立法草案說明研究的背景、論域與展望

姜明坤

黨的十八屆四中全會以來，“良法善治”已經成為一項法治建設共識。實現“良法善治”，必須強化立法機關和社會公眾溝通能效，健全公眾意見采納情況反饋機制，提高立法質量和效率。立法過程中生成的各種立法輔助性文件之運用，則在一定程度上促使黨委委員、人大代表、政府工作人員、法學專家、社會公眾等各方主體行動起來，有意愿參與立法活動并能夠獲取到實質性的立法信息，助推民主立法、依法立法、科學立法要求貫徹落實。立法輔助性文件中，數量倍于制定法文本的法律草案說明、法規草案說明、規章草案說明，可以“立法草案說明”概括指稱。作為立法過程中法律草案、法規草案、規章草案的重要伴生物，立法草案說明不僅構成理解法律制度設計的資料語境，亦為精細化立法時代的精細化立法學研究提供了制定法文本外的素材，極具理論與實務價值，值得正視。

一、立法實踐中草案說明的身影：歷史與當下

無論是法定的制度安排抑或實踐中自發探索，世界范圍內存在相當比例的國家和地區對提交立法草案進行審議時提供必要的輔助性文件作了要求或形成了一定慣例。相應立法輔助性文件內容或以構成主文件之部分的形式體現，如規范性法律文件轉發通知中的簡短性說明；或以獨立性文本的形式體現，如法律草案公開征求意見時一并公開的“草案說明”、立法草案審議意見的報告、立法草案審議結果的報告、法規上報備案的報告等。近年來，立法輔助性文件逐漸引起了理論界的研究興趣，國外研究中以德國學界對立法資料的研究較受國內關注。①國內學者已然關注到立法輔助性文件中的立法草案說明，撰寫與運用之制度化起步于中華人民共和國成立前的立法工作探索、成型于2000年《立法法》頒布、2015年《立法法》修改后基本定型。立法草案說明運用契合了中國立法制度法定化進程所具自發探索與規范確認的雙重品格，此點在近現代中國立法史中可獲印證。

中華人民共和國成立后頒布的第一部法律，為《中華人民共和國婚姻法》（以下簡稱《婚姻法》）。《婚姻法》草案形成過程中，王明、鄧穎超等對起草《婚姻法》傾注了極大精力，其間運用了立法草案“說明”。鄧穎超于1950年1月21日將由婦委會起草的婚姻條例草案呈交黨中央并附上條例起草過程和有關爭論的說明。鄧穎超在附信中寫到，“婚姻條例草案，曾經過婦委正式討論過五次，會后交換意見多次，并另邀請了中組部、中青委、法委等幾方面同志共同座談過一次、歷時二月有余。幾經爭論，幾度修改，有些問題，已經得到解決，但爭論的主要問題，即一方堅持離婚，即可離婚，不附任何條件一則，至今仍意見分歧，尚未能取得一致。對于此點反對者是較多數人，贊成者包括我及少數人。現為了應各地的急需，且有關廣大群眾切身迫切的利益，不能再拖延不決。故大家商定，一致同意先以現在的草案，雖然我仍不完全同意，已經婦委多數同意了最后稿，并將我們不同的意見一并附上，請中央參閱作最后決定。另送了一份婚姻條例草案給法委，請法委將意見提交中央。”②1950年4月13日，在中央人民政府委員會第七次會議上，王明代表法制委員會向會議提交了《中華人民共和國婚姻法草案》并作了《關于中華人民共和國婚姻法草案起草經過和起草理由的報告》。③報告介紹起草經過如下：“在研究和草擬中華人民共和國婚姻法草案工作過程中，經常受到中央人民政府委員會毛澤東主席和劉少奇副主席等的指示和幫助，經常得到政務院的領導和政務院政治法律委員會的指導。”④如此，以簡短的文字體現出了黨和國家對起草《婚姻法》的重視并隱性傳達出了《婚姻法》的重要性。《婚姻法》于此次會議討論并通過，后續的1980年修改草案審議過程中、2000年修正草案審議過程中，亦運用了“草案說明”。因此，一定意義上可以認為，中華人民共和國成立后的首部法律起草與審議過程中即已內蘊著使用“草案說明”的歷史基因。

1954年《憲法》的草案形成過程中，“草案說明”同樣起著重要的輔助性作用。譬如，對在杭州起草的憲法草稿多次討論修改后，1954年3月23日憲法草案初稿被提交中華人民共和國憲法起草委員會進行第一次討論。討論會議中，陳伯達做了《關于中華人民共和國憲法草案（初稿）起草工作的說明》，講了8個問題：（1）工作經過；（2）工作方向；（3）憲法草案以共同綱領為基礎，同時又是對共同綱領的發展；（4）憲法草案反映了國家過渡時期的特點；（5）憲法草案規定的國家政治制度和蘇聯以及各人民民主國家是同屬于社會主義類型的；（6）憲法草案保證公民的各種權利，同時規定了逐步擴大物質保證的措施；（7）憲法草案保證國家各民族在平等的基礎上友好、互助、合作；（8）憲法草案的結構。⑤后續憲法草案初稿經修改后提交第一屆全國人民代表大會第一次會議審議，審議程序中由劉少奇代表憲法起草委員會向大會作了“關于中華人民共和國憲法草案”的報告。⑥1954年《憲法》經審議通過并頒行后，歷次憲法修改過程中對“草案說明”亦有運用，生成了包括但不限于1982年《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》⑦、1999年《關于中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明》⑧、2004年《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》⑨、2018年《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》。⑩

歷史流轉的目光繼續向前，亦能尋得“草案說明”在立法過程中的運用身影。如，1949年10月《陜甘寧邊區印花稅暫行條例》公布過程中即附有《陜甘寧邊區印花稅暫行條例草案擬訂說明》，內容涉及印花稅課征理由、條例內容、新條例的優點等方面。?又如1942年12月邊區政府委員會舉行第三次會議討論，中共中央西北局提出的《陜甘寧邊區土地租佃條例草案》會議議程推進中，即先由秘書長李維漢代表中共中央西北局就條例草案制定的指導思想、內容和全部條文做了解釋說明，然后進行討論。?值得注意的是，1944年12月邊區第二屆參議會第二次大會通過并發布的《陜甘寧邊區土地租佃條例（附說明）》中存在著另一種“說明”，即于《條例》正文中對部分條款的含義進行附注說明。?更早一些，在1940年4月國民黨中央常務委員會議決通過的《中華民國憲法草案》形成過程中亦有“草案說明”的運用，如《關于憲法草案制定之經過及內容之說明》。此份說明文書在1940年召開的國民參政會第五次會議上宣讀，主要內容包括草案的形成經過、憲法草案內容的說明兩個大項，在憲法草案內容的說明中除對數點較為重要條款之內容加以梗概外，還對憲法草案條文設計過程中的部分爭議情況作了介紹。?

以上梳理大致表明在中華人民共和國成立前于立憲、立法過程中，雖然并無明確的針對性、體系化“草案說明”運用之法律規范要求，但“草案說明”運用實踐已然展開，立法過程中運用“草案說明”屬于一項有著深厚實踐基因的立法工作經驗。同時，《婚姻法》《憲法》起草與審議過程中對“草案說明”的運用從側面表面，立法過程中運用“草案說明”并非2000年《立法法》首創，而是《立法法》在起草、審議過程中對既往立法經驗的總結提煉后所作制度化認同。2000年《立法法》的草案起草與審議過程對于“草案說明”的運用?，更是表明《立法法》頒布前的立法過程中運用“草案說明”現象即已存在，并在多年的實踐活動中不斷累積經驗。此外，立法工作溝通過程中非正式說明信件與正式的說明文書并用之作法亦屬一種經驗。除前文已經提及的鄧穎超附信“說明”外，又如彭真1953年11月20日向毛澤東和中共中央報送《人民調解委員會暫行組織通則（草案）》時所作附信中的“立法目的”說明：“為開展和加強民間調解工作，及時調解民間糾紛，減少人們訴累，以利人民群眾的團結和生產”。?如此，立法過程中的“說明活動”存在正式與非正式的區分。

當前，學者所關注的乃是立法過程中正式性的“說明活動”。正式性的立法“說明活動”方面，立法草案說明撰寫與運用的規則設定，歷史展現給人們的畫卷是總結、提煉既有立法工作經驗后予以規范確認。具體而言，2000年《立法法》頒行前《憲法》《全國人大組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對立法權限的劃分、立法程序、法律解釋等問題作了基本規定，全國人大及其常委會的議事規則對法律的制定程序又進一步作了具體規定，為2000年《立法法》第48條規范立法草案說明運用的規則設計作了積淀。2015年修改《立法法》對立法草案說明的要求作了擴充，相應內容豐富為“提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料。……法律草案的說明應當包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要內容，以及起草過程中對重大分歧意見的協調處理情況。”是故，立法過程中“草案說明”的運用，屬于《立法法》于國家法層面對一項立法工作持續探索所得有益經驗的肯認，突出體現了轉型社會中立法規范具有的文本與實踐互動特質。

二、法學研究中的立法草案說明：山霧與林石

立法草案說明在立法實踐中頻繁出場，撰寫與運用相應實踐的規范指引不斷完善，促使立法草案說明愈發受到立法理論研究者與實務工作者的關注。那么，立法精細化、運用立法草案說明釋法說理等持續深化背景下，當前研究在哪些方面進行過耕耘？取得了何種質量的成果？相應成果是否契合了實踐的需要？未來應當如何深化與擴展？一應發問，有待系統爬梳以“立法說明”“立法草案說明”“法律草案說明”“草案說明”“法規說明”“規章說明”“起草說明”“制定說明”“修訂說明”“修正說明”“修改說明”等為主題詞的相關研究成果，在整體呈現立法草案說明研究現狀基礎上加以回應。由于研究尚未形成聚合效應，故以下綜合專門研究與零散論及的雙重考量展開。

（一）國內針對性解讀“草案說明”的成果回顧

以“法律草案說明”“立法說明”“立法草案說明”指稱立法過程中生成的“草案說明”的作業，已經取得了少量針對性成果。如，馬利和從撰寫主體、制作目的、說明事項、結構安排等四方面論證了法律草案說明居于法律草案的輔助性地位，認為其“是法律案的提出者向國家立法機關就法律草案中的有關問題所作解釋而制作的一種公文”?。且，馬利和還從學理稱謂、文件命名、內容撰寫、運用場合等方面提出了法律草案說明規范化運作的初步構想。趙立新以立法說明作為法律草案說明的簡稱，基于《立法法》的表達提出了兩點結論：“第一，立法說明是法律案的組成部分，一件法律案必須包括立法說明。其二，立法說明要‘說明’的核心是制定該法律的必要性和主要內容。”?張婷指出，立法草案說明可以展示立法議題確定、立法目標提煉、立法方案選擇和重大爭議解決等問題的民主商談和科學論證過程，建議改造為起草者自律和對起草者進行監督的制度機制：一是內容標準的確定化，二是建構草案說明與起草過程的制度關聯。?

爬梳馬利和所批駁的法律草案說明“系屬立法解釋說”，可以尋得主張立法過程中的“草案說明”具有法律效力的闡述。如，“法學界普遍認為，立法解釋主要有三種形式：一是法律草案在審議通過的過程中，立法機關所作的起草說明或者對法律草案的修改說明。”?或如，中國大百科全書法學卷所作立法解釋之具體表現形式的列舉。?又如，將制定或修改規范性法律文件中每一條款的具體理由說明的法律依據對位于《立法法》原第48條，認為立法理由“在某種程度上可以視為立法解釋的一種形式從而具有法律效力”2○。復如，張新寶強調，具有解釋上約束力的是人大常委會有關領導在法律草案提交大會或常委會表決前所做的關于法律草案的說明。?不過，“系屬立法解釋說”并非定論，如劉艷紅從程序、主體、效力等方面指出，刑法的起草說明或修訂說明中所作解釋不是刑法的立法解釋，而是刑法立法的背景資料或立法性文件。?立法解釋的存廢本身亦有爭議，如張明楷認為，真正意義上的刑法立法解釋即刑法施行過程中立法機關對發生歧義的規定所作的解釋因違背法治原理應予廢除。?

“系屬立法解釋說”外，部分研究注意到了立法草案說明的身份轉變的時間節點問題。第一個時間節點為立法草案文本形成；第二個時間節點為立法草案審議通過。關注前一時間節點的論者指出，《立法法》已然明確規定了“法律草案及其起草、修改的說明”等四類立法背景資料?，強調“立法史（料）”“立法資料”是立法過程中生成的“草案說明”的上位概念。?關注后一時間節點的論者，大多步入“法律釋義”的研究場域。立法實務中，立法草案說明所說明的法律草案、法規草案、規章草案經審議（審查）通過并實施時，一些較為重要的法律、法規在實施過程中，會由官方機構組織編寫“法律釋義”。“草案說明”多數情況下會被收入官方編寫的“法律釋義”“法規釋義”之中，后者“通過對法律概念內涵外延、特征、功能作用的闡述，對法律條文的解釋，對實踐中具體情形的說明，對法律適用主體的明確，對處罰情形的考量，從立法精神進行解釋，對立法規定的理由等立法背景資料的介紹說明等方式對司法實踐產生間接性影響”。?如此，“釋義”的功能困境如“由于全國人大法工委職能與‘法律釋義’效力之間的張力，隱性立法解釋雖有實際效用，但卻面臨著民主、效力和實踐等層面的正當性難題”?，亦屬“草案說明”的功能困境。在此論述之下，“立法草案說明”的身份歸屬似乎又回到了“立法解釋”的理解進徑中。

其他關聯議題如合憲性判斷、合法性審查、法案公開征求意見、立法審議等研究中論及立法草案說明所提觀點，同樣值得關注。如，陳玉山撰文主張將《立法法》第54條中法律案說明應予說明事項的列舉，視為對立法草案起草者與審議者證明能力的要求：起草者與審議者必須至少具有對法律案的必要性、可行性、合法性的證明能力，以達到判斷法律案是否成熟的目的。?同時，陳玉山將《立法法》第54條之規定視為立法理由說明的規范依據，認為立法理由說明是對法律草案的內容與形式進行全面論證的書面文件，立法機關通過對立法理由的審查來最終認定法律案的成熟度。?又如，高秦偉將《立法法》第54條解讀為“立法說明制度”，指出當下“立法說明多側重于立法的必要性與可行性分析，強調與國家法律體系的一致性和與上位法的不抵觸性，即以合法性為主”?。又如，章劍生指出，“對行政立法草案的說明要全面，尤其是公民在聽取意見程序中所提出的反對意見及其理由，不得作片面的引導”。33值得特別指出的是，邢斌文對法律草案審議過程中的合憲性控制?、立法過程中法律草案合憲性的判斷標準?、什么是“違憲”?、立法過程中共識達成后的言說?等議題作了系統研究后，以“法律草案說明中的憲法判斷”為題闡釋了法律草案說明中的憲法判斷之功能，指出法律草案說明雖不具有法律上的拘束力，但全國人大憲法和法律委員會應當遵循黨中央在草案說明中作出的憲法判斷。?

還有一種跳出立法場域的思考進路，將切入點轉換至立法后的法律適用尤其是司法裁判場景。如，劉志陽認為，包括《民法典》“草案說明”在內的立法資料，不僅可為民法教義的權威性提供保障，而且可以輔助規避法在適用階段的二次造法從而維護制定法權威性。?程能認為，立法資料的基本類型主要包括立法提案及其說明，審議階段形成的審議意見、報告，修法草案及其審議意見、報告，立法解釋草案及其審議意見、報告等?；在與邵新合撰文章中則指出，涵攝立法過程中生成的“草案說明”在內的立法資料，承載著立法的價值取向，本質上屬于識別立法意圖的證據。?孫康認為，法律草案文本及其說明屬于國內立法流程產生的標準法律文件之一，建議將立法資料定位為尋找立法精神之工具，以實用主義的觀點適當運用以解決疑難案件，有效增強裁判說服力。?

（二）國內著作與教材中涉及“草案說明”之論述回顧

近年來，立法理由說明研究日漸加增。部分論著如《立法理由說明研究》專設“立法草案說明的運行現狀及改造可能”一節來剖析立法草案說明?、《地方立法的說明理由制度研究》則在“我國地方立法過程中的說明理由主要類型”一節作了零散界說。?立法理由說明研究中，存在著“草案說明”等同于“立法說理”的觀點。?相應論說從功能層面論證立法理由說明制度即是立法草案說明制度?，或謂“在直接調整立法活動的法律中，諸如制定或修改法律的必要性、可行性等內容尚未被提升到‘立法理由’的高度”?。回歸《立法法（專家建議稿）》中可以看到，學界對于二者關系早有指陳，即法律草案說明的內容主要包括了“立法理由、起草法律草案的簡要經過、法律草案的主要內容等”。?憲法說理對此作了印證，即以憲法精神、原則或條文為依據的理由說明之文字呈現作為草案說明、工作報告、審查報告等文件的組成內容可以而且必要。?故，立法草案說明文書內容包括了立法理由陳述，說明的關鍵“重在解釋清楚起草文件時側重把握的理由和依據”?，立法“草案說明”與“理由說明”并不完全等同。

其他立法學著作與教材中，亦有立法草案說明相關零散論述。如，谷安梁認為，在審議法律案應當遵循的一般程序中，首要環節即是聽取關于法律草案的說明，“主要是立法理由、起草經過、法律草案的指導思想以及立法中的主要問題等”。51周旺生認為，“立法研究報告是指在立法活動過程中為便于有權立法的國家機關組成人員審議法案由有關國家機關提供的關于法案的正式說明性材料”52，包括國務院對法律草案的說明、法案起草部門對法案的說明等文件。黃文藝指出，“提案的一項要求，就是提案人須同時提供所謂的有關材料，即附交法律草案正文和起草說明”53。易有祿提出，應對不同主體行使立法提案權作差別化要求：提出法律案的主體屬于國家機關，應當同時提出法律草案文本及其說明；提出法律案的主體屬于全國人大代表和全國人大常委會組成人員，初步說明建議立法的理由即可。54馮玉軍等指出，“法律草案說明是法律案提案人向立法機關就法律草案中的有關問題所做解釋而制作的說明性文件……法律草案說明的制作目的與立法目的相一致，服務于立法，為立法提出具備必要性、可行性的解釋、闡釋和論證的材料。”55羅傳賢提出，擬訂草案程序中除主要法案條文外，尚須草擬總說明及逐條說明；總說明“系立于法律草案本文之前的立法目的、立法基本原則、立法緣起及背景及法律內容等之摘要陳述”；總說明及逐條說明不具有實質性的規范內容、沒有和法律同樣的效力。56

前述論著梳理主要圍繞狹義“法律”展開。就地方性法規、自治條例、單行條例之立法活動中生成的“草案說明”，亦有零星解說。如，“草案說明是由提出立法議案的機關負責人向地方人民代表大會或地方人民代表大會常務委員會對草案所作的說明，便于人民代表或委員對起草過程、基本內容，以及立法意圖進行了解。法規（自治條例、單行條例）草案的說明，一般應包括立法的必要性、法規起草的宗旨、法規起草的過程、有關法規依據、協調情況、對主要條款的解釋、主要的原則和涉及的重大問題等。法規（自治條例、單行條例）草案說明作為立法議案的輔助性文件，是與法規（自治條例、單行條例）草案同時提出的，并一起報送立法機關。”57又如，“用于列入市人大及其常委會會議議程的法規案一審時，提案機關或者提案人向市人大及其常委會會議說明的文本”。58復如，“法規草案提案機關向立法機關就法規草案中的有關問題所作解釋而制作的說明性文件，其目的是使立法機關及其組成人員了解草案的有關問題，理解立法意愿和難點條款，促使法規草案得以更加順利審議通過”，等等。59

指稱術語創設性使用方面，必須強調的是，“立法草案說明”最先出現在《立法原理、程序與技術》一書中。此書融匯作者從事立法實務工作與立法理論研究的心得，論述“立法提案的起草與報告”時，作者對“立法草案說明”作了如下展開：“立法提案報告一般由正文和附件兩部分組成。正文包括立法草案說明、文本草案兩部分；附件則是參考資料。草案說明需要闡述立法背景和必要性，立法擬解決的主要回題；立法文本起草與審核的基本過程；有關方面的意見，包括征求社會公眾的意見及其采納情況；立法的指導原則和框架體例；文本草案規定的主要措施；主要問題說明；需要特別說明的問題。”60“立法草案說明”作為較為晚近的研究中用以指稱立法過程中生成的“草案說明”之術語，吸收了“法律草案說明”與“立法說明”的積極成分，基本實現了理論研究合理指稱立法過程中生成的“草案說明”的學術任務。與“法律草案說明”“立法說明”“立法理由書”“起草活動說明”等術語相比，“立法草案說明”更加簡明妥帖且凸顯其輔助性地位而與制度設計相吻合：體現了“草案說明”的生成域、突出了“草案說明”的附隨性、較好地契合了正文部分的內容、顯示了“草案說明”的動態性。

（三）國內立法實務經驗匯編中涉及“草案說明”之論述回顧

作為立法實務工作人員經常接觸到的一份文件，立法實務經驗匯編類的著述中亦有研究成果對立法過程中“草案說明”的撰寫與功用予以附帶性解讀。相應解讀具有簡潔明快的特征。如，周寶華參考《立法法》第54條的規定，將地方性法規草案文本的說明界定為“法規案的提案人，向地方立法機關就地方性法規草案中的有關問題所作解釋的一種說明性文件”61，提交地方性法規草案文本說明的作用，在于使立法機關及其組成人員了解地方性法規草案的立法背景、有關問題及重點難點條款，且最終指向法規案能夠順利通過立法審議。李明璞將與地方性法規草案一同提交的“草案說明”稱為送審報告62，并基于《立法法》原第48條的規定將送審報告內容歸類為三個方面：一是說明立法的必要性，即著重說明制定的理由、依據和實際工作發展的客觀需要；二是說明起草過程，即說明該項起草工作征求了有關機關、組織和公民的意見，以及對主要問題的處理、協調情況；三是簡明扼要地說明草案的主要內容。王云奇在分析地方立法的正式文件時，對撰寫法規草案說明、法規修正案草案說明、修訂草案說明、立法解釋草案說明的要領進行詳細展開，強調撰寫“草案說明”應當注意三點：一是篇幅長短應與草案內容的多少相適應；二是不要回避問題和焦點條款；三是對于重要條款應作全面展開。63且，其將法規草案說明、法規草案修改說明與決定決議草案說明等系統歸整為“說明”，置于“地方人大日常事務公文”一編從寫作技術角度對各自的結構從標題、題注、受文人、正文等方面作了解說64，明晰了“草案說明”的文書屬性。黃祥釗以“立法起草說明”作為法律、法規、規章起草說明的統稱，并歸納了立法活動中撰寫草案說明的作用：一是為起草人員理清立法思路；二是為被征求意見單位和立法參與人員提供介紹；三是為法制機構審查提供依據；四是為立法審議機關審議提供指引；五是為立法項目備案審查提供材料。655孫濤等從法律地位、立法作用、普法意義、執法實踐等方面論述“法律草案說明應作為法律正式文本的附件”附隨匯編并公開的理由，認為法律草案的說明實際上就是法律的說明書，反映了立法的過程和階段成果，薈萃了前期立法起草、征求意見、修改完善而形成的諸多重要內容。66《立法實務操作問答》在匯聚已有觀點基礎上指出法律草案說明作為一種說明性文件，制作目的在于使立法機關及其組成人員了解草案的有關問題，理解立法意愿和難點條款，促使法律草案得以更加順利審議通過出臺；在對應予說明的事項一一展開時，特別指明了對于專家參與起草或者委托起草的相關情況應在法律草案的說明中一并說明。67

三、“已生猶未生”立法草案說明研究的省思

（一）既有立法草案說明相關研究的簡短評價

整體上看，既有研究成果呈現出四個特點：一是議題分布上，零星展開的議題集中于“草案說明”在立法過程中的作用、文書正文的說明事項、文書擬寫工作的要求等方面；二是在分析方法上，依托現行法律、法規文本相關條文表達展開且多停留于條文表達的轉引層面，較為晚近的研究成果雖然愈發關注司法實踐、立法實踐中立法草案說明的運用并提煉文書內容共性，但多不作為研究的主要內容；三是在成果數量上，針對性成果少且樸素觀點居多，結合立法學、憲法學、政治學等一般原理予以深入論述的較少，附帶性提及雖然形成了“立法解釋”“法律釋義”等方案，但論述尚不細致深入；四是在觀點共識上，就指稱術語、功能定位、邏輯結構、法律效力等問題較少形成一致看法，并且由于未能建構起全景式觀察框架，相應論說中存在著部分認識有待商榷。

既有研究成果對于認識立法過程中生成的“草案說明”，極有裨益。但一應研究圍繞立法過程中生成的“草案說明”之論述呈現出簡單化、割裂式特征，尚未形成圍繞“草案說明”的系統知識呈現，更未能就其運用場域、法律意涵、功能定位、構造樣態等問題予以深入剖析。另，當下關涉立法過程中“草案說明”生成與運用的研究，在“道”即“法理蘊含”的側面相應研究成果體量較為單薄，在“技”即“法律技術”尤其是“立法技術”的層面相應研究尚不深入，且愈發呈現出一種“技進道退”的趨勢。故研究雖已起步，但立法草案說明運用實踐仍然受到諸多困擾。如，撰寫與運用立法草案說明時，頻繁遇到《立法法》第54條所指“法律草案的說明”是否對應于立法說理或稱立法理由說明？如認為立法草案說明（introduce）異于立法理由說明（demonstrate），則其是僅對立法草案之文本的說明還是兼有對起草立法草案之具體活動的說明？當認為是對立法草案文本加以說明時，是對立法草案整體的說明還是對每個具體條文的說明抑或重點條款的概括性說明？作為一份生成于立法過程中的文書，法律、法規、規章“草案說明”是否僅用于公開征求意見、立法審議環節？諸如此類的疑問，部分學者們尚無討論，部分雖有涉及但深入程度不足，理論產出與實踐需要間的契合度有待加強。

“后體系時代”的立法學研究愈加精細化，立法學研究作業的田野隨之拓寬。置于法學視角內，無論人們對“誰制定了我們的法律？”68作出何種回答，都無法越過立法過程中存在著圍繞立法草案文本展開溝通的事實。作為一份附隨于立法草案的起草、審議與表決通過諸環節的文書，立法草案說明出現的頻次并不亞于所附隨的立法草案，因而成為了社會公眾乃至立法機關、政府部門等獲取立法信息的首選資料。僅就單個立法草案說明文書而言，因與立法草案相伴相生故而不僅能夠反映立法過程的動態圖景，亦能成為立法草案外反映立法活動結果是否合理、合法的重要載體。由是，立法過程中生成的“草案說明”之良性運用，一定程度上可以助推“立良法促善治”的目標達成。當下，“立良法促善治”提高立法質量是新時代對于立法工作的呼喚，對于立法過程中作為立法信息匯集交流點之一的立法草案說明進行系統性研究，正是在理論層面作出關照的應有之義。

（二）立法草案說明研究猶生未生的現狀歸因

置身于動態的立法過程觀察立法制度與行為可從“組織”視角、“個人”視角兩個角度切入。69于此二角度的區隔中，“草案說明”在立法過程論與微觀立法學所關注的各方主體的行動邏輯尤其是立法溝通存在著密切關聯：組織視角來看，“草案說明”作為一份文件，在立法過程中的諸多環節，如征求意見、論證評估、審議表決等活動中頻繁運用；從個人視角來看，當下公眾參與立法已為政策和法律制度所確認且實踐行動正在漸次展開，社會公眾獲取立法實務訊息、參與監督立法活動、理解立法文本設計等皆可利用生成于立法過程中的“草案說明”。

此種立法實務工作背景之下，雖然理論研究對“中國特色社會主義立法學以立法思想、立法原理、立法制度和立法技術為研究對象”70有一種相對共識，但生成于立法過程中的“草案說明”在立法學乃至法學理論研究中如同一個勉強存活的“游子”一般身影搖曳。由此，立法學研究中的一種典型矛盾現象，由立法過程中的“草案說明”集中體現出來：“草案說明”是立法實務工作中極其常見的文書之一，也是最罕見的研究主題之一，專門將“草案說明”作為研究對象的文獻較少且研究成果間還存在著誤讀與沖突。數量甚眾且應用極為頻繁的立法輔助性文件如“草案說明”，為何在理論研究中關注度甚微，值得加以探究。

俞吾金認為，研究者展開研究會受到主客觀因素的制約和影響，重要因素之一即是“研究者所在的問題域”。71按此觀點，研究立法過程中生成的“草案說明”之問題意識萌發方面，可將研究不足的原因歸結為“法院中心主義”和“法律中心主義”。72“法院中心主義”問題意識下所展開的研究具有裁判指向性，不具有裁判適用指向性的法律問題一般不被納入研究者的視野。“法律中心主義”問題意識下展開的研究具有制定法文本的權威指向性，與制定法文本的形成不具有密切關聯的法律現象往往不被納入研究視野。法學研究選題深受“法院中心主義”和“法律中心主義”影響下，生成于立法過程中的“草案說明”居于立法草案文本的輔助性地位且在司法實踐中并不多見，在理論研究中自然無法獲得較高重視。

四、邁向立法精細化的立法草案說明研究展望

（一）立法草案說明研究的意義明晰

針對性理論研究匱乏與規范指引缺位的交疊，已在當下立法實踐中引致了“立法草案說明”之撰寫與運用的非良性閉環，致使立法草案說明運用日漸形式化而無法達至應有功能預期。邁向精細化立法時代，不僅意味著需要在立法選題、規范設計方面的精細化，亦需在立法理論支撐、立法制度設計、立法工作銜接等方面實現精細化。在此背景下，必須冷靜地思考如何以一個相對完整的框架對生成于立法過程中的“草案說明”予以解讀，為其充分發揮應有功能提供理論支撐。能使此項作業得以持續的基點，是明晰立法草案說明研究的意義所在。

第一，指引實踐的規范運作。理論研究能夠以高度抽象的思維從雜亂的現象中總結出存在的問題，并可在深入調研、比較借鑒等學術作業的基礎上梳理出優化方案。立法草案說明的運用實踐歷時雖久，但處于比較法層面的經驗積累缺乏、本土性的實踐總結空缺的狀態之中，故遺留有較多困惑。加強對立法過程中生成的“草案說明”的理論研究能夠對此作出針對性回應。

第二，學科研究的領域拓展。國內傳統的立法學學科構成體系中，學界對立法技術模塊的研究相對薄弱。立法過程中的草案說明運用則涉及較多的立法程序與技術問題，如公文學中的人大機關或行政機關文書的寫作、檔案學中立法文件的匯集與保管及公開、法學中立法背景資料的司法運用，等等。圍繞“草案說明”展開研究，能夠拓寬立法學的研究視野并能在交叉學科研究方面尋求些許突破。

第三，助力立法人才的培養。地方立法主體擴容后部分高等院校乃至立法實務部門開始重視立法人才培養。其中，中南財經政法大學融通式地方立法人才培養模式的探索73，極為注重以立法草案說明研讀與擬寫訓練法學、政治學等學科知識的運用能力。法學教育秉持司法中心主義法學教育觀大環境下74，發現并引入立法草案說明不僅提供了立法學理論教學的素材群，亦鋪設著立法工作技能的訓練場，可在傳道、授業的同時結合立法實踐解惑。一定意義上，可為培養面向“制度上游”的擁有社會科學眼光、技術和方法的立法—決策型人才貢獻力量。755

（二）立法草案說明研究的議題提煉

面對指稱術語尚未達成共識的情境，系統化作業需由概念界定發端。立法實務工作中“草案說明”運用較為頻繁，并且嫻熟掌握法律草案、法規草案、規章草案“說明”的撰寫技藝已然成為立法工作者的一項必備技能。同時，生成于立法過程中的“草案說明”并不僅僅運用于立法領域，在司法領域與法學理論研究中亦有運用。然而，各關聯領域對立法過程中生成與運用“草案說明”之立法現象的指稱術語并不一致，影響了對話與進一步分析的展開。是故，必須綜合考慮“草案說明”相較于法律、法規、規章草案的輔助性地位與運用的過程性等因素，在辨析“立法說明”“法律草案說明”“立法草案說明”及可能的誤稱基礎上，精細化論證選用“立法草案說明”作為指稱術語的合理性。

概念界定作業完成之后，必須看到立法草案說明的制作與運用不僅是對既往立法工作經驗的提煉，而且已經獲得制定法的肯認。立法草案說明在當下法治建設中的運用既受法律、法規、規章等的約束，又持續朝向規范化方向發展，尤其是省、設區的市相關立法技術規范中愈發廣泛地推行立法草案說明示范性格式文本。不過，立法草案說明運用指引規范最為集中地還是體現在《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》中。故，通過對“一法兩條例”中涉及“草案說明”的條款之梳理，明晰論述對象“立法草案說明”的規范依據，并結合法律文本設計對提出程序、正文事項、法律地位作出解讀，極有必要。

立法制度的規范設計并不必然轉換為實然，是故闡釋應然之后需要進入實踐語境。立法實務中，每一份立法草案說明都是一個具有相對獨立性的文件，在遵循法律規定之基本要求的同時具有自身的結構樣態。直觀認識立法草案說明，可將立法草案說明的內部結構置于整個立法技術中，并結合立法過程的客觀規律從名稱、正文、體例三個方面切入。同時立法草案說明的運用不是孤立的，故至少應當選取立法提案制度、立法審議（查）制度、立法理由說明制度、公眾參與立法制度等與附隨提出立法草案說明制度具有密切關聯的制度，對制度間的相關性加以分析，明晰附隨提出立法草案說明制度的角色定位。

系統化研究的收尾，即秉持何種取向構思立法草案說明的運用優化。既有涉及立法草案說明的研究成果，多基于《立法法》第54條列舉的必須予以說明的事項展開，大致可歸納為立法意圖的系統解說、介紹立法背景與活動、概括陳述立法可行性、內容導引與疑難解說等方面。相應認知未能體現立法草案說明之“結構—功能”的相關性且未能充分凸顯其重要性，對隱性功能的發掘亦顯匱乏，可以借助結構功能主義中的“AGIL”分析框架啟發思考。步入實踐場景，附隨提出立法草案說明制度的當下實踐存在著名稱的設定不規范、重要的內容有缺漏、形式規范性的忽略、運用管理的無序性等問題。針對相應問題，我們應思考如何在凸顯立法草案說明之中國特色的同時充分發揮其功能。

此外，作為立法學研究轉型時代的一項新興作業領域耕耘之提倡，應對立法學轉型時期觀察立法草案說明的前言予以交代。相對體系化的立法草案說明研究作業完成之后，應由此出發整理與回顧其中所涉的立法學轉型相關聯的內容，從當代中國立法學的發展脈絡、立法學的知識板塊、立法學的未來前景等方面進行延伸思考。如此，既可為立法草案說明研究找尋一個歸宿，亦可由立法草案說明研究出發，拓寬立法學研究的作業疆域，助推以精細化立法學研究作業因應精細化立法，并在最終意義上促成立良法、保善治的目標達成。

（三）立法草案說明研究的方法例舉

立法草案說明的運用內蘊著極強的功能取向，契合結構功能主義理論的核心主張。結構功能主義理論側重于對社會系統的制度性結構加以功能分析，突出特色為在解讀社會體系和社會制度之間的關系時強調運用功能分析方法作為分析工具，并提倡作整體性解讀。系統化研究立法草案說明，可以結構功能主義作為系統化作業的基本路標。與此同時，需要融入法學研究的常用方法，以下例舉。

一是文獻研究方法。既有研究成果一方面勾勒了可資借鑒的研究框架、研究視角、研究結論等資源；另一方面也在問題域中留下了尚需探討的空間。因而，整體上應當基于對學界有關“法律（法規）草案（的起草）說明”“立法（背景）資料”“立法理由說明”“立法解釋”“立法史”“立法者原意”“立法文書（文件）”等議題的梳理，整合對所涉基本概念的理解。

二是規范分析方法。規范分析法是以規則為中心而不是以事實為中心，其主要運用于分析制定法的文本。規范立法活動的法律、法規、規章設計中，《立法法》居于核心地位。經過修改后的《立法法》各條款所作制度設計基本成熟，內含于具體條文之中的規范內核已基本呈現。可以運用體系分析方法、語言分析方法、邏輯分析方法提煉《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等法律、法規中立法草案說明運用之相關條款的規范內核，對立法草案說明的意涵展開分析，探求制度運作依據及可能改進空間。

三是價值分析方法。立法草案說明研究，應當關注明暗、動靜兩條線的存在，在文書與制度、文本與活動之間，不可否認地出現著對各種價值的判斷與衡量。相應判斷尤其是通過立法草案說明的制度設計、具體立法草案說明文書內容所體現出來的價值傾向可能并非其本身所具的價值傾向，如具體立法草案說明文書內容的成型多在法律、法規、規章草案起草完成之后，立法草案說明文書內容所體現的價值傾向多為已經完成的立法活動中取得多數支持的價值傾向。然而，此種現實情境并不否定，立法草案說明生成與運用過程中存在著價值判斷與價值問題。結合《立法法》第54條相關的認知偏差來看，專題性研究至少必須回應附隨提出立法草案說明制度設計與運作過程中民主與效率的關系協調問題。

四是實證分析方法。附隨提出立法草案說明制度的運作具有極強的實踐指向，主要面向于立法活動、司法活動，可在搜集立法活動中已公開的草案說明文本、引發學術討論的立法史料、立法背景資料的司法運用的框架內找尋實際案例，展現附隨提出立法草案說明制度之運作的現狀及不足。實證分析方法可以通過訪談調研展開，亦可通過具身觀察展開。就此而言，已經公開的立法草案說明文本及相應運用活動提供了可用的研究素材；論者亦可積極參與立法活動接觸立法草案說明的撰寫與運用，推動立法草案說明生成與運用的最直觀感受生成。

五是比較分析方法。社會科學研究中的“比較分析”，多指“根據一定的標準，對兩個或兩個以上有聯系的事物進行考察，尋找其異同，認識事物的本質和規律并作出正確的評價”76。“比較”具有三個層次意蘊即人類的基本思維活動，工具層面的技術性具體方法，以及本體論意義上的比較視野。在宏觀層面應當自覺將“比較思維”融入“立法草案說明”的研究中，密切關注其與“裁判說理”“行政行為說明理由”“立法論證”等的同與異；在微觀層面，需要結合“立法草案說明”與近類似現象的關聯從技術層面選用科學的比較手段，將共通性內容、差異化內容予以條分縷析的對比呈現，避免認知失之片面。

注釋：

①中南財經政法大學民商法學科主辦的《私法研究》，于2020年第1期以“立法資料”為主題集中刊發9篇譯文，對德國、法國、奧地利、瑞士等國立法過程中的立法資料生成與運用情況作了詳細解讀，大致呈現了域外立法資料研究的理論圖景。

②張珊珍：《婚姻法如何成為新中國第一部法律》，《學習時報》2020年3月11日。

③吳躍農：《王明與新中國第一部〈婚姻法〉》，《炎黃春秋》2001年第5期。

④中央人民政府法制委員會編：《婚姻法及其有關文件》，新華書店1950年版，第34頁。

⑤董成美：《制定我國1954年憲法若干歷史情況的回憶——建國以來法學界重大事件研究（三十）》，《法學》2000年第5期。

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⑦彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》，《中華人民共和國國務院公報》1982年第9期。

⑧田紀云：《關于中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明——1999年3月9日在第九屆全國人民代表大會第二次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第S1期。

⑨王兆國：《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明——2004年3月8日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上》，《中國人大》2004年第6期。

⑩王晨：《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明——2018年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第S1期。

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