鄉村振興背景下鄉村建設行動的內在邏輯與推進策略

李偉嘉

（山西大學政治與公共管理學院 山西 太原030006）

一、歷史梳理與問題提出

2020年我國完成了脫貧攻堅與全面建成小康社會的關鍵任務，在此基礎上向全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。黨的十九屆五中全會提出優先發展農業農村，全面推進鄉村振興，實施“鄉村建設行動”[1]，鄉村建設行動被置于社會主義現代化建設的重要位置，也被納入鄉村振興戰略的范疇重點實施。鄉村建設行動的提出，充分說明“十四五”時期“三農”工作的重點，即統籌城鄉協調發展，促進城鄉公共服務均等化，用好鄉村建設空間，形成城鄉互促的大市場格局，加快構建新發展格局。鄉村建設行動在鄉村振興中扮演重要角色，也是需要著力解決的重點和難點。

我國對鄉村建設的探索具有深厚的歷史淵源。從既有研究來看，學界有關鄉村建設的研究可以追溯到民國之前。結合現有最新觀點和社會政策背景，鄉村建設可以歸納為以下幾個階段：第一，鄉村建設伊始階段（1912年以前）。此階段尚未有學者提出“鄉村建設”一詞，只是通過鄉村不同權利主體對農村養老、救助、自治、緩和基層矛盾和穩定鄉村秩序所作出的探索。第二，鄉村建設運動階段（1912—1948年）。在此階段，由于西方現代化對我國的沖擊，農村逐步面臨饑荒、凋敝的危機，社會結構動蕩，農村出現整體性衰敗。這一現實境況激發一些知識分子“拯救”鄉村，出現了以晏陽初、梁漱溟等人為代表所開展的鄉村建設運動，出現了“定縣實驗、鄒平實驗以及清華大學社會學系的清河實驗”，主要解決鄉村如何發展的現實問題。費孝通提出鄉村建設方案：在實行農民合作的基礎上進行工業化建設，以保存村莊主體性為原則進行鄉土重建，通過一套文化價值標準確立社會變革方向，實現鄉村與現代化發展的接續，復原社會結構，引導鄉村變遷。第三，改革開放前的探索階段（1949—1977年）。中華人民共和國成立后，開展了農村土地改革和農業集體化運動，農業發展綱要等一系列政策文件提出要進行大規模的社會主義農村建設。第四，社會主義新農村建設與改革階段（1978—2011年）。家庭聯產承包責任制開啟新的經濟制度改革，賦予農民土地使用權。由于優先發展重工業和偏向城市的發展戰略導致“三農”問題愈發嚴重，此階段開始廢除農業稅，提出社會主義新農村建設，目的是為了改變農村發展滯后的局面。實施發展干預項目，國家主導下的“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”任務成為促進鄉村發展的重要因素。第五，精準扶貧與鄉村振興階段（2012—2020年）。黨的十八大以來，根據我國社會主要矛盾發生變化的實際，黨中央提出實施鄉村振興戰略，以“創新、協調、綠色、開放、共享”為發展理念，以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為要求，不斷追求鄉村發展的高質量高標準，推動脫貧攻堅和鄉村振興工作。第六，鄉村建設行動階段（2020年后）。我國首次提出“鄉村建設行動”，要求圍繞縣域城鎮、村莊規劃、基礎設施、鄉村人才等方面開展鄉村建設。

推動鄉村建設和鄉村發展是為擺脫社會轉型問題作出的努力，也是新時代我國提高發展質量、重視“三農”問題的真實寫照，目的是在2035年能夠實現鄉村振興、推動農業農村現代化的遠景目標[2]。當前，學術界有關鄉村建設的研究主要在關于近百年來鄉村建設的回溯與經驗研究，介紹西方國家等域外經驗，探索鄉村建設與鄉村振興之間的內在關聯等方面，對鄉村建設行動這一新表述的內在機理、實施鄉村建設行動應遵循的基本原則和基本理念、推進鄉村建設行動的策略、實現鄉村治理的最優化等方面的研究還比較缺乏，這正是本文想要闡述的幾個問題。

二、鄉村建設行動的內在邏輯

一種特定的發展戰略或發展模式都有其自身的特點，其發展目標、發展內容、發展路徑值得深入考察[3]。“三農”問題是全面建設現代化強國必須解決的問題，基于現代化或現代性視角，可以從價值引領、制度或政策改革創新、農民主體性及美好生活需要三個維度，探尋鄉村建設行動的內在機理與實踐邏輯[4]。

（一）鄉村建設行動的必要性

第一，鄉村建設行動是鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的重要部署。2020年全面建成小康社會后我國貧困表現出從絕對貧困轉向相對貧困、物質貧困轉向支出貧困的特點，必須鞏固好脫貧攻堅成果，守好不發生規模性返貧的底線，逐步向鄉村振興過渡。鄉村建設行動以縣域治理平臺為載體，有利于城鄉融合發展，統籌城鄉兩個主體，構建一個新的村莊治理格局。鄉村建設行動規定了具體實施建議，包括重點強化縣域政務、經濟、社會、文化等綜合服務能力，促進公共服務均等化，補齊農村基礎設施短板，改善人居環境，推動鄉村人才隊伍建設，深化農村集體產權制度改革，發展新型農村集體經濟。這些內容與鄉村振興產業興旺、治理有效、鄉風文明、生活富裕、生態宜居的目標任務高度契合。可見，鄉村建設行動是鄉村振興戰略在新發展階段的必然之舉，具有重要意義。

第二，鄉村建設行動是彌補發展短板、加快農業農村現代化的重要抓手。隨著貧困治理取得重大成就，農民的福利需求與生活質量不斷提高，我國鄉村建設的著力點從“兩不愁、三保障”轉變為解決“發展不平衡不充分”的問題，以逐步實現共同富裕。發展是一切工作的重心，新發展階段必須把發展質量放在更加突出的位置，鄉村建設行動就是以提高經濟社會發展質量為宗旨，關注農民生活質量的提升。同時，鄉村建設行動還聚焦于使農業基礎更加穩固、農業生產結構和布局明顯優化、農業質量和競爭力明顯提升、促進現代鄉村產業體系的形成，從而推動實現農業現代化進程。

第三，鄉村建設行動是提升基層治理能力的重要策略選擇。提升基層社會治理水平是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵。農業市場化的發展拓寬了農村的發展空間，農村原有的基層治理體系發生轉變[5]，鄉村建設行動能夠緩解重大突發事件的影響，也能促進農村地區穩定發展。鄉村建設行動著力于完善農村基礎設施建設，包括水、電、氣、公路、通信、物流、提高農房質量等，一方面提高農民生活質量，另一方面通過大力實施基礎設施建設，為農民提供了大量的就業機會，也帶動返鄉創業青年積極投身于鄉村振興，充分發揮農民主體性作用，提高農村內生發展動力。

（二）鄉村建設行動的主要特點

第一，鄉村建設行動與全面建設社會主義現代化國家以及構建新發展格局的背景相適應。2006年我國提出進行社會主義新農村建設，現在的鄉村建設行動無論在理論認知、制度安排還是實踐基礎上都超越了社會主義新農村建設的內涵，是對我國百年鄉村建設的延續與傳承，更是超越與創新。當前，我國已經戰勝了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，所有的農民都達到了“兩不愁、三保障”的底線水平。在全面建成小康社會和開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的背景下，提出鄉村建設行動，是站在新的歷史起點作出的制度安排。同時，我國提出構建新發展格局，統籌國內國外兩個大局，而鄉村建設行動就是充分利用農村大循環，激發和拓展廣大農村地區經濟增長潛能與發展空間。總之，鄉村建設行動能夠鞏固農村地區發展成果，鞏固擴大內需的戰略基點，進而服務新發展格局，助力經濟高質量發展。

第二，鄉村建設行動的內容體現出整體推進的特點。鄉村建設行動主要有八個方面的布局，具體包括村莊規劃、村莊公共基礎設施建設、農村人居環境整治、提供基本公共服務、促進鄉村消費、加快縣域內城鄉融合發展、加強鄉村資金的投入、推動農村改革。鄉村建設行動的主要目標是使鄉村整體面貌煥然一新，使鄉村發展更具活力，提高鄉村文明程度，保障鄉村安全穩定，在社會心態認知方面提升農民的獲得感和幸福感。可見，鄉村建設行動的主要內容與主要目標均具有整體推進的特點。

第三，鄉村建設行動體現出統籌兼顧的方法與穩健務實的工作基調。一方面，要促進脫貧攻堅成果鞏固與鄉村建設行動的統籌協調，5年過渡期內保持現有主要幫扶政策總體穩定，守住防止規模性返貧底線。在規劃方面堅持全國一盤棋，不是像過去一樣城是城、鄉是鄉，城鄉分割，而是要把城鄉統籌起來，建立全國統一的市場體系，特別是以縣域為載體推進城鄉融合。農村的醫療救助、教育質量與城市有很大區別，需要下大功夫。面對農村公共服務這個短板和痛點，可以通過完善社會保障體系來解決。另一方面，鄉村建設行動要堅持實事求是，根據農民實際情況作出政策選擇，尊重農民的主體地位，尊重農民的意愿和選擇，踐行從群眾中來到群眾中去的工作路線。

三、鄉村建設行動的基本原則

（一）尊重農民主體性地位

農民是鄉村建設、服務的主要對象，是建設主體，也是受益主體。中國共產黨自成立以來，就明確要以人民為中心，將提高人民生活福祉作為奮斗目標，并貫穿于革命、建設和改革的進程中。黨的十九大更是明確提出要以人民為中心，只有堅持人民的主體地位，鄉村才能實現內源式發展、獲得發展活力。堅持農民主體性地位，要建設一批規模適度的家庭農場。家庭農場是以家庭為單位、以家庭成員為主要勞動力的農業生產經營單位。家庭農場是培育高質量農民的載體，也是農業農村的典型表現形式，通過建設家庭農場可以克服農民自身發展的脆弱性因素，激發農民生產的積極性、穩定性、創造性。鄉村建設行動要為家庭農場提供政策和制度環境，為現代農業發展注入新動能。同時，要完善農民合作機制，提高農民的自組織程度。由于村落表現出“熟人社會”的特征，推動鄉村建設，就要以合作社方式構建村落社會共同體。合作社是農民農業生產最高級的組織形式，合作社要以家庭農場為基礎，以農村社區為基本單位，通過共有資源形成相互信任的合作關系。村集體作為處理村級事務的有效落實者，要與合作社形成一體化格局，完善合作社功能，擴大合作社范圍[6]。鄉村建設行動要加快培育新型農業經營主體，推動農村人才振興，提高農民科技文化素養，堅持尊重農民主體性地位的基本原則，實現農民的現實需求。

（二）以黨政為主導，充分發揮社會力量的作用

鄉村振興戰略是黨和國家提出的重要戰略部署，是全面建設社會主義現代化國家的重要歷史任務，鄉村建設行動必須在黨的領導下構建新型鄉村組織體系，只有加強黨委統一領導，才能充分發揮制度優勢。政府不僅是鄉村建設行動的主體，還承擔著鄉村規劃、資金投入等任務，要通過五級書記抓鄉村振興的工作機制，協調好部門之間的溝通，形成鄉村建設的強大合力。發展型社會福利理論強調黨組織和政府要在社會建設中發揮重要作用，同時也要加強社區、個人、社會組織等多元主體之間的合作，主張政府、社區和個人共同參與的多元化制度主義模式[7]，多主體共同成為社會福利供給方，分擔福利責任，推動社會進步與發展。在鄉村建設行動中除了發揮黨政主導作用外，還要重視社會力量。“十四五”規劃明確提出要發揮群團組織與社會組織的作用，規范市場主體，利用社會工作者、社會志愿者參與基層社會治理。社會組織、民營企業、志愿者在增加農村集體經濟收入、提高農村內生發展活力方面表現出獨特優勢，同時社會組織在鄉村文化建設、環境治理、互助養老、助殘、教育服務方面能夠彌補“政府失靈”，降低政府行政成本，提高資源配置效率。因此，動員社會力量積極參與鄉村建設行動，在項目建設和財政扶持方面可以向社會力量發揮作用明顯的農村傾斜，從而調動社會力量參與鄉村建設的積極性。

（三）樹立鄉村整體性發展理念

實施鄉村建設行動有利于實現鄉村的全面振興。所謂全面振興，無論是從空間還是內容來看，鄉村的所有要素都要實現現代化，實現產業、文化、組織、生態、人才的整體推進。但實踐過程中很難有效實現理想效果，甚至在鄉村建設中容易產生“建設性破壞”，根本原因在于我們缺乏對鄉村價值與鄉村發展規律的認知。實施鄉村建設行動，必須要用長遠的眼光看問題，樹立整體性發展理念，制定中長期發展規劃，謹防鄉村建設行動出現不良傾向。鄉村是一個有機整體，其功能不可替代，鄉村的生產生活、教化、生態文化具有重要意義，我們要尊重鄉村價值體系，如果人為割裂鄉村這個整體，就會為了發展而損害農民利益。例如強迫農民“上樓”而削弱農民生計，為了搞環境整潔運動而影響農民生產，或者為了提高農產品產量而影響生態環境。必須認識到，農業、農村、農民是不可分割的，其功能和價值相互融合，如果排斥某一要素，必將造成農業現代化發展枯竭，鄉村出現無序。同時，也要關注城鄉差別，始終堅持因地制宜、循序漸進的基本原則，不能完全利用城市建設的方法來搞鄉村建設，而是要把城市建設經驗和鄉村建設實際統籌起來，注重頂層設計，采取鄉村特色發展模式，構建城鄉一體化格局。因此，鄉村建設行動要在新發展理念的指導下，堅持系統觀念，應對發展過程中可能出現的風險。

四、鄉村建設行動的推進策略

（一）科學推進鄉村建設規劃

鄉村規劃是根據鄉村經濟發展、產業項目、文化教育、生態環境等因素，在全面把握鄉村發展現狀和未來發展狀態的基礎上作出的制度安排與總體部署。鄉村規劃是鄉村建設的前提，也是鄉村建設的依據。鄉村規劃主要包括對農村產業結構、資源作出評析，根據區位因素與社區關系、經濟發展方向制定具有技術性的建設規劃。鄉村規劃要以提高農民生活質量為根本目標，注重在生態保護、歷史傳承的視角下推進建設水平、速度、規模與效益的均衡發展，并關照社會現實[8]。鄉村建設行動需要投入大量資金與政府力量，重視投資效率，因此科學推進鄉村規劃建設尤為重要。規劃先行，就是要明確村莊布局分類，根據現有基礎，統籌縣域城鎮和村莊，通過優化鄉村布局吸引社會力量進村，也要注重保留鄉村特色風貌和傳統村落，不搞大拆大建，尊重農民意愿。要深度挖掘社會建設、農村社區建設與鄉村建設行動的內在聯系與現實關聯，注重鄉村資源開發，激發農村社區建設力量。

（二）推進公共服務一體化

鄉村建設行動過程中，要加強農村公共基礎設施建設，把農村公共服務放到第一位，重點推進縣、鄉、村公共服務一體化，構建廣泛覆蓋鄉村的公共服務體系，不斷向農戶推進延伸，從根本上實現農村公共服務和水、電、氣、管、網等基礎設施的有效覆蓋和科學管護。提升公共服務水平，必須建立城鄉公共資源均衡配置機制，統籌縣、鄉、村服務供給，逐步實現制度并軌、標準統一、城鄉統籌的養老、醫療、文化、就業等公共服務建設。鄉村建設行動必須補齊農村公共服務缺失的短板，加快縮小城鄉發展差距。縣級建制是我國管理體制中功能較為完備的政權組織，在建設過程中必須明確政府的主導地位，同時推進以縣域為中心的治理模式。以縣域治理為載體，提升縣級政府在鄉村建設過程中的綜合服務能力。要探索以縣域為單位的鄉村建設行動需要的策略和運行邏輯，從縣域層面制定行動指南，促進縣級組織制度資源與鄉村振興戰略的有機銜接，通過縣域治理推動鄉村建設進程。推進公共服務一體化，不僅要重視覆蓋范圍，而且也要提高覆蓋效率。公共基礎設施和公共服務具有公共屬性，存在規模集聚效應，因此鄉村建設行動中公共品的投入要避免效率低下，也就是說公共服務往村戶覆蓋延伸的過程中，要實行動態管理，根據人口聚集的方向和空間布局，不斷調整優化。

（三）全面加強鄉村人才隊伍建設

人才是鄉村建設行動中最活躍、最關鍵的因素，人才隊伍在鄉村振興中扮演重要角色，能夠在營造良好環境、帶動鄉村發展創新中發揮重要作用，鄉村建設行動要取得成效，必須確保人才隊伍的有效和穩定。人才振興為鄉村振興提供基礎，但廣大農村地區人才流失較為嚴重，部分鄉村呈現衰敗景象，人才瓶頸是鄉村建設過程中的制約因素，因此要通過提升人力資本水平實現人才對鄉村振興的促進作用。鄉村建設行動需要各類人才，要結合農村發展實際，讓基層干部、新鄉賢、致富能手、職業農民、科技人才貢獻力量。實現農業農村現代化，要培育新型職業農民，新型職業農民具有更高的生產技術和經營能力，也需要培育管理人才，發揮管理人才在計劃、組織、協調、指揮、控制方面的作用。構建現代農業體系離不開科技支撐，隨著現代信息技術的廣泛發展，大數據農業、智慧農業、物聯網農業都需要大量科技人才，要加強科技人才的引進，構建農村地區科技人才生態鏈，從多元維度形成合力，實現人才強農[9]。

（四）構建新型農村集體經濟

農村集體具有維護公共基礎設施建設與提供公共服務的職能，對構建新型農村集體經濟發揮著重要作用。2021年中央一號文件明確提出優先保障農業農村公共預算，優惠政策向農村傾斜，支持發行債券用于基礎設施建設，設立鄉村振興專有基金，建立金融等內設機構，支持產業發展，撬動社會力量，提供金融支持，構建新型農村集體經濟，實現農村集體資產增值。同時支持市場化的運作方式，市場化運作方式對于鄉村建設具有很大潛力，通過引進企業與社會資本，改革公共資源與資產的產權制度和運行制度，賦權鄉村建設。例如可以鼓勵以市場化運作的方式實施農村垃圾分類，在集中處置的同時，從事再生資源利用；鼓勵市場力量和村集體通過股份合作方式，實現良好的鄉村建設與鄉村運營。要不斷探索農村集體資產增值和運營管理新模式，將農村集體產權改革成果轉化成可持續的農村集體收入。