）9 412.6 hm2，耕地面積2 810.8 hm2，全年橡膠開割面積7 279.7 hm2，糧豆播種面積841.5 hm2，菠蘿種植607.5 hm2，水產品養殖面積388.6 hm2，旅游景點1個。2019年農村經濟總收入實現6.42億元，農民人均純收入1.61萬元，同比增長8.5%③西雙版納州景洪市勐罕鎮2019年度部門決算公開報告.https://www.jhs.gov.cn/293.news.detail.dhtml?news id=92264。。橡膠是第一大種植作物，是勐罕鎮農戶重要的經濟來源，上世紀80～90 年代開始種植。此外，農戶還種植水稻、玉米、大豆、芒果、菠蘿、甘蔗和土著水果等作物。

表3顯示，2018年勐罕鎮玉米、大豆和芒果單位面積年均純收益均為負值，主要原因是農戶種植玉米主要用于飼養畜禽，大豆價格較低，而芒果則是前期投入較大。其余作物，香蕉單位面積年均純收益最大，達到了7 830 元，同時家庭投入勞動力和資金投入也最多，分別為615 工日/hm2和33 000元/hm2，甘蔗單位面積年均純收益次之，為31 050元/hm2。菠蘿近兩年才開始種植，目前收益較好，單位面積年均純收益為29 100元/hm2。此外，西雙版納特色土著水果收益也較高，且投入勞動力較少、資金成本較低。

表3 2018年勐罕鎮非膠作物單位面積年均純收益Table 3 Annual average net income per unit area of other crops in Menghan Town in 2018 元/hm2

此外，勐罕鎮農戶在橡膠產業不景氣的情況下，近年來自發形成部分家庭作坊或集體企業，發展新型產業類型：1）初級加工業，如釀制玉米酒等；2）新型農業，如生態養殖等。表4所示4個典型案例可以為進一步產業發展政策的分析提供場景參考，信息來自訪談筆錄。

表4 勐罕鎮農戶主要產業匯總Table 4 Main industry summary table of Menghan town farmers

案例1：初級產品加工，除了種植橡膠外，非宜膠區農戶會選擇從事其他經濟活動來增加家庭收入，其中一部分農戶保留種植稻子和玉米等糧食作物的土地，而且擴大這些糧食作物的種植面積。這些農戶不是單純的進行作物簡單生產和出售，而是對初級農產品包裝、加工，并將產品與市場對接。如PDS 村一對夫婦釀酒月收入可達10 000 元左右，供應家中兩個孩子在外地上學。

案例2：復合型農業經濟，“稻田養魚”、果園間作和套種等提高土地價值的新型農業方式已經出現。以稻田養魚為例，農戶除售出稻米的收入外，還能通過售賣活魚獲得額外的收入，而且省去了農戶購買肥料的成本。如MBX 村農戶通過此方式在稻田中蓄養魚苗7 500 條/hm2左右，平均售價5 元/條，除去魚苗成本，一年可獲得額外收入30 000元/hm2左右。不同的復合型農業提高了單位面積土地的綜合利用效率，是農地利用的轉型方向。

案例3、案例4：新型農業，有些農戶通過學習外界知識找到新的市場渠道，有些農戶則通過引入新品種、學習新技術，找到新的財富增長點。如勐罕鎮PQX村農戶依靠高海拔優勢，逐步開發“三原雞”養殖的養殖方式，在集體合作社中又引進黑山豬、小耳豬等新品種，目前村里人均年收入提高了4 000 多元。MB 村位于高海拔地區，通過種植菠蘿，每家農戶每年在此項上的純收入約2萬元；此外，村集體創辦的竹鼠養殖基地已經落成，通過前期市場考察，預計將產生10萬元的年收益。

此外，勐罕鎮旅游業也發展較快，傣族園景區內共有5個傣族村寨，309戶和1 487人，距州府景洪市28 km，是一個傣族風情園，被稱為中國第一自然生態村。傣族園是西雙版納州的特色旅游景點，大部分居民從事與旅游相關的職業，如在景區內開設旅館、餐館、小攤位等。每年4月13日至16日的潑水節、春節前后是該景區的旺季，其余時間游客較少。

3 邏輯框架的現實檢驗

3.1 靶向目標與產業約束分析

3.1.1 靶向目標及其比較優勢產業 本文調研的勐罕鎮非宜膠區農戶生計途徑具備多樣性，但不存在特別突出的產業，在其各鄉鎮均有不同種類的作物種植（表5）。玉米產業中，尚勇鎮單位面積年均純收益最高，為3 378元/hm2；水稻產業中，勐宋鎮單位面積年均純收益最高，為19 328元/hm2；大豆產業中，尚勇鎮單位面積年均純收益最高，為12 902元/hm2；茶產業中，布朗山鄉單位面積年均純收益最高，為143 376 元/hm2。依據GIFF 可知，以上產業均滿足比較靶向目標條件，即“相似要素稟賦結構、產業年均純收入為本地區產業2～3 倍的地區”。勐罕鎮的香蕉產業、甘蔗產業、土著水果和菠蘿產業發展較好，為各鄉鎮中單位面積年均純收益最高的地區，應繼續保持并發揮特色優勢。因此，勐罕鎮在制定產業政策時可以吸收上述鄉鎮的先進經驗，著重在玉米、水稻、茶和大豆等產業中發力，找到政策工具、制定政策內容并促進產業發展。

表5 2018年西雙版納各鄉鎮非膠產業單位面積年均純收益情況Table 5 Annual average net income per unit area of other crops in Towns of Xishuang in 2018 元/hm2

通過比較各鄉鎮產業單位面積年均純收益情況，可以直觀地認識各鄉鎮種植業的發展概況。其中，象明鄉和瑤區鄉各產業發展狀況較為一般，不具備納入GIFF的條件；尚勇鎮只有2個樣本農戶在海拔950 m 以上，盡管無筋豆和豌豆產業具備比較優勢，但總體樣本量較小，不具備分析價值；因此將象明鄉、瑤區鄉和尚勇鎮從靶向目標中刪除。最終得到布朗山鄉、勐遮鎮、勐宋鄉和大渡崗鄉4個靶向目標。

表6 顯示，靶向目標中有3 個鄉鎮在茶產業方面存在優勢，其中布朗山鄉的班章茶和大渡崗鄉的萬畝茶園經過多年的發展，形成品牌效應，有獨特的資源稟賦。此外，勐宋鄉種植古茶樹居多，在茶葉價格較低時農戶未大肆砍伐古茶樹，近年來，茶價格逐步攀升，農戶收入也逐漸增加。而勐罕鎮在茶產業發展過程中幾乎不存在品牌建設或戰略，缺乏合力和特色、競爭優勢較小。對勐罕鎮而言，農戶在選擇產業時盡量不要放棄撫育期較長的作物，要兼顧眼前和未來。勐遮鎮對勐罕鎮傳統種養產業具備較強的借鑒意義，該鄉鎮以水稻為主，通過田中養魚、埂間養禽，提高了土地利用率、增加了農戶收入。勐罕鎮政府也應優先考慮茶產業、水稻產業和種養殖業，雖然當前已有部分農戶自發進入這些產業，但尚不具備產業競爭優勢。因此，需要政府采取相應的措施來確定相對具備發展潛力的農戶，并消除其所面臨的緊約束。

表6 西雙版納州鄉鎮產業匯總Table 6 Summary of township industries in Xishuangbanna

3.1.2 勐罕鎮產業類型與約束 勐罕鎮以農業為主，兼有旅游業和農副產品初級加工業。其中，稻米、豆子等農作物和雞、豬、竹鼠等養殖業為農戶主要的收入來源。不同地區、相同產業在新結構經濟學理論分類框架下會有不同的產業歸類，以此相對應的產業轉型升級方向、因勢利導政策需求和支持方式可能差別極大（付才輝，2017），因此，依據新結構經濟學對產業類型的分類標準，并結合勐罕鎮和其他鄉鎮相關產業的發展現狀，可從勐罕鎮當前產業中分析出以下3種產業類型。

領先型產業：菠蘿種植業。該產業在西雙版納州是獨一無二的，較種植橡膠增收30 000元/hm2左右。盡管有此市場先機，但農戶依舊只是從事種植工作，位于產業鏈上游，沒有技術和能力參與下游產業鏈。在部分農戶家庭中存在售賣“菠蘿干”的情況，但沒有形成規模，只能供應附近散客；食品制作技術落后且環境較差，不具備食品質量認證條件，市場拓展潛力大但基礎設施亟待完善。

轉進型產業：勐罕鎮大部分產業屬于此類產業，缺乏比較優勢或有比較優勢但產能富余，主要有：1）稻子、玉米等傳統種植作物，產量小、收益低，不能產生附加值。2）豆子、香蕉等引進的農作物價低質高，比較優勢明顯，但由于產量較大，在州內消化不易。3）三原雞、小耳豬、黑山豬和竹鼠等特色養殖業品牌度不高，市場認可度和比較優勢較低。

“彎道超車型”產業：按照林毅夫（2010）的分類標準，這種類型的產業實質是“人力資本需求大、研發周期端的新興產業”。其實，“彎道超車型”產業是指具備市場增長潛力、可以迅速在市場“紅?！敝忻摲f而出，因此篩選出玉米酒和傣藥2個產業。勐罕鎮政府除了大力支持領先型和轉進型產業外，還應密切關注本鎮成功實現自我發展、脫貧致富的農戶經營的產業，幫助這些產業擴大規模。1）酒類制造，玉米酒本是地區農戶家庭自釀自飲的古法釀酒技術的產物，但由于近年來玉米產量的降低和其他劣質酒類制品的充斥，地道醇香的玉米酒逐步形成了旺盛的市場需求。當前家庭釀制的玉米酒口味不一，品質差異明顯，缺乏統一的品牌，市場拓展難度較大。傳統玉米酒糟釀制的玉米酒盡管在地方受眾較大，但由于缺乏商品和品牌認證，很難走出地方市場，尤其是無法通過質量檢測。2）傣藥生產，傣藥是我國古老的傳統醫藥之一，西雙版納優越的自然條件為傣藥提供了理想的藥用資源，《西雙版納傣藥志》收載了520種傣藥。傣藥大部分是老百姓自己使用，市場認可度不高，這其中有認知的問題，也有質量監管等掣肘。盡管目前種植傣藥收益較低，但從長遠來看，傣藥優勢一旦被公眾認知和接受將能迅速提高對原材料的需求。因此，勐罕鎮可以提前進行產業布局，建設傣藥原材料示范生產基地，并與制造商合作開發傣藥產品，建立先行市場優勢。

3.2 政策工具與內容

從“微笑曲線”理論看，農戶生產經營活動一直被鎖定在低端的初級農產品生產制造中，無法將價值鏈向曲線兩端延伸：1）農戶不具備農產品新品種、新技術的研發創新能力，失去了“研發”端的先天優勢；2）農戶開拓市場的能力不足，營銷知識和手段嚴重缺乏，對品牌建設與維護等知之甚少，失去了“營銷”端優勢。

依據靶向目標鄉鎮為勐罕鎮產業的選擇和發展提供的借鑒意義，分析梳理勐罕鎮政府的政策工具及內容（表7）：1）領先型產業：菠蘿種植業，應加大技術創新力度并指導產業升級，向“微笑曲線”兩端延展產業鏈，在全鎮布局菠蘿深度加工企業點、向全州輻射品牌營銷和售后跟蹤等網絡，并逐步引入人才進行技術研發，并引導社會資金支持產業發展。2）轉進型產業：水稻、豆子和香蕉等種植業及三原雞、小耳豬等特色養殖業，應吸收其他地區先進農業經驗，拓展銷售渠道，建立加工出口園區和冷鏈物流等基礎設施。此外還應加強對管理、技術、產品質量的把控并培養按時交貨的能力，幫助農戶主動融入更廣泛的市場網絡。3）彎道超車型產業：玉米酒釀造、傣藥制造，應主動聯合農戶，推廣開發成熟的制造技術，聯系工商局等有關部門注冊品牌商標，建設生產和成品制造基地。

表7 勐罕鎮政府的政策工具及內容Table 7 Policy to Tobit and contents of Menghan town government

4 結論與建議

為解決從產業扶貧到產業興旺的政策銜接問題，構建了鄉鎮“有為”政府產業選擇、政策制定分析框架，并以云南省西雙版納州景洪市勐罕鎮為例，依據GIFF 分析其現有產業并選擇靶向目標產業，結合政策工具圖譜，得出勐罕鎮可選擇的產業和對應政策工具如下：1）領先型產業（菠蘿種植業），政策工具為私人市場、信息和勸誡，通過引進菠蘿深度加工企業、建設營銷網絡、運輸網絡，提供市場信息支持產業發展。2）轉進型產業（水稻、豆子和香蕉等種植業及三原雞、小耳豬等特色養殖業），政策工具為私人市場、信息和勸誡，通過建立冷鏈物流等基礎設施、培訓農戶種養能力，提高農戶市場參與度。3）彎道超車型產業（玉米酒釀造、傣藥制造），政策工具為家庭和社區、信息和勸誡、直接提供，通過聯合農戶開發制造技術體系，協助注冊品牌商標，建設生產和成品制造基地等促進產業發展。

其他主要結論包括：

1）產業選擇時，可以依托新結構經濟學的GIFF分析框架，依據歷史發展狀況、資源稟賦、約束條件等科學選擇產業，“摸清石頭再過河”。真實的經濟活動必定是在特定時空制約下發生和演化，嵌入在更為廣闊的歷史文化、制度背景、地理環境和經濟基礎中。同時，鄉鎮產業不僅與當地產業技術和制度環境發生互動，還與區域層面、國家層面乃至全球層面的產業技術和制度環境有一定的聯系。因此，鄉鎮政府在進行產業選擇時不僅要關注自身的要素稟賦，還要擴展視野、對標其他地區的產業發展，同時關注產業的區域性質和約束條件，以制定合理的產業政策。尤其在選擇靶向目標時，切莫超越自身發展極限、盲目求高求快，要合理設置年度目標。

2）政策制定時，要深入分析已選擇產業的掣肘問題、對癥下藥，提出政策的基本輪廓、把握政策方向。在消除產業約束時，應通過深入調研列出軟基礎和硬基礎的約束清單，在政府及社會力量共同能力范圍內，擇關鍵約束、集優勢力量削減約束；在產業培育和企業支持過程中，要瞄準靶向目標，發現（引進）并扶持“彎道超車”型和戰略型企業發展，逐步調整和優化產業結構，穩步推進先導產業發展。同時，要注意政策工具選擇的科學性和合理性，避免“隔靴搔癢”和“過猶不及”，并依托私人市場、信息、補貼等政策工具做為主要手段，以“有為政府”引導企業通過“有效市場”贏得發展空間。

2021年是“十四五”開局之年，也是全面推進“鄉村振興”元年，不僅要保障現有脫貧成果，還要繼續推進鄉村發展。因此，鄉鎮政府應依據發展階段和約束條件，不斷調整下一階段產業政策目標和手段。首先，要檢視扶貧產業的比較優勢，在縣域、省域范圍內尋找靶向目標，將扶貧產業進行科學分類。其次，要選擇適當的政策工具切實消除產業發展約束，為產業持續興旺鋪平道路。最后，“有為政府”還應提前布局，通過財政補貼、稅收減免等政策引導產業向“微笑曲線”兩端發展。本文以西雙版納勐罕鎮為例，回答了鄉鎮政府在約束集下如何選擇正確的產業、如何制定合理產業政策2 個問題，同時可在更廣泛的意義上為鄉鎮“有為政府”的產業政策演化提供邏輯框架和現實檢驗。