外資提升雙循環戰略鏈接功能的新機制和新路徑：以上海為例*

劉 鑫 顧雪芹

引 言

面對百年未有之大變局，根據我國發展階段、環境和條件，黨中央提出“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的重大戰略部署和決策。構建新發展格局的關鍵在于建立完整的內需體系，以“內循環”帶動“外循環”。城市是國內產業結構和消費結構升級的重要載體和參與高水平國際分工的重要樞紐，在新發展格局中起到關鍵作用。上海作為中國最大的經濟中心城市之一，在“十四五”規劃中提出，“在新發展格局中要打造成為國內大循環的中心節點、國內國際雙循環的戰略鏈接”。此外，湖北、河南鄭州等省市也提出要發揮以上功能的定位。

“雙循環戰略鏈接功能”，本質就是發揮對外開放和對內開放“兩個扇面”的作用，打造全球網絡樞紐，充分利用國內外資源，參與國際競爭。值得注意的是，外資在連接國內資源和國外市場方面發揮重要作用。一方面，外資參與到中國的生產、分配、流通、消費的“內循環”中，另一方面，外資作為技術、知識、人才等要素的載體，在中國參與全球經濟外循環中起到推動作用。可見，外資在全球范圍內整合國際要素、布局國際產能、開拓國際市場和利用國際規則，將內外循環連接起來。在新發展格局下，正確合理利用外資，可以有效加強“雙循環的戰略鏈接功能”。

改革開放后的前三十年，外國投資在一定程度上緩解了中國經濟增長所面臨的資本和技術約束，縮小了與跨國公司先進技術水平的差距，成為創造中國經濟奇跡的重要推動力量。①姚樹潔、馮根福、韋開蕾：《外商直接投資和經濟增長的關系研究》，《經濟研究》2006年第12期。現階段，國內資本、技術等資源約束的局面已徹底扭轉。②陳強遠、錢則一、陳羽、施貞懷：《外資對東道國企業的生存促進效應——兼議產業安全與外資市場準入》，《中國工業經濟》2021年第7期。如何更好地發揮外資的作用，以提升中國各大城市在雙循環新發展格局中的戰略鏈接功能，是一個具有理論價值與現實價值的重要問題，影響到中國新發展格局的構建以及各大城市利用外資模式的選擇。

上海是中國對內改革與對外開放的發展高地，憑借良好的營商環境、廣闊的市場和豐富的要素資源吸引大量外資。在疫情與貿易摩擦疊加、全球價值鏈重構的關鍵時期，大量外資具有進入上海的強烈意愿。如圖1所示，2000年—2021年，上海實際利用外商直接投資規模不斷上升，特別是近三年實際利用外資規模屢創新高。 2020年上海實際利用外資202億美元，同比增長6.2%；2021年，上海實際利用外資226億美元，同比增長11.5%，流入上海的外資規模在國際經貿關系遭遇逆流、增長壓力劇增的情況下依然逆勢擴張。

圖1 2000年—2021年上海實際利用外商直接投資情況

上海作為中國改革開放和經濟發展的排頭兵，吸引外資的質量和數量都居于全國前列，本文以上海為例，針對“國內國際雙循環的戰略鏈接”這一功能定位，分析外資提升雙循環戰略鏈接功能的新機制和新路徑。從理論層面剖析利用外資賦能雙循環戰略鏈接功能的作用機制，從實踐層面論述當前利用高質量外資的瓶頸，在此基礎上提出中國特大型城市發展如何高質量利用外資提升城市戰略鏈接功能的相應對策。

一、外資在新發展格局中的新功能

（一）“雙循環”的提出背景與外資功能轉變

改革開放初期，中國要素稟賦失衡，表現為資本和技術非常短缺，而勞動要素豐富。根據要素稟賦理論，高比例參與國際外循環以提高就業水平、彌補技術和資金缺口，是這一時期中國實現經濟擺脫落后局面的必然選擇。通過出口導向型戰略，中國實現經濟快速發展，這一戰略的最大特點在于，外資企業是出口的主角。中國吸引大量外資企業投資設廠，充分利用豐富而廉價的勞動力資源發展加工貿易，既順應了傳統產業國際轉移，又抓住了跨國企業構建全球價值鏈分工體系的機遇。③張幼文等：《40年中國開放型發展道路的理論內涵》，《世界經濟研究》2018年第12期。

但是，利用大量外資驅動高增長貿易的模式不可持續。第一，自從2008年金融危機以來，全球產業鏈停頓與回縮趨勢明顯，以大規模外資驅動、高增長中間品貿易為特征的全球價值鏈進入深度調整期，①江小涓、孟麗君：《內循環為主、外循環賦能與更高水平雙循環——國際經驗與中國實踐》，《管理世界》2021年第1期。“新冠”疫情也使得產業鏈向輸出國“回歸”成為現實選項。第二，長期依賴外資容易導致中國陷入“比較優勢陷阱”，核心技術缺失、產業鏈現代化水平低嚴重制約了中國經濟高質量發展。②黃群慧：《“雙循環”新發展格局：深刻內涵、時代背景與形成建議》，《北京工業大學學報（社會科學版）》2021年第1期。第三，隨著經濟的發展和人均收入水平的提升，中國具備了向內循環為主的模式轉變的條件。一方面，中國步入工業化后期，擁有全球最為完整的工業體系，具備在國內形成規模經濟和集聚經濟的基礎；另一方面，中國中等收入群體規模已經成為全球最大，消費市場規模廣闊、消費需求更多元化。在此背景下，中國轉變經濟發展戰略，提出構建“雙循環”新發展格局，不再以出口導向為主，而是充分發揮國內大市場優勢，提高經濟供給質量和產業鏈現代化水平，提升全球對中國產業鏈、供應鏈和中國市場的依賴程度。

在“雙循環”新發展格局中，中國并非不再需要外資，而是需要轉變利用外資的方式，充分利用外資促進新發展格局的構建。具體而言，外資在新發展格局中的功能需要發生如下轉變：

第一，在新發展格局下，中國經濟從“出口導向”轉向“內需增長”，需要外資由“成本導向”轉向“市場導向”。伴隨著國內要素成本上升，以及國外需求萎縮，中國加快國內統一大市場的建設步伐，會吸引更多以中國國內市場為導向的外資企業進駐。因此，鼓勵外資企業在中國研發、生產和銷售面向中國市場的高端產品、提供先進服務，同時帶動本土企業供給能力的提升，有助于推動高端消費市場的發展，加快消費升級，拉動內需增長。

第二，在新發展格局下，中國經濟由“要素驅動”轉向“創新驅動”，需要外資從 “彌補資金缺口”的功能轉向驅動創新和促進競爭。相對于勞動力、土地，中國資本要素已經變得充裕。中國吸收外資的主要目的不再是為了獲取資本要素，而是獲得隨資金流入的各種競爭要素，如技術、全球網絡、經營理念、研發能力等。在引進外資的過程中，同時引進技術并加以模仿創新，提升中國原始創新能力，避免中國在關鍵核心技術領域受制于人。

第三，在新發展格局下，中國經濟由“分配失衡”轉向“共同富裕”，外資對中國分配的影響需要向促進共同富裕、提升勞動報酬轉變。隨著中西部省份交通、通信等基礎設施的日益完善，以及營商環境的不斷優化，引導部分外資流入中西部地區，發展中西部地區具有比較優勢的產業，有助于縮小區域差異。此外，過去外資帶來的技術主要偏向于資本，引發中國勞動報酬份額下降，需要引導外資企業按照有利于勞動要素的方向進行適應性技術調整，增加勞動就業和收入。③郭玉清、姜磊：《FDI對勞動收入份額的影響：理論與中國的實證研究》，《經濟評論》2012年第5期。

（二）上海新定位的內涵與外資對上海的獨特作用

上海在“十四五”規劃中將自身定位于“國內大循環的中心節點、國內國際雙循環的戰略鏈接”，④《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，上海市人民政府網站，https://www.shanghai.gov.cn/, 2021-01-30。首先應正確剖析其內涵：

其一，“國內大循環的中心節點”是利用城市特殊地位，促使國內的生產、分配、流通、消費各環節更加順暢高效，為釋放內需潛力賦能，從而服務全國發展大局。

其二，聚焦“國內國際雙循環的戰略鏈接”功能定位，可以從國際要素、國際產能、國際市場和國際規則四個方面對此進行解構。（1）與國際要素的鏈接，即增強對國外高端生產要素的利用和在全球的配置能力，提高本土要素的質量和國際化程度，保障在區域內的企業平等使用要素資源，暢通國內國際的要素流動；（2）與國際產能鏈接，即更主動參與全球分工，在全球范圍內對產業合理布局，重構自主可控的國際供應鏈，穩定在全球產業鏈中的關鍵地位，增強國內國際產能合理利用；（3）與國際市場鏈接，即在要素、產品和服務進出口的同時，對標高標準市場體系，健全公平競爭制度，加強國內國際市場公平有序對接；（4）與國際規則鏈接，即推動規則規制、管理、標準等制度型開放，形成更高水平開放型經濟新體制，促使國內國際規則聯動。

上海是中國經濟中心，也是全球先進城市，更是全球對外資最有吸引力的城市之一。外資對于上海具有獨特作用，是推動上海經濟發展的重要引擎。一方面，越來越多外資布局在上海重點發展的領域，還有許多外資企業在上海設立跨國公司總部和研發中心，有助于推動產業升級和科技創新、提升上海全球城市功能。另一方面，外資企業將上海納入全球產業鏈布局，可以在更大范圍輻射長三角區域，打通長三角區域與全球要素的雙向流動。

二、外資提升“雙循環”戰略鏈接功能的新機制

外國投資通過要素跨國流動和進出口貿易連接國內循環和國際循環。內循環的需求端連接外循環的供給端，跨國企業將資金、技術等生產要素和商品帶入國內，參與到國內的生產、分配、流通和消費環節，促進這些環節的暢通運行，有助于構建國內大循環為主的發展格局。內循環的供給端連接外循環的需求端，外資企業將國內的要素和產品輸入國際市場，擴大外需，改善中國出口商品結構和供給水平，提升中國在外循環中的地位，讓外循環更好地賦能內循環（如圖2所示）。

圖2 外資提升上海“雙循環”戰略鏈接功能的機制

（一）新發展格局與外資暢通經濟內循環的作用機制創新

1.生產環節：推動產業體系完善，促進產業鏈升級

在新發展格局下，引進外資的重心在于其是否有利于中國在該產業形成優勢地位。中國境內有三分之二以上的外資企業與內資企業具有生產關聯活動，占比顯著高于全球均值；這些跨國企業對中國上游內資企業的生產起到顯著的拉動作用，它們所生產的中間投入品也對中國下游的高研發強度制造業起到日益重要作用。②祝坤福、余心玎、魏尚進、王直：《全球價值鏈中跨國公司活動測度及其增加值溯源》，《經濟研究》2022年第3期。上海“十四五”規劃指出，“以推進重大外資項目為示范引領，吸引產業鏈上下游配套企業集聚”，③《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，上海市人民政府網站，https://www.shanghai.gov.cn/, 2021-01-30。合理利用外資的集聚效應和全球價值鏈的配置能力，有助于發展城市的供應鏈和產業鏈。

第一，外資在一定程度上彌補上海部分產業配套短板，幫助上海構建完整的現代化產業鏈體系。當前上海高端制造業和先進服務業發展所需的基礎性設備，離西方發達國家還有一定距離，仍需要通過引進外資企業補足短板，讓產業鏈上下游順暢運行，實現國內產業鏈價值鏈的延伸。近年來，上海引進大量高質量的外資企業，很多集中于集成電路、生物醫藥、人工智能、高端裝備、先進材料等重點領域，這些產業往往具有較強的先進技術和產品創新等特征。盡管這些外資企業傾向于成立獨資企業以防范技術外溢，獨享創新成果，但由于國內外的要素等級差異性普遍存在，國外高級要素在與上海不同等級要素合作的過程中，仍然能有效促進上海要素等級提升。比如，國內技術性勞動者在外資企業培訓和工作的過程中提升了能力水平，人員流動能擴散技術，產生人力資本效應。①李淑云、李平：《市場導向型外資、進口與企業生產率——基于中國制造業企業數據的經驗分析》，《山西大學學報（哲學社會科學版）》2018年第6期。與此同時，國內企業在為外資企業提供上下游產業配套的過程中通過業務聯系產生關聯效應，提高了要素質量。②王春暉、趙偉：《集聚外部性與地區產業升級：一個區域開放視角的理論模型》，《國際貿易問題》2014年第4期。吳延兵：《國有企業雙重效率損失研究》，《經濟研究》2012年第3期。要素質量是要素收益的決定性因素，上海要素等級的提升不僅意味著能在國內外市場中獲得更多收益，而且也是提升城市全要素生產率的關鍵。

第二，外資強化上海高端產業引領功能，提升產業自主創新能力。引進重大外資項目作為城市重點發展產業的示范引領，有助于上海提升產業現代化水平，更好地融合國內和國際產業鏈。在“十四五”期間，上海主要以集成電路、生物醫藥、人工智能等高科技產業為發展重點，這些產業不僅需要進行技術攻克和自主研究，而且需要加強國際交流合作，與國際先進技術互聯互通。 2021年7月，在上海集中簽約60個外資項目，其中重點產業項目36個，占比60%。在這些領域引進跨國公司，有利增強其與本土企業的交流合作，加快這些產業的創新平臺體系的建設和產業鏈關鍵環節攻關突破。與此同時，上海是全國吸引外資的風向標，外資項目對全國其他區域具有示范引領效應，引進高質量外資促進高端產業自主創新能力提升可以為全國其他地區的高水平開放提供借鑒。

第三，通過外資帶來的競爭促進效應，可以激勵上海本土企業成長。上海具有大量國有企業，具有“集中力量辦大事”的優勢；然而，也面臨國企創新動力不足、科研成果轉換困難的問題。③李艷、楊汝岱：《地方國企依賴、資源配置效率改善與供給側改革》，《經濟研究》2018年第2期。外資企業較高的全要素生產率水平對內資企業產生了積極顯著的技術溢出效應，④余泳澤、武鵬：《外資、技術勢能與技術外溢——來自我國高技術產業的實證研究》，《金融研究》2010年第11期。引進外資有助于在城市內部形成競爭機制。城市本土企業在跨國公司同類產品競爭壓力下，更有動力加大研發投入，提升自主創新能力和全要素生產率，并努力提高科研成果轉化率。⑤陳濤濤、白曉晴：《外商直接投資溢出效應與內外資企業能力差距》，《金融研究》2004年第8期。

2.分配環節：擴大居民和企業收入，提升國內國際資源配置能力

第一，提高居民收入，擴大中等收入群體規模。資本流動參與收益報酬、國際貿易參與收益分配必然會對國內收入分配產生深刻影響。⑥權衡：《中國收入分配改革40年:實踐創新、發展經驗與理論貢獻》，《中共中央黨校學報》2018年第5期。上海外資企業的平均工資一直高于平均水平，2021年上海外商投資企業員工年平均工資達到21.6萬元，是平均工資的1.13倍。根據上海商務委的數據，外資創造了上海五分之一的就業崗位。外資企業創造就業崗位、吸引高素質人才，直接提升和改善上海整體就業質量和就業環境。與此同時，外資企業通過產業關聯效應還間接影響居民收入：一是從上游的內資企業購買中間產品或者服務，擴大這些企業的生產規模，創造更多的就業崗位，擴大收入分配覆蓋范圍；二是為上游內資企業提供技術支持、協助員工培訓，通過技術溢出效應提升勞動力素質，從而提高居民收入水平。

第二，提高本土企業在全球價值鏈的分配地位。本土企業與外資企業合作實質上是嵌入全球價值鏈的過程，這為本土企業增強與全球市場的聯系、提升綜合競爭力提供了重要機遇。根據全球價值鏈治理理論，企業在全球價值鏈中的升級可以分為工藝升級、產品升級、功能升級以及鏈條升級四個階段，⑦Gereffi G., “International Trade and Industrial Upgrading in the Apparel Commodity Chain”, Journal of International Economics,Vol.48, No.1, 1999, pp.37-70.過去以“外循環”為主的模式下，有許多中國企業在承接外資企業的產品加工生產中，通過工藝升級和產品升級成為全球價值鏈上的“隱形冠軍”，在全球市場獲得更多收入。全球經濟出現較大波動之后，更多資源在全球范圍內進行重組，給“好的國家和企業”帶來機遇。⑧江小涓、孟麗君：《內循環為主、外循環賦能與更高水平雙循環——國際經驗與中國實踐》，《管理世界》2021年第1期。外資企業進入，有助于本土企業充分利用外資在全球范圍內的布局，參與到國際分工，并在“內循環”經濟中整合更多國內資源、利用好國內統一大市場，①張少軍、劉志彪：《產業升級與區域協調發展：從全球價值鏈走向國內價值鏈》，《經濟管理》2013年第8期。向利潤更為集中研發設計和品牌營銷這兩個高端環節升級，實現“功能升級”和“鏈條升級”，擴大在全球的價值利益分配格局。

第三，具有國際影響力的跨國企業和總部企業可以增強上海國內國際資源配置能力和對國內外產業鏈供應鏈的掌控力。上海的發展重點不單只是規模上的領先，更多的是功能上的領先，這就決定了引進外資項目的核心考量不在于規模大小，而在于是否有助于強化城市在資源配置中的優勢地位。上海借由人才資源、消費潛力、文化氛圍等方面優勢，具有吸引、設立和培育跨國公司總部并提升全球資源的配置功能的基礎條件。總部經濟擅長于整合并使用全球創新資源，比如跨國公司亞太總部和全球總部的跨境服務管理與輻射全球的功能，能在上海產生全球資源的帶動效應和集聚效應，推動與之配套的金融、法律、會計、咨詢等高端服務業的發展，提升城市能級。同時，跨國公司總部的設立往往伴隨著投資、設計、品牌、技術、管理、全球供應鏈甚至國際市場營銷網絡的轉移，這些核心職能活動是全球產業鏈的關鍵環節，正是我國當前所欠缺的。上海通過引進外資企業的核心職能活動，培育更多本土的產業鏈“鏈主”企業，搶占國內外產業鏈供應鏈的重要位置。

3.流通環節：提升要素流通效率，暢通商品流通渠道

第一，提高生產要素流通速度。國際投資不僅可以為東道國帶來資本，還可以帶來技術、知識、管理經驗、人才等高端生產要素，這些要素與東道國的土地、勞動力相結合，實現資源在全球范圍內的合理配置。外資企業加速本土企業的優勝劣汰。一部分具有競爭優勢的上海本土企業積極吸收先進生產要素，進行模仿、創新，而另一部企業將會在激烈的競爭中被淘汰，大量的生產要素由此被釋放出來，在市場中被配置到具有優勢的企業中，生產資源流通效率提升。上海本土企業在學習先進技術和參與國際競爭的過程中，還可以獲取更多對外投資的管理經驗和知識，能夠在全球范圍內尋找利潤最大化的要素資源配置方式，將本國不具優勢的產業轉移到其他國家，緩解國內產能過剩，改善本國生產要素流通效率。②趙富森、何強：《雙向FDI有利于改善要素價格扭曲嗎?——來自中國制造業的經驗證據》，《南京財經大學學報》2020年第1期。

第二，提升商品流動效率。外資企業積極布局中國商貿流通領域，將發達國家的零售業態帶入上海市場，大力促進商品流通。根據上海統計年鑒數據，2020年上海批發和零售業從業人員中，內資企業占比46%，港澳臺商投資企業占比22%，外資企業占比32%，由此可見外資企業在上海商貿流通領域具有重要影響力。沃爾瑪、家樂福、山姆超市、Costco等世界領先的零售商企業為上海消費者提供了便利的商品渠道，同時，也為上海的流通行業帶來先進的管理經驗，本土企業在競爭中謀求創新和發展，推動了上海乃至全國的現代流通體系完善暢通。

4.消費環節：壯大消費市場，引領消費升級

上海一直以來都面向于培育建設國際消費中心城市，面向全球消費者，提供豐富、高端的產品和服務。市場導向型外資企業可以帶來先進的生產和消費理念，增加優質的商品和服務供給，壯大上海的消費市場，引領消費升級。通過市場競爭效應和技術溢出效應，本土企業也可以不斷提升產品和服務質量，實現外資企業和本土企業協同推動上海乃至中國的消費升級。

上海致力于成為國內和國際市場的主要交匯地，對市場導向型外資具有很強吸引力。市場導向型外資比重提升的主要表現為兩個方面：

一方面表現為服務業外資增長。由于大多數服務產品具有即時消費性，難以儲存和貿易，所以服務業外資主要針對東道國的生產和消費所需要的服務需求。③馬光明：《淺析近年對華外資動機的階段性轉變——表現、成因與影響》，《經濟問題探索》2014年第3期。近年來流入上海服務業領域外資呈現增長趨勢。上海市統計局數據顯示，2003年上海第三產業實際使用外資占利用外資總額的42%，2009年達到72%，2019年則高達91%；21世紀以來，上海吸收的外資逐步向貿易、金融、信息、物流、咨詢、教育等服務行業傾斜。上海市外商投資協會發布的《上海市外商投資企業百強報告》顯示，2020年上海的貿易類、金融類、咨詢類、網絡技術類和醫藥類外資企業的納稅貢獻和營業收入都居于前列。這也說明越來越多外資企業進入上海，為上海的企業和消費者提供服務，促進服務領域的消費升級。

另一方面表現為制造業外資企業內銷率增強①內銷率的公式為“1-外企貨物出口額/外資企業銷售產值”。，內銷率反映了外資企業在本土銷售產品的比重，內銷率的高低可以體現企業的市場導向型動機的強弱。根據上海統計年鑒數據，上海制造業外資企業內銷率在2005年為34%，2010年為52%，2018年達到56%，呈現明顯遞增趨勢，表明外資企業市場導向的動機明顯提升。

市場導向型外資規模擴大，在吸引“線下”國內和國際消費流入的同時，還能通過國內和跨境電商平臺從更大范圍促進“線上”消費，在城市中形成全球銷售網絡中心，賦能上海國際購物中心建設。

（二）新發展格局與外資推進國際經濟外循環作用機制創新

1.外向整合全球廣闊商品與要素市場

上海通過外資推動對外貿易發展，整合全球商品和要素市場。如圖3所示，2012年以來，上海的外資企業出口總額占上海出口總額的比重最高接近70%，盡管2017年以來受到國際形勢和“新冠”疫情等因素影響，上海的外資企業出口總額占比有所下降，仍然維持在了55%以上。外國投資是拉動上海對外貿易、推動出口結構優化的重要引擎，也增加了上海的要素和產品進入國際市場的機會。在全球經濟低迷、國際貿易環境復雜的壓力下，外資企業為上海對外貿易轉型升級起到巨大支撐作用。本土企業在與外資企業合作的過程中，不斷加強產品研發設計和品牌建設、優化企業管理流程，不僅可以通過外資企業將商品銷售到世界市場，還能夠通過開拓全球市場資源，直接參與全球市場競爭。

圖3 2012—2021年上海外商投資企業進出口變化情況

2.內向集成全球優質商品與要素資源

過去利用外資“兩頭在外”的模式已經發生改變，外資將更多商品和要素資源提供給本土市場。如圖3所示，上海外資企業進口額從2012年的1512億美元增長至2021年的2465億美元，2021年上海外資企業進口額占上海進口額比重達到64%，且外資進口額超過出口額的部分呈現逐年擴大趨勢，可見越來越多外資企業進口的優質商品和要素是針對中國市場。就生產端而言，外資是國際生產要素流動的載體，盡管上海當前并不缺乏資本要素，但是卻對技術、品牌、專利、管理、高端人才等高端要素的需求很大，外資所帶來的高端生產要素有助于提升上海要素能級和全球資源配置能力，更好發揮國內和國際資源配置的樞紐作用。就消費端而言，外商企業進口并銷售的優質產品助力上海釋放內需潛力，引領和創造國內需求。

三、外資提升“雙循環”戰略鏈接功能的內在瓶頸

（一）與高質量外資相匹配的高級生產要素國際競爭力弱

一般情況下，知識、技術等高級要素密集型產業會被配置到具有知識、技術等要素優勢的國家或地區，勞動、資源密集型產業會被配置到具有勞動和資源優勢的國家和地區以降低成本。然而，上海各類生產要素價格在全國都處于較高水平，并不具備傳統的勞動、資源等初級要素的競爭優勢，不適合發展勞動密集型和資源消耗型產業。與此同時，上海的人才、技術、知識等創新驅動的高端要素尚處于培育階段，在國際上沒有表現出明顯的比較優勢，對于資本、知識和技術密集型產業等高級要素資源的吸引力弱于歐美等發達經濟體，這就容易造成產業發展“斷檔”的風險。

在高端生產要素供給能力方面，目前上海相對于發達國家的全球城市還存在一定距離。首先，上海缺乏諸如美國硅谷、日本筑波科學城、德國慕尼黑科學園等全球領先的科技創新園區，沒有完全形成集聚科技創新要素的產業生態圈；其次，上海的國際高端要素流量相對不足，跨國公司總部資源、金融資源和國際高端人才資源有待提升；再次，先進生產性服務業為全球提供服務的能力尚不夠強，缺乏能為全球各地提供高端服務的企業。這些因素造成高端制造業和先進服務業主要分布于發達國家的城市，發達國家憑借高端生產要素的優勢，占據全球價值鏈中高端環節的主導地位。①張二震、戴翔：《高質量利用外資與產業競爭力提升》，《南開學報（哲學社會科學版）》2018年第5期。上海要吸引高質量外資，集聚更多資本、技術和知識密集型產業到本地市場，首先是形成這些高級要素的優勢。而實現要素稟賦升級并非一朝一夕之力，是一個持續投資的過程，因為高級生產要素的培育受到特定發展階段的約束，構建高級要素的生長機制需要市場體制、企業制度、技術基礎、科研教育等多方面協同優化。②蘇杭、鄭磊、牟逸飛：《要素稟賦與中國制造業產業升級——基于WIOD和中國工業企業數據庫的分析》，《管理世界》2017年第4期；姚增福、劉欣：《要素稟賦結構升級、異質性人力資本與農業環境效率》，《人口與經濟》2018年第2期。

（二）利用高質量外資的自主可控能力不足

外資可以擴大和改善生產能力，但用外資技術代替本國自主研發的方式將無法促進東道國科技創新長足進步，反而容易造成對外資的過度依賴。這就會導致在關鍵零部件、核心技術上受制于人，在發生貿易摩擦、全球公共危機、外部封鎖等沖擊之時，因他國具有技術優勢而處于被動地位。在部分關鍵產業有能力掌握核心零部件和核心技術才能與其他發達國家的技術優勢形成相互制衡、相互依賴的均衡關系，從而才能夠在發生外部沖擊的時候控制住產業發展態勢。

當前上海尚未形成能與發達國家企業的相制衡的核心零部件和技術優勢。如何在擴大開放的同時建立自主可控的產業體系，是亟需解決的難題。一方面，在當前國際形勢下，引進高質量外資并不一定能產生有效技術溢出，特別是高端核心技術領域，外資母國的技術限制和技術防范日趨嚴重。且大多數外資企業是海外母公司在中國的組織延伸，諸如研發、戰略規劃、營銷網絡等核心職能活動仍然留在母公司，上海無法輕易獲得與這些核心職能有關的經驗、方法和程序等緘默知識。另一方面，外資企業與本土企業存在競爭關系，外資企業勢力的擴大會造成本土企業能力成長獲得擠壓，③路風、余永定：《“雙順差”、能力缺口與自主創新——轉變經濟發展方式的宏觀和微觀視野》，《中國社會科學》2012年第6期；毛其淋、許家云：《外資進入如何影響了本土企業出口國內附加值?》，《經濟學（季刊）》2018年第4期。導致技術陷阱和創新惰性，阻礙自主創新能力的提升。

（三）對市場導向型外資的吸引力有待增強

上海在建設國際消費中心城市方面已經取得一定成就。根據世界知名地產商世邦魏理仕的數據，上海國際零售商集聚度在2018年就已經位列全球第二，僅次于迪拜，進駐上海的國際高端品牌達到90%。首發經濟、夜間經濟、在線新經濟等經濟形態都為加快國際消費中心城市的建設提供強力支撐。但是，上海在建設國際消費中心城市方面還存在一些短板。

第一，高質量消費的豐富度不夠。東京、紐約、倫敦等國際消費總量在世界排名前列的城市均有超過10萬個消費品牌，上海的國際知名品牌數量僅有2萬多個，與這些全球頂尖消費城市相比，還存在一定差距。此外，上海的高端服務業供給不足，導致在教育和健康服務、城市公共服務、金融服務等方面沒有形成良好的消費環境。第二，國際化消費不足。城市消費群體可以分為本地消費者、區域消費者和全球消費者三類，上海消費群體主要集中于前兩類，全球消費者相對于世界頂尖消費城市還比較少。第三，沒有形成特色的消費文化。特色的城市消費文化能夠吸引國內外更多消費者、傳播本土特色文化，倫敦、巴黎、東京等通過舉辦音樂表演、藝術節、時裝周等國際交流活動擴大影響力，將城市歷史傳統和現代創意融合以彰顯城市魅力、提升消費者購物體驗。而上海鮮有提煉出具有鮮明特色的消費文化，造成具有國際影響力的特色文化活動缺失、歷史文化與商業融合程度不深、沒有形成如巴黎香榭麗舍大街的具有國際知名度的特色商圈文化。上海的消費潛力巨大，但是以上這些短板在一定程度上抑制了市場導向型外資的集聚。

（四）與高水平制度型開放的新要求有距離

伴隨全球經濟深度調整和全球價值鏈、產業鏈重構，各國對于高質量外資的競爭加劇，還有部分發達國家限制對外直接投資，鼓勵資金回流，這對國家與地區的營商環境提出更高要求。根據世界銀行的研究，在全球190個經濟體中，2020年中國營商環境排名31位，較2019年提升15位，較2018年提升41位，這體現了以上海、北京為代表的核心城市在優化營商環境方面的成效。

盡管如此，“營商環境沒有最好，只有更好”，當前外資企業在上海的投資與生產經營依然存在諸多 “堵點”和“痛點”。區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、中歐全面投資協定（CAI）等協定成功落地后，對法制化、國際化的營商環境提出更高要求。上海在跨境融資的準入和經營規則、便利化程度、競爭環境方面還存在諸多需要和國際對接的地方，面臨從要素開放向制度型開放轉變的挑戰，特別是在市場準入和投資領域方面，還有放開的空間，需要進一步提升外資活力。

四、高水平利用外資、提升“雙循環”戰略鏈接功能的新路徑

（一）處理好引進高端生產要素與培育本土高端要素的關系，推動國際與本土生產要素相互融合和促進

上海一方面要引進以高質量外資為載體的高端要素，提升產業鏈、供應鏈現代化水平，另一方面，要加強本土的高端要素培育，形成高端要素的比較優勢，以此吸引更多高質量外資進入，引發良性循環。處理好引進高端生產要素與培育本土高端要素關系，需要從以下三個方面著手：第一，在科技創新要素的引進和培育方面，將城市群高校和科研院所的優勢科研力量與國外研發機構、海內外行業領軍企業前沿應用聯合起來，形成數字化的創新平臺，共同開展重大技術攻關項目。第二，在現代金融要素的引進和培育方面，需要進一步加強金融對民間資本和對外資開放力度，激發金融市場活力，讓國有資本、民間資本和國際資本充分競爭，緩解實體企業，特別是創新型企業融資問題。第三，在高技能人才要素的引進和培育方面，需要創新吸引集聚外籍高技能人才的政策舉措，讓引進人才的通道更便利、流程更為簡化，同時，加強教育與經濟發展實踐的聯系程度，引導、激勵學生的創新意識和主動性，加大高層次創新人才培養支持力度。

（二）處理好外資引進與提升自主創新能力的關系，形成科技自立自強與全球創新網絡融合發展

隨著中國技術水平與發達國家的差距縮小，依靠引進外資技術代替自主研發的方式無法持續，對外資技術的過度依賴反而會造成創新惰性，容易遭受技術封鎖，在面臨國際經濟環境的變化時會對經濟發展造成危害。因此，上海實現技術進步和技術突破的關鍵不是利用外資技術轉移，而是依靠自主創新。引進外資的目的不能僅局限于引進其技術，而是更多地加強外資企業與城市本土企業的競爭與合作，從而提升自主創新能力。這需要上海在堅持開放的條件下，制定合理的外資政策。同時需要保護本土企業的成長，鼓勵企業自主研發、在市場競爭中加強后天學習。基于此，政府部門需要進一步轉變經濟管理方式，不單純以GDP增長為目標，而是建立起鼓勵自主企業創新的政策體系和管理體制。

（三）處理好市場多元開放與提升本土商品和服務綜合競爭力的關系，形成兩個市場兩種資源相輔相成和高質量發展

為了引進更多高質量的市場導向型外資，特別是高端服務業領域的外資，上海需要進一步推進市場高水平開放，完善市場準入機制，維護高效規范、公平競爭的市場競爭秩序。本土市場需要外資企業作為“鲇魚”，打破民族企業生長的“溫室”。外資企業進入加劇了行業內競爭，也與本地企業構建上、下游產業關聯，為內資企業創造了新的存活機會與市場空間，促進內資企業價值鏈位置提升。①包群、葉寧華、王艷靈：《外資競爭、產業關聯與中國本土企業的市場存活》，《經濟研究》2015年第7期。以上海的新能源汽車市場為例，過去中國保護汽車行業發展，限制外國車輛進入，民族的汽車企業因為缺乏競爭而發展緩慢；上海在2018年引進國際領先的新能源汽車工廠特斯拉，讓特斯拉充分參與國內新能源市場競爭，對于傳統車企和新勢力造車企業提升新能源汽車競爭力產生了顯著促進作用。②張厚明：《我國新能源汽車市場復蘇態勢及推進策略》，《經濟縱橫》2021年第10期。在市場多元化開放方面，國家頒布各類政策鼓勵上海先行先試，比如國際進口博覽會、自由貿易試驗區等，形成一系列政策疊加效應，為上海提供了得天獨厚的優勢。上海可以充分發揮這些開放試點政策對經濟發展的溢出效應，學習更新服務理念和標準、降低商品和服務的進口壁壘，擴大優質商品和服務進口，利用國內國際兩個市場兩種資源，提升本土商品與服務綜合競爭力。

（四）處理好風險防范與高水平制度型開放的關系，積極統籌好安全與發展

對外高水平的制度型開放也面臨著一定的風險。“十四五”時期中國對外開放面臨更為復雜的經濟環境和各類風險挑戰，需要將制度開放與風險防范統籌考慮，結合國內市場和制度特征建立完備的風險防范措施。在特定區域內先行試驗是一條比較穩健的道路。上海自貿試驗區等特殊經濟功能區在開展更高水平開放的先行先試方面具有良好的試點條件，上海需要在這些特殊經濟功能區繼續加強風險壓力測試，探索國際投資規則、標準與國際一流水平對接。中國已經由對標國際通行規則融入全球經濟治理體系的模式轉變為主動地參與到全球治理中，要對標RCEP、CAI、CPTPP等國際經貿最高標準，引領國際經貿規則的重構。上海作為全國經濟開放高地，外資政策需要不斷適應新的變化，加強制度型開放試點力度，探索并推廣與國際規則相互銜接的制度型開放經驗。上海2020年11月開始實行《上海市外商投資條例》，是中國首部省級貫徹實施《外商投資法》的條例，從擴大開放、投資促進、投資保護、投資管理與服務等方面進一步規范外商投資管理，準入前、中、后階段都注重與國際通行投資貿易規則對標。未來，上海在為外資創造公平透明營商環境的同時，還需要加強對外資的管理，降低外商投資企業對我國經濟的制約性。