家庭政策的三維框架與建構邏輯
——從韓國經驗看我國“三孩”時代家庭政策

于 萌

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023）

一、研究緣起

第七次人口普查數據顯示，2020年全國人口相比于與2010年第六次人口普查時增加了7205萬人，增長5.38%，年平均增長率為0.53%，比2000年到2010年的年平均增長率下降0.04個百分點[1]。這表明我們正面臨持續性低速增長人口態勢。從政策面來看，自2013年“單獨二孩”政策以來，在不到10年的時間里，我國人口生育政策出現從嚴格計劃生育向全面“三孩”政策的跨越性轉變。短期急劇的政策轉變體現出低生育帶來的高度人口壓力，以及由此對經濟和社會發展帶來的沖擊。但從政策效果來看，無論是“二孩”還是“三孩”都遠遠未達政策理想預期。自2018年開始，生育政策調整帶來的生育效應逐步減弱，出生人口數開始下滑。2019年出生人口降至1465萬人，2020年進一步下滑至1202萬人。2020年我國的總和生育率為1.3，遠低于2.1的人口更替水平[2]。對此，完善低生育時期的現代家庭政策成為學術界的一個基本共識[3]。家庭政策應當如何構建，如何從國外家庭政策的相關實踐中汲取經驗和教訓，從而確保家庭政策的有效性，成為我國家庭政策研究的前沿課題。

家庭政策與家庭成員在家庭生活中所經歷的社會風險息息相關。進入后工業社會，由于社會風險的轉型，家庭政策所指向的政策目標發生了較大變化。傳統家庭政策的核心議題為應對男性生計撫養者陷入社會風險時的家庭收入保障政策。但隨著女性就業率的增加，以及男女平等理念的擴散，家庭政策的構成和形式發生較大變化。特別是20世紀90年代中期以來，家庭“照顧空白”“低生育”等一系列新社會風險凸顯。工作與家庭平衡政策在全世界擴散，為勞動力市場政策、家庭政策和福利政策提供了新的接口，擴大了家庭政策的范圍和內容。家庭政策的介入更多地轉向滿足家庭成員平衡工作與家庭的需求，關注家庭經濟負擔的社會化、照顧勞動的社會化以及平衡性別分工。其對應的三條邏輯分別為有薪勞動的“去商品化”、家庭照顧的“去家庭化”以及性別分工的“去性別化”三個重要維度，三者的動態平衡與均衡發展對政策實施效果尤為重要。

在家庭政策的典型國家研究中，我國學者更多地將目標放在瑞典、法國等西方發達國家[4-5]，但對韓國家庭政策的分析也不容忽視。首先，韓國與我國同受儒家思想和家庭價值觀的影響，在社會保障制度和政策偏好上，相比西方國家有更多相似之處。其次，韓國與我國類似，都曾為控制人口數量實行計劃生育政策，但隨著生育率下降，21世紀起韓國的政策范式從“限制生育”轉變為“鼓勵生育”，構建了系統全面的家庭政策體系，其政策轉型的過程對我國具有重要的借鑒意義。再次，近年韓國家庭政策規模的擴大與生育率下降之間的反差，為家庭政策全面系統的分析提供了更為豐富的研究資料。為此，本文從政策過程視角出發，立足于家庭政策的去商品化、去家庭化、去性別化三個維度及其建構邏輯，系統分析韓國家庭政策的發展歷程和政策效果，為三孩政策時代我國配套生育政策的構建和家庭政策的轉型提供啟示和政策意見。

二、家庭政策分析的三維框架：去商品化、去家庭化、去性別化

研究家庭政策的難點通常為如何界定其核心概念“家庭”。一般來說，家庭政策中“家庭的要素”是不確定的。在現代社會中，家庭的經濟生產功能更多地被社會化大生產所代替，但家庭養育子女和贍養老人等傳統功能依然在延續，并呈現出多種多樣的方式[6]。在社會服務普遍發展的現代社會，社會化的照顧服務替代了部分家庭的照顧功能，尤其在養老服務上體現得較為明顯。為此，在現代家庭政策研究中，更多地將家庭的重點轉移到兒童，即家庭的核心是“有兒童的家庭”[7]。在本研究中，家庭政策的范圍局限在對“家庭養育兒童”的支持，關注育有兒童家庭的收入和照顧議題。以此為基礎，從去商品化、去家庭化和去性別化三個維度出發，探索家庭政策背后的理論基礎和建構邏輯。

去商品化（Decommodification）①的概念被引用最多的是考斯塔·艾斯平-安德森在《福利資本主義的三個世界》中的定義。考斯塔·艾斯平-安德森以馬歇爾（T.H.Marshall）的社會權利理論為基礎，通過去商品化這一概念論證了資本主義商品化邏輯和勞動者的應對方式，他認為近代社會社會政策產生的背景在于人的需求和勞動力的商品化，促使人的福利不得不依賴于金錢關系。如果個人沒有財產，為了生存就需要將自己的勞動力作為商品在勞動力市場中出售，并難以擺脫對工資的依賴。考斯塔·艾斯平-安德森認為勞動力市場上被商品化的勞動者為應對潛在的年老、疾病和失業等社會風險，需要爭取一定程度的去商品化權利，由此將去商品化的概念定義為“個人福利相對地獨立于其收入之外，又不受其購買力影響的保障程度”，即個人和家庭成員可以在不參與勞動力市場時，也能維持適當的生活水平[8]。在去商品化的概念中，不僅包括了收入，同時也包含獲得社會福利的資格和權利，由此去商品化這一概念越來越多地被應用于社會權利質量的衡量指標[9]。將去商品化的概念應用于家庭政策中時，可以理解為針對有兒童的家庭的收入保障政策。家庭因養育兒童會增加經濟支出，但養育兒童也可能會造成勞動者收入減少。因此，針對有兒童家庭的收入保障政策是調節有無兒童家庭生活費用差距的再分配調節手段。從社會政策發展的歷史來看，最典型的對兒童養育經濟支出進行社會分擔的政策工具就是兒童津貼和養育津貼等津貼制度。

去家庭化（Defamilialization）概念的發展起源于社會性別視角下對去商品化概念的批判。李斯特（Lister，1995）等學者認為，去商品化的前提需要完成勞動力的商品化，因此，去商品化實際上僅適用于商品化的“個人”。在工業社會，勞動力市場上的勞動者以男性為主，而勞動力市場以外承擔家庭照顧勞動的女性則難以成為去商品化的對象。即便女性進入勞動力市場，與男性勞動者相比在去商品化程度上也存在較大差異[10]。因此，去商品化這一概念忽視了現實社會中家庭的性別分工問題。一方面，男性勞動者的去商品化離不開女性的家庭照顧勞動，家庭照顧勞動的價值常常被忽視。另一方面，女性想要獲得同樣的社會權利就需要從家庭內部照顧勞動和家務勞動中獨立出來。部分學者就提出了去家庭化的概念用于補充去商品化[11]。去家庭化被定義為成年人通過勞動力市場或社會保障制度，可以不依賴家庭而滿足基本的生活需要[12]。考斯塔·艾斯平-安德森在之后的研究中也強調了“去家庭化”這一指標的重要性，他認為去家庭化并不意味著反家庭，而是指通過國家或市場來提供福利，以幫助家庭減輕照顧責任，以此來減輕家庭負擔，減少個人對親屬關系的福利依賴[13]。

如何定義和衡量去家庭化目前仍存在較大爭論，主要圍繞著兩種立場展開。第一種立場認為“去家庭化”的對象單位為家庭，去家庭化政策應包括為減輕家庭照顧負擔而提供的現金和服務政策[14]；第二種立場則將去家庭化的對象視為女性，認為減輕女性對男性生計撫養者的經濟依賴，提高其自律程度的政策為去家庭化政策[15]。根據第一種立場的觀點，去家庭化政策包括減輕家庭經濟負擔和照顧負擔的所有生育和養育社會化政策。這些政策又可以分為兩部分：一部分為兒童津貼等經濟補償項目，另一部分為托育服務、產假和育兒假等保障女性就業的支持政策。主張第二種立場的大多為批判性別分工不平等的女性主義學者，他們將去家庭化的重點視為女性不受婚姻關系的影響，其政策范圍更加廣泛。

梳理家庭政策的歷史可以發現，以現金津貼為中心的收入保障政策和減輕照顧負擔的服務支持政策的目標和效果存在較大差異。例如，在以生計撫養者的男性照顧勞動者的女性以及兒童組成的家庭中，經濟支持的重點在于降低家庭養育的經濟負擔，預防家庭和兒童貧困，其目的并不是減輕女性的照顧負擔。而托育服務供給就是通過照顧勞動的社會化，減輕家庭，尤其是女性的照顧負擔，保障女性參與勞動力市場的權利。結合以上觀點，本文將收入相關的政策視為去商品化政策，而將托育服務供給視為去家庭化政策。按照這一分類標準，產假和育兒假政策則兼具雙重屬性。產假和育兒假主要目的在于防止女性因生育和養育而中斷就業，有利于保障勞動者的勞動權和父母權。一方面，在提高女性經濟自由和獨立性上具有一定的去家庭化屬性。另一方面，勞動者因家庭照顧而暫時離開勞動力市場時，產假和育兒假津貼又承擔著重要的收入保障功能，使其又兼具了去商品化的特性（見表1）。

表1 家庭政策的三重維度及典型政策工具

去性別化（Degenderization）的概念受到關注主要是工作與家庭平衡政策成為核心議題以后。去家庭化政策主要目的在于推動家庭照顧勞動的社會化，讓女性可以在工作和家庭中進行自由“選擇”。但政策實踐表明，女性仍然會面臨著勞動者和照顧者的角色選擇，甚至大部分女性在進行市場勞動的同時，還要承擔一部分照顧勞動和家務勞動。但在男性勞動者身上很難發現這樣的情況。甚至去家庭化政策的擴大反而加重了女性的照顧負擔，同時強化了對女性在勞動力市場的性別歧視，引發所謂“福利國家悖論”，緩解家庭關系中不平等的性別分工成為家庭政策新的關注焦點[16]。尼金克（T.Knijn）和萊默（K.Kremer）認為，提升女性在照顧問題上的社會權利有兩種策略：第一，對照顧勞動的價值認定，即對家庭照顧勞動進行“補償”；第二，照顧勞動的去性別化，即營造男性參與照顧勞動的條件，推動兩性在再生產勞動中的平等參與[17]。劉易斯（J.Lewis）也指出改變男性和女性在照顧勞動中的分工是去性別化的主要議題[18]。因此，去性別化需要在公私兩個領域同時實現兩性平等參與，即男性也需要成為家務和照顧勞動的參與主體。并且，隨著低生育問題在全社會的擴散，越來越多的學者關注政策的去性別化層面。部分研究表明男性參與家務勞動不僅可以降低離婚風險，同時對提高生育率也有積極的影響[19]。在社會政策領域最典型的政策就是父親育兒假。

梳理現代家庭政策的發展歷程可以發現，去商品化、去家庭化和去性別化這三個維度隨著家庭成員所面臨的社會風險的變化而不斷演進。三個維度作為家庭政策的“理想類型”，既相互獨立，也層層遞進、相互補充。從諸多發達國家的家庭政策實踐結果可以發現，即便營造了保障女性就業的政策環境，若家庭照顧負擔問題沒有解決，也很容易使女性陷入工作與家庭沖突的困境。即便通過轉移支付分擔了家庭養育的經濟成本，但若沒有改變傳統性別分工，也很容易將養育負擔轉嫁給女性，難以從根本上減輕家庭的照顧負擔。因此，家庭政策的三個維度就如同“三駕馬車”，為幫助家庭成員抵御與家庭相關的社會風險，在建構現代家庭政策時需要其共同發力并形成合力，共同應對家庭所面臨的新社會風險。

三、韓國家庭政策的發展歷程與政策效果分析

從20世紀60年代到80年代末，韓國政府為控制人口數量實行了“限制生育”政策。20世紀末，韓國生育率逐年降低，低生育和老齡化從社會常態轉化為社會危機。為緩解生育率持續下降的趨勢，韓國政府轉變政策范式，擴大家庭政策的規模和范圍。

（一）從“限制生育”到“鼓勵生育”：韓國家庭政策的發展歷程

1.補缺型家庭政策向普惠型家庭政策過渡（21世紀以前）

韓國最早的家庭制度起源于保護女性勞動者的產假制度。1953年韓國政府頒布《勞動基準法》，規定女性勞動者可享受60天產假。但由于沒有明確規定產假期間工資支付問題，在1987年男女就業平等法頒布之前，產假僅是有名無實的制度，女性通常會因結婚生子而中斷就業。1987年韓國政府頒布了《男女雇傭平等法》，正式規定女職工在生育后可享受9周的產假，其間收入替代率為100%，由企業來承擔。同時規定養育不滿1歲兒童的女性可以享受43周的育兒假。

20世紀80年代以前，韓國政府針對家庭的收入保障政策主要通過社會救助的方式，為低收入家庭提供最低生活保障。兒童照顧機構大多以貧困兒童為對象，僅為低收入家庭的兒童提供照顧服務。隨著工業化進程的加快，核心家庭快速擴散，家庭規模不斷縮小，加之女性受教育水平提升，勞動力市場參與率大幅增加，隨之而來的就是工作與家庭沖突所引發的兒童照顧空白，以及生育率快速下降的問題。1991年韓國政府制定了《嬰幼兒保育法》，規定照顧機構的主體是國家，因工作、疾病等不能照顧嬰幼兒的低收入家庭可享受公共托育服務，地方自治團體、法人和個人可通過多種渠道設立托育機構。《嬰幼兒保育法》的實施，表明韓國政府開始強化國家的兒童照顧責任，但政府并沒有制定相應的財政預算，實際上家庭政策仍然停留在低收入和貧困家庭的收入保障層面。

2.普惠型家庭政策的胎動（21世紀初）

進入21世紀，低生育和人口老齡化問題在韓國急速擴散。2000年韓國的總和生育率下降至1.47，同時65歲以上人口比例超過7%，“低生育、老齡化”成為韓國社會的核心議題。為此，韓國政府先后頒布了《低生育老齡化社會基本法》、中長期托育計劃等多項政策，一方面擴大托育服務供給，減輕家庭照顧負擔，在擴建公辦機構的同時，放寬準入資格，鼓勵民辦機構參與嬰幼兒托育服務供給，政府為民辦幼兒園提供基礎設施建設和人力成本的經費補貼，同時為低收入和貧困家庭提供托育費用補貼，以幫助其減輕兒童養育的經濟負擔。另一方面，為緩解勞動者工作與家庭沖突問題，2001年韓國政府制定了《母性保護法》，將產假由60天延長至90天，并規定由雇傭保險支付產假津貼，以保障產假的落實，而育兒假也從無薪變成帶薪休假，且男女勞動者均可以享受，由雇傭保險每月定額支付。

2009年李明博總統執政后，為緩解生育率下降的趨勢，進一步減輕家庭的負擔，實行全面“免費兒童照顧”，將免費兒童照顧對象從低收入家庭的兒童擴大到所有0～6歲兒童，不僅加大了補貼的力度，同時也保障家庭的“可選擇性”。一方面，實施了兒童托育服務券（Voucher）制度，政府為所有機構托育的兒童提供費用補貼，根據家庭收入情況差額支付。另一方面，為不選擇機構托育、居家照顧的兒童，每月提供10萬～20萬韓元（約合500～1000元人民幣）的養育津貼②。

3.普惠型家庭政策的全面發展（2013年以后）

樸槿惠政府后，為進一步強化兒童照顧的國家責任，取消了養育津貼中家庭收入水平以及雙職工家庭等條件，為84個月以下所有選擇居家照顧的兒童提供10萬～20萬韓元的家庭養育津貼。為了進一步確保育兒假政策的落實，將育兒假延長至52周，男女職工在子女8周歲以前均可休假。同時將育兒假津貼按月工資的50%定額支付③。為鼓勵男職工參與育兒，開始實行“父親月”政策，男職工可領取第一個月100%收入替代率的育兒假津貼，到2016年又延長至三個月，以鼓勵男職工和女職工在勞動力市場和家庭照顧勞動的平等參與。

韓國政府投入了大量的公共財政資源，不斷擴大政策規模，但依然沒能挽救生育率下降的趨勢。文在寅政府后，以“營造全面幸福社會”為目標，重視家庭政策的包容性，尤其強調平衡工作與家庭。為提高托育服務的可及性和質量，文在寅政府增加托育服務的供給類型，除基本托育服務外，新增夜間延時托育和24小時托育等項目類型。家庭可選擇不同的托育服務，政府根據兒童年齡和服務類型提供補貼，以滿足家庭個性化、多樣化服務需求（見表2）。為給兒童營造健康成長的環境，增進兒童的基本權利和福祉，2018年韓國國會通過了《兒童津貼法》，從2018年9月起為育有0～6周歲兒童、收入90%以下的家庭每月支付10萬韓元（約合人民幣500元）的兒童津貼。2019年9月將兒童津貼的對象再次擴大到所有7周歲以下的兒童，以此實現普惠性兒童津貼支付。2022年起，兒童津貼的支付對象再次擴展至8周歲以下兒童，并新設嬰兒津貼，24個月以下嬰幼兒每月可領取30萬韓元的嬰兒津貼。

表2 韓國嬰幼兒托育服務費用補貼（單位：韓元/每月）

（二）漸進式發展抑或政策范式轉型：韓國家庭政策的效果分析

梳理韓國家庭政策發展歷史可以發現，韓國在30余年的時間內實現了“限制生育”到“鼓勵生育”的政策轉型。為改變傳統性別分工以及補缺型家庭政策應對新社會風險的不足，在制度設計上，參考北歐的雙薪型家庭政策，試圖通過積極的政策介入維持勞動者的工作與家庭平衡。尤其在2009年“免費兒童照顧”政策實施之后，韓國針對家庭政策的公共財政支出和政策規模不斷擴大，在減輕家庭子女養育的經濟負擔和照顧負擔上取得了較為積極的效果。從現代家庭政策的典型代表托育服務供給來看，韓國兒童的托育率水平逐年升高（參考表3），2019年0～2歲兒童的托育率甚至超過了瑞典④。但從政策效果來看，現代家庭政策最直接的政策目標是保障女性就業和提高生育率。2020年韓國全國最低的總和生育率為0.84，女性就業率為57.69%，低于OECD平均水平（61.25）⑤。由此可見，韓國的家庭政策可以說實現了漸進式發展，但并沒有完成從家庭主義向雙薪制家庭政策范式的轉型。這一點在家庭政策去商品化、去家庭化和去性別化三個維度發展的不充分和不均衡兩個層面表現得尤為明顯。

1.庭政策發展的制度性不充分

第一，近年來韓國政府尤其重視對養育子女家庭的收入補貼。在養育津貼、兒童津貼加嬰兒津貼多重舉措并行下，養育嬰幼兒的家庭最多可每月領取60萬韓元（約合人民幣3000元）的經濟補貼。慷慨的津貼支付在去商品化上成效如何呢？相關研究結果表明，2018年兒童津貼制度實施之后，韓國家庭的食品和醫療費用支出降低，但教育和托育服務費用反而增加。一方面，長期的“教育熱”使得教育支出一直以來都是韓國家庭的重要支出項目，現行的現金補貼金額實際上難以彌補高昂的托育費用和教育費用支出。另一方面，兒童的學齡期一般為18歲，而當前韓國的兒童津貼和養育津貼僅為8周歲以下兒童提供，從生命周期視角來看，在緩解家庭經濟負擔上仍有很大不足。

第二，盡管韓國政府在較短的時間內就實現了普惠性托育服務的制度全覆蓋，并構建了包括公共服務供給、服務券以及家庭養育津貼制度在內的制度體系，但韓國的托育服務政策仍然呈現出隱性家庭主義的特征。主要表現在：其一，托育服務供給以市場為中心的動員機制；其二，以費用為中心的補貼機制；其三，家庭化的典型政策養育津貼制度的實行。托育服務供給是通過照顧勞動的社會化分擔機制，減輕家庭的照顧負擔。但分擔家庭照顧勞動過程中主要照顧責任是由國家承擔還是市場承擔，其政策效果可謂大相徑庭。一直以來，韓國政府在托育服務供給中的角色始終停留在籌資者上，公辦托育服務的比例長期維持在5%左右，近年來才超過10%（見表3）。盡管韓國政府通過慷慨的服務券支付提高了家庭購買市場服務的能力，但長期以市場為中心的托育服務供給模式，造成了托育服務市場的不穩定且服務質量低下的弊端。家庭對市場化托育服務的不信任，使得兒童照顧社會化分擔機制難以真正減輕家庭的照顧負擔[20]。盡管韓國嬰幼兒的托育水平較高，但韓國女性仍然保持著M形的就業模式，25～35歲女性中斷就業的主要原因仍然是子女照顧[21]。因此，可以推斷，在韓國托育服務供給在一定程度上減輕了家庭照顧負擔，但難以真正幫助女性勞動者平衡工作與家庭，以市場為主體的托育服務供給模式在很大程度上削弱了家庭政策的去家庭化水平。

表3 1990—2020年韓國兒童托育相關數據（單位：%）

第三，韓國的男女職工可以享受OECD國家中最長的帶薪育兒假，但韓國的產假和育兒假的去商品化、去家庭化和去性別化效果都不令人滿意。2018年韓國雇傭保險的統計數據顯示，在韓國使用育兒假的勞動者占整體勞動者比例不足20%。韓國的產假和育兒假制度與雇傭保險捆綁，只有參加雇傭保險的正規勞動者才能享受休假和津貼待遇。而在韓國二元化勞動力市場結構中，約50%的女性都是非正規勞動者，這使得大量的女性被排斥在產假和育兒假的門外[22]。同時一直以來育兒假制度都是女性的“專利”，享受育兒假的勞動者中，女職工的比例超過90%，男職工使用率極低，使得性別平等的政策效果難以實現。究其原因，首先，育兒假津貼收入替代率平均約為休假前工資的40%。研究結果表明，男性不使用育兒假主要原因是“經濟問題”[23]，即過低的收入替代率使得男職工放棄育兒假。其次，韓國平均每周勞動時間居于OECD國家首位，在高強度長時間的勞動市場慣例下，企業對育兒假政策的容納度相對較低，尤其是對男職工。同時社會文化對男性參與育兒的態度也并不積極，這就造成了大量男職工“有假不敢休”的局面。

2.家庭政策發展的結構性不均衡

以雙薪制家庭政策的典型代表瑞典為例，20世紀40年代末開始實行兒童津貼制度，以保障養育子女家庭的收入。20世紀70年代起發展托育服務，以填補女性參與市場勞動而引發的照顧空白。20世紀90年代中期開始推進育兒假的個人化，維持性別分工的公平與平等，以此實現了家庭政策去商品化、去家庭化和去性別化的順次層層遞進式發展。韓國的家庭政策雖起步較晚，但從20世紀80年代的產假和育兒假政策，到2009年“全面免費兒童照顧”，再到2018年兒童津貼制度的實行，以雙薪制家庭政策為基調，注重平衡工作與家庭。但從政策發展的過程來看，韓國家庭政策的發展順序略有不同。相比于瑞典的去商品化、去家庭化和去性別化的順次發展，韓國的家庭政策優先以去家庭化為目標發展而來。究其原因，驅使韓國家庭政策發展的動因為后工業社會的低生育問題，韓國政府為了盡快扭轉生育率下降的趨勢，試圖通過政策干預降低影響生育意愿的家庭照顧負擔和經濟負擔，因此優先進行托育服務供給和費用補貼。并且韓國家庭政策的發展歷程始終圍繞著如何提高生育率水平而展開，這就使得現代家庭政策的核心議題平衡工作與家庭這一政策理念很難在韓國的家庭政策中得到真正的貫徹落實。

從圖1韓國典型家庭政策各年度財政支出情況來看，3～5歲兒童早教費用補貼和0～2歲兒童托育費用補貼的財政支出的增長速度最快且規模最大。相較而言，家庭養育津貼和產假、育兒假津貼的財政支出水平較低。因此，韓國的去家庭化政策不僅得到了優先發展，而且占據了家庭政策中的核心地位，造成了家庭政策三個維度的失衡。長久以來，在以社會保險為中心的社會保障體系和男性為中心的長時間勞動規制下，女性勞動者的產假和育兒假與“勞動關系”和“社會保險”捆綁，更加限制了家庭政策的去商品化和去性別化，在很大程度上影響了女性勞動者勞動權和父母權的同時保障。這使得韓國家庭政策在政策設計上呈現顯性的去商品化、去家庭化和去性別化特征，實則在隱性的家庭主義和傳統性別分工固化的作用下，既難以保障女性就業，也難以減輕女性的照顧負擔。

圖1 韓國典型家庭政策各年度公共財政支出情況

四、三孩時代我國應如何建構家庭政策

人口結構和家庭結構的變化成為當今世界最主要的社會風險之一。西方發達國家在工業化時代收入受損這一社會風險在一定程度上得到控制，因此，在后工業社會，將社會政策的重心轉移到平衡工作與家庭上，奠定了現代家庭政策的基調。然而當今的東亞社會普遍面臨著工業社會和后工業社會的新舊社會風險并存的問題，同時面臨著兒童養育的經濟負擔、照顧負擔，工作與家庭沖突和不平等的性別分工等多重問題并發，這就使得東亞家庭政策發展環境先天不足，增加了政策體系建構和完善的復雜性和難度。從韓國的經驗來看，家庭政策的發展需要兼顧去商品化、去家庭化和去性別化的三重維度，保障家庭政策的充分發展。但當多重現實挑戰并存時，也要維持家庭政策發展的動態均衡，階段性有所側重，并靈活有效地運用政策工具。同時也要注意政策運轉的文化語境，以避免“水土不服”而引發的政策失靈問題。

長久以來，我國的家庭常常被視為福利供給主體，卻很少被視為福利提供對象。改革開放之后，在“減輕國家負擔、增加家庭和個人責任”的方針下，面向家庭的基本公共服務和福利制度主要聚焦于困難家庭和問題家庭[24]。當前在少子化、老齡化等結構性變化的沖擊下家庭的脆弱性逐漸呈現。三孩政策實施后，完善生育配套政策的政策導向為現階段我國的家庭政策奠定了基調，為我國家庭政策向發展型、積極型家庭政策轉型提供了動力。三孩政策實施后，我國的家庭政策有了突破性發展。四川攀枝花等地率先為生二孩、三孩的家庭每月發放500元育兒補貼，直至孩子3歲，推動了我國現金轉移支付從對困境兒童和弱勢兒童的經濟補貼轉向多子女家庭。全國多地開啟0～3歲嬰幼兒普惠性托育服務試點，并且設立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除，從服務供給和費用補貼層面減輕家庭的子女養育負擔。此外多地推出了延長產假和增加陪產假的政策。如江蘇規定女職工產假延長至158天，同時增加15天男性陪產假。河南和海南等地，將產假和護理假增至190天，男性可享受30天護理假，同時，增設育兒假。北京等地出臺政策，規定子女滿3周歲前，夫妻每人每年可享受5個工作日的育兒假。建議：

第一，擴大優質托育服務的供給，提升去家庭化水平。托育服務發展的質量是關鍵，相比托育機構的數量，服務的地理位置和經濟上的可及性以及服務質量更為重要[25]。為此各級政府應充分發揮籌資者、提供者和監管者的角色和作用，以確保托育服務有質有量有效發展。在供給機制上，可充分利用現有的公共資源，將公辦幼兒園的托育服務供給下延至0～3歲嬰幼兒，實現保教一體化。同時多渠道發展托育服務，以社區為平臺，通過政府購買社會服務的形式提供相關服務。政府購買服務可通過兩種具體形式：一是崗位購買制。政府可以在社區購買一定數量的服務崗位，用于為嬰幼兒提供基礎性照顧服務。二是項目購買制。地方街道、社區可以根據自身實際需求，以項目合同形式向社會組織購買服務。這些服務主要滿足部分特殊群體服務需求，或者作為服務疊加的形式為社區兒童提供更優質的服務。

第二，完善多層次收入保障政策，提升去商品化水平。從韓國的經驗來看，具有去商品化屬性的兒童津貼和養育津貼通常在減輕家庭照顧經濟負擔上杯水車薪，并且小額普惠的津貼支付會使有限資源被高度分散，影響其他政策效果的實現。鑒于目前我國的國情，針對養育兒童的家庭應建立多層次的收入保障政策體系。擴大現有兒童津貼的支付范圍，覆蓋更多育有兒童的貧困家庭，以預防家庭和兒童貧困。對中等收入家庭和雙職工家庭，應加大稅收優惠力度，加強對子女托育、教育和醫療費用的經濟補貼和養育支持，并且稅收減免的制度設計應更加傾斜于多子女家庭，進一步減輕家庭養育的經濟負擔。

第三，完善生育津貼社會統籌機制，營造勞動力市場的家庭友好氛圍。帶薪休假政策是保障勞動權和服務權的重要手段，全面三孩政策實施后，對于延長帶薪產假、推行帶薪育兒假政策的呼聲越來越高，但目前在我國還未就兒童社會照顧及其公共責任達成社會共識，在生育友好型社會環境和家庭友好型企業環境尚未成熟時，產假和育兒假期間的成本由企業和個人承擔的政策環境下，延長產假、實行育兒假反而會增加女性就業和職業發展的壁壘。目前，韓國、日本等OECD國家主要通過雇傭保險支付產假和育兒假津貼，我國的生育保險與醫療保險合并實施后，生育醫療待遇納入醫療保險，由醫療保險統籌結算，但是產假津貼的社會統籌機制還不完善，在討論延長產假或實行育兒假之前，應完善生育津貼的社會統籌機制，強化國家和社會的責任，以減輕企業的用工成本。一方面，要穩健生育保險基金，建立政府、雇主和勞動者分擔機制，減輕企業用工成本，實現社會責任共擔機制。另一方面，要擴大保險的覆蓋面，鼓勵和監督企業和勞動者積極參保，將政策覆蓋面擴大到非典型就業者，使其也能享受醫療津貼和產假津貼待遇，在全社會營造家庭友好型企業和社會氛圍。

第四，強調社會政策的去性別化。從韓國的經驗可知，以女性為主要對象的“育兒假”成效甚微，反而還會增加女性就業和職業發展的壁壘。要以“去性別化”為前提，以“配額”的方式進行制度設計，對男女雙方共同設置最低時長，而后總額時長中的剩余時長可由夫妻雙方自由分配。通過男女共同的育兒假政策，要求男性也加入兒童照顧中來，避免女性因育兒假而遭到勞動力市場的歧視。

注釋：

①去商品化的概念最早是由波蘭尼（Polanyi）在1944年提出，并由克勞斯·奧菲（Claus Offe）于1972年和1984年在其著作中將概念具體化。奧菲在研究資本主義原始積累的正當性矛盾時，將誘導更多勞動者進入勞動力市場的政策稱為“商品化”政策，將使勞動者在一定程度上擺脫勞動力市場的政策稱為“去商品化”政策（Esping-Andersen，1999：43）。

②韓國從21世紀初期就開始討論實行兒童津貼制度，2006年“低生育和高齡化社會基本計劃”中提出了兒童津貼制度的具體條文，但巨大的財政壓力阻礙了普惠型兒童津貼制度的實施。取而代之從2009年5月開始實行養育津貼制度，最初養育津貼的給付對象為月收入低于159萬韓元（以4口家庭為基準，約合人民幣9000元）的貧困家庭，優先給付給0～1歲的兒童。此后樸槿惠政府將養育津貼的支付對象擴大到所有5周歲以下居家養育的兒童，根據家庭收入情況提供每月10萬～20萬韓元的養育津貼。文在寅政府后，將養育津貼的支付范圍再次擴大到84個月以下所有兒童，為所有選擇家庭照顧的兒童按年齡每月支付20萬（0～11個月）、15萬（12～23個月）和10萬（24～86個月）韓元的費用補貼。

③2019年起，韓國育兒假津貼按工資50%定額支付。前三個月上限150萬韓元，下限70萬韓元，其余時間上限120萬韓元，下限70萬韓元。男性育兒假前三個月按月收入100%支付。

④數 據 參 考https：//stats.oecd.org/Education and Training database。

⑤數據參考2020年OECD Data Employment Rate。