易地搬遷社區邁向共同富裕的困境與對策

翁迎港陳曉莉

（1.西安財經大學法學院 陜西 西安710061；2.西安財經大學馬克思主義學院 陜西 西安710199）

黨的十八大以來，中國脫貧攻堅工作取得了決定性的成就，其中易地搬遷作為“五個一批”脫貧措施中的一部分，幫助960多萬貧困人口擺脫“一方水土養不好一方人”的困境，是脫貧攻堅的“頭號工程”。當前，中國已邁進了“十四五”時期，開啟國家治理現代化的新階段，易地搬遷工作要實現搬遷群眾永久性脫貧并邁向共同富裕，要持續跟進社區治理，是寫好易地搬遷“穩得住、能致富”后半篇文章的關鍵[1]。為此，正確理解當下共同富裕的時代內涵及其與易地搬遷的聯系，準確把握當前易地搬遷社區發展的現狀與困境，對保障易地搬遷工作成果的長效性，扎實推進共同富裕具有重要的政策意義。

一、共同富裕與易地搬遷的聯系與研究現狀

（一）共同富裕與易地搬遷之間的關系

共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征，但是，扎實推動共同富裕要堅持循序漸進，“對其長期性、艱巨性、復雜性要有充分估計”[2]。這也就表征了共同富裕是分階段進行的，而不同的社會發展形勢又決定了當前共同富裕所處階段的特征。我國第一個百年奮斗目標在脫貧攻堅這一標志性指標走向重大勝利后得以實現，當前的任務是要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，大力推進新型城鎮化戰略，向著第二個百年奮斗目標前進。脫貧攻堅、鄉村振興與新型城鎮化具有邏輯一致性，同屬于邁向共同富裕的關鍵步驟，同以促進社會公平正義、縮小社會差距與提升人民幸福感為使命[3]。三者本質上是共同富裕在不同社會發展階段的表現與手段。

從扎實推動共同富裕的全局視角出發，易地搬遷的意義則不止于“脫貧”。易地搬遷運動形成了諸多城鎮化社區，亦城亦鄉的特性決定了其不僅是鄉村振興的重要對象，也是新型城鎮化的關鍵環節。易地搬遷工作并未在搬遷完成建立社區后走向終結，而是在全面鄉村振興與新型城鎮化的背景下被賦予了新的歷史任務。易地搬遷是貫穿脫貧攻堅、鄉村振興與新型城鎮化的系統性工程，是扎實推進共同富裕的重要部分。由于共同富裕要以多元有效的方式鞏固脫貧成果并達到致富的效果，所以不可避免要對易地搬遷社區原治理能力進行重塑。二者之間的關聯性也表征了提升易地搬遷社區治理能力是扎實推進共同富裕的重要著力點[4]。

（二）研究現狀

在學界，關于共同富裕與易地搬遷的研究都已具一定的規模，然而二者相結合的研究十分少，最主要的原因是研究背景的差異。關于易地搬遷的研究大多置于脫貧攻堅與新型城鎮化的背景之下，學界圍繞移民搬遷政策、農民市民化與社區治理展開研究，于脫貧攻堅勝利后有熱度下降的趨勢；關于共同富裕的研究肇端于新中國成立后，在十九屆五中全會對扎實推進共同富裕作出重大部署后走向高潮，各路學者圍繞著新時代共同富裕的內涵、實現困境與路徑、測度方法等展開理論研究。另有部分學者研究了脫貧攻堅、鄉村振興同共同富裕之間的關系，而絕大部分沒有將其細化到具體的行動上。所以，二者成為研究熱點的時間節點不相同，對于易地搬遷更多學者多關注“下山脫貧時代”，而輕視“治理致富時代”，最終導致移民搬遷與共同富裕出現了割裂。

綜上，搬遷工作以社區治理現代化與實現共同富裕為目標，為此，在這一背景下研究移民搬遷社區后續治理與共同富裕路徑是頗具優勢且必要的。一方面一年以來有關新時代共同富裕豐富的理論研究為本研究打下了堅實的基礎；另一方面本研究有助于推進共同富裕由理論邁向實踐，為移民搬遷社區后續治理工作指引前進方向。

二、易地搬遷社區邁向共同富裕的障礙因素

（一）易地搬遷社區制度不全

1.易地搬遷社區后續治理缺乏專門政策文件

此外，各地易地搬遷工作推進過程中雖不乏指導性文件，但多為了服務搬遷效率而制定，故多集中在搬遷階段，而關涉易地搬遷社區后續治理的文件寥寥無幾，或只在部分文件中簡單提及，無具體規定與規劃。最終導致易地搬遷社區治理缺乏具有針對性的依據，部門間的合作無法有效達成，搬遷群眾邁向共同富裕缺乏長效的綱領性文件，故多重維穩而輕創新，社區發展速度緩慢。

2.城鄉要素流動存在制度壁壘

我國的城鄉社會受傳統城鄉二元制度的長期影響發展極不均衡，究其根本在于城鄉要素難以實現充分流動，在我國市場化程度逐漸提升的當下，城鄉之間的要素流動仍然存在諸多制度壁壘，城鄉間土地、人才、資本等要素交換并沒有遵循市場規律，造成了資源的虛置與錯配[5]。

土地是城鄉流動的核心要素，其產權制度安排是影響人與錢等要素在城鄉之間流動的關鍵因素[6]。易地搬遷社區群眾往往擁有大量閑置土地難以利用，與此同時，城市工商資本則對土地的需求十分強烈，資本下鄉進行土地開發似乎是解決這一矛盾的最優解，然而實踐中卻困難重重。第一，農村土地當前僅能向集體內成員流轉或通過集體外包，而農村宅基地使用權流轉也正處于“適度放活”的起步階段，集體外的資本并未被納入流轉的對象中。第二，我國農民并不能介入到“農地”轉“非農用地”的市場當中。2015年農業農村部等四部門下發的《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》對工商資本租賃農地做了嚴格的限制，然而傳統種植業就算是實現規模化也面臨著較高的風險與較低的利潤，最終導致投資者不愿將雞蛋放在“鄉村振興”這個籃子里，因而充分盤活搬遷群眾在鄉土地、提升搬遷群眾財產性收入陷入制度瓶頸。土地流動不暢直接影響到資本的流動，進而影響到外出能人、大學生、城市人才等優質人才資源下基層，最終導致易地搬遷社區既面臨著“人地分離”，又面臨著缺錢缺人的窘境。

戶籍制度亦是易地搬遷社區要素流動受限的重要原因。2021年我國居住在城市的人口占總人口的63.89%，而2020年統計出我國的戶籍城鎮化率為45.5%，這就表明擁有農村戶籍的人數遠大于實際居住于農村的人數[7]。“人籍兩地”是當前搬遷群眾難以“穩得住”的重要原因[8]。在此情境下，搬遷群眾一方面面臨著對戶口原籍地的“身體離場”，原生產生活方式發生劇變，原社交文化產生斷裂；另一方面面臨著對新社區的“身份缺場”，沒有在新社區落戶導致其缺少與區域內一般城鎮社區享受共同服務、擁有相同機會的“身份資格”[9]。

（二）易地搬遷社區主體間關系失衡

1.易地搬遷社區中“兩套班子”的沖突

易地搬遷社區有流動治理與跨域治理兩大特征[8]。以溫州市泰順縣、陜南等易地搬遷涉及面較廣的地區為例，大部分易地搬遷社區都屬于“多村一社區”，這就會出現社區治理過程當中出現“兩套班子”的情形，即社區兩委會與社區內各個由行政村搬遷而來的小區所保留的原行政村兩委會并行。在社區治理的具體實踐中，由于兩套班子之間的職能界限并不清晰，最終會導致二者對搬遷群眾的訴求出現相互“踢皮球”的情況，使搬遷群眾的問題難以得到及時有效的解決，特別是圍繞戶籍所產生的問題，居住社區兩委沒法辦，原村兩委不想辦。與此同時，兩套班子由于沒有明文規定的隸屬關系，即便社區兩委的管轄范圍大于村兩委，但是村兩委并不一定會聽從社區兩委的指揮。這一方面弱化了社區當中黨建的引領作用，增加了易地搬遷社區治理的難度；另一方面各個以原單獨行政村為主體的搬遷小區各自為政，阻礙了社區群眾邁向共同富裕的團結性與積極性。

2.社區治理行政化對社區自治的侵蝕

從表2的數據統計來看：游覽次數分布比較平均，占比最多的是2次，占35.03%。游覽時間最多的是周末和自由時間，均占比39.25%。游覽目的首要的是陪伴小朋友及家人，占比53.7%；其次是休閑放松、舒緩壓力，占比37.85%。信息獲取渠道主要通過熟人介紹、網絡信息、旅游宣傳冊和電視廣告，四項合計占比87.45%。

易地搬遷工程是由政府主導、政策驅動的，其后續的社區治理難免有政府高度介入的慣性，政府貫穿于易地搬遷社區治理各項事務的始終，甚至介入社區自治領域，侵蝕自治空間。這種社區一級的行政化主要表現為以地方政府意志為導向，實行以行政規范為基礎的規則之治[10]。不可否認，行政化對易地搬遷社區治理的規范性、有序性具有一定的積極意義，但其根本上還是打破了社區治理當中各主體的權責結構，尤其是政府、自治組織與社區居民之間的關系。常規化治理用于易地搬遷社區這類非常規社區，出現了不兼容而導致社區治理能力下降的情況。共同富裕是全體人民的共同富裕，在社區治理的過程中，若只是“唯政府是從”則無法充分考慮搬遷群眾的需要，造成社區動員系統的崩潰，便無法實現真正意義上的共同富裕，因此，應當對群眾負責的同時兼顧行政意志，達到二者的平衡。

（三）易地搬遷社區心理融入不足

1.易地搬遷社區治理忽視群眾精神文化需求

習近平總書記指出：“推進共同富裕與促進人的全面發展是高度統一的。”[2]“要完善公共文化服務體系，不斷滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面的精神文化需求”[2]。心理需求是社會需求的一種，對人的發展影響深遠。心理因素是影響搬遷群眾在新環境中社會融入的關鍵因素，如果其建設水平低或是建設內容與居民需求偏差過大，必然會讓搬遷群眾的心理落差感持續增大，降低其社區歸屬感與社會融入度，造成精神上的貧瘠。易地搬遷群眾自搬遷后生活環境發生了巨大的變化，難以適應新的環境，心理需求激增[11]。搬遷群眾的心理資本對群眾對城市的融入產生深遠的影響，消極的心理能夠加劇城市對搬遷群眾的剝奪感[12]。然而結合溫州、貴州、陜南等地的觀察發現，一方面易地搬遷社區心理服務供給形同虛設，心理咨詢師數量少且專業能力欠缺；另一方面，易地搬遷社區文化娛樂活動開展缺少場地，文化禮堂、圖書室等常年不對外開放。搬遷群眾陷入“心理陷阱”之中，進而帶來社區內生動力的枯竭，共同富裕無從實現[13]。

2.易地搬遷社區輿論環境堪憂

良好的輿論環境能提升群眾的支持度進而增加工作落地的效率。在易地搬遷社區中，推進共同富裕面臨著嚴重的輿論問題。一方面搬遷群眾在社區當中缺少參與的平臺，加之政府短期強有力的扶持下，滋生了“等、靠、要”等心理現象，進而形成了社區內的共識，認為政府既然能夠幫群眾搬下來，也不會讓群眾餓死，共同富裕也是政府的事，所以在推進共同富裕的過程中，干等著政府的行動，缺乏自我探索的精神與動力。另一方面，社會總體的輿論環境對易地搬遷社區邁向共同富裕是不利的。社會部分人認為此類社區是拆遷戶社區，是改革的“幸運兒”，人人應當都是盆滿缽滿；還有部分人認為易地搬遷社區就是“農民”聚集的社區，搬遷群眾素質低下。這也讓搬遷群眾在就近求職過程中受到諸多隱性歧視。

三、易地搬遷社區共同富裕的實現路徑

（一）夯實易地搬遷社區邁向共同富裕的制度保障

1.構建一攬子到底的易地搬遷社區制度體系

提升易地搬遷社區的治理水平是實現搬遷群眾共同富裕的必經之路，亟須構建起易地搬遷社區的制度體系，提升易地搬遷社區搬遷與治理制度化、科學化、規范化水平[14]。第一，國家應當盡快出臺包括易地搬遷社區在內的農業轉移人口集聚社區的指導性文件，明確此類社區的地位、性質與認定標準，充分認識到此類社區的非常規性。第二，各地應當緊密結合地方實際，制定更為細致的實施辦法。一是要進一步完善搬遷相關政策，探索諸如溫州市泰順縣“無區域生態移民”、黔東南跨區域移民等搬遷方式，打破易地搬遷鎮與鎮之間的界限，推出市域省域范圍內的易地搬遷，放寬人口落戶門檻。二是持續出臺后續扶持與社區治理文件，明確各大主體之間的權責邊界。三是完善地方就業促進相關政策體系。就業是最大的民生，是影響收入分配的最直接因素[15]。故要將就業扶持的內容具體到就業培訓、就業指導、就業權益保障等方方面面，切實提升搬遷群眾的就業率，提升收入水平，確保搬遷每戶“至少有一人就業”。第三，重塑易地搬遷社區非正式規范系統。結合社區的現狀，各社區應當制定、改造居民公約、自治章程、社區社會組織章程等以適應社區治理的需要，并促進易地搬遷社區自治能力的提升。

2.加快城鄉要素市場化改革以促進要素雙向流動

市場化是要素高效流動的最佳方式。第一，要進一步加快城鄉要素市場化改革以讓城鄉資源配置突破城鄉二元的桎梏而走向市場配置。一方面有利于降低企業成本，優化產業結構；另一方面發揮市場在城鄉要素配置中的決定性作用，消除阻礙城鄉要素自由流動和高效配置的各種體制障礙。易地搬遷社區要素呈現出了顯著的“鄉”的特征，但是由于空間遷移，其對新環境的融入需求與資源的攫取需求較一般農村社區更強烈，因此，需要實現高度的要素市場化，這對縮小其與城市間差距，更好市民化并實現共同富裕是大有裨益的[16]。第二，應集中力量深化戶籍制度與土地制度的改革。一是將戶籍與公共服務以及集體經濟組織成員權相剝離，使其僅作為居住信息登記的憑證，完善城鄉“同工同酬”的薪酬體系，以同等的待遇，同等的服務來促使勞動力與人才的城鄉雙向流動。二是應當進一步拓寬區域間城鄉建設用地的增減掛鉤制度，推廣宅基地三權分置制度，加強宅基地入市探索工作，讓城鄉間土地資源得到合理充分的利用，最大程度發揮附著在土地之上的財產權益，盤活易地搬遷群眾的閑置土地。第三，應當適度放寬下鄉資本對土地利用的限制，在保障糧食安全的基礎上，開展多種多樣的經營模式，盡可能地為下鄉資本清障開道，為鄉村振興與共同富裕注入活力。

3.完善易地搬遷社區第三次收入分配機制

第三次分配是社會機制調節的資源分配，不但可以彌補初次分配與再分配無法短期實現共同富裕的不足，還能激發共同富裕的社會內生動力[17]。在易地搬遷社區的具體實踐中，第三次分配包含公益慈善、社會企業、志愿服務等，但是通過簡單的呼吁，不足以實現第三次分配的有序運轉，故應科學構建第三次分配機制。一是應當從頂層設計層面完善第三次分配的制度體系，明確第三次分配的實踐形式與禁區，為第三次分配提供制度保障。二是應當積極培育公益慈善與志愿服務類社會組織，簡化組織成立的程序，并在此基礎之上持續推出關于慈善類社會組織稅收減免、土地審批等優惠政策。三是應當完善鄉村振興的相關政策，對回鄉從事公益慈善事業的個人、企業給予最大程度的政策優惠，通過嘉獎、表彰等方式激發易地搬遷社區中的新鄉賢參與第三次分配的積極性。

（二）優化易地搬遷社區治理主體結構

1.發揮基層黨建的“主心骨”作用

易地搬遷社區是一類超常規社區，治理事務與群眾訴求復雜化，其治理應當相對靈活。第一，建立易地搬遷社區黨建引領下的合署辦公機制。出于對兩套班子優勢的整合，不能盲目地將原村兩委剔除出社區治理的主體之中，而應當對此類社區進行組織架構的超常規設置，建立社區兩委與各搬遷小區中原村兩委合署辦公的機制[18]。一要發揮社區總黨委的統籌作用，做好社區內部各黨支部的建設工作，使社區內分散的黨組織力量資源整合。二要持續各原村黨委對本村黨員的管理工作，大力發展“原村”集體經濟，率領搬遷群眾走向共同富裕，即先打好總黨委+支部的社區基本黨建格局與社區+小區的基本治理格局。在此基礎上，將黨組織延伸到易地搬遷社區的每個角落之中，建設易地搬遷社區黨組織網格化體系，實現搬遷群眾到哪里，黨支部就建在哪里，實現由黨員先鋒帶動的“黨群共治”[19]。建設由易地搬遷社區黨組織統領，下帶各搬遷小區黨支部、樓宇黨支部與網格黨支部的“橫向到邊，縱向到底”的大黨建格局，率先將搬遷群眾中的黨員力量集中起來，鼓勵黨員承擔起樓棟長、網格員的重任，將黨員嵌入到公共服務供給體系當中，通過黨員的先鋒模范作用帶動社區內其他居民對社區治理的參與，提升社區的自治能力。第二，加快易地搬遷社區服務型黨組織建設。明確基層黨組織的服務功能與要求，圍繞搬遷群眾多發的民生問題不斷創新服務供給方式，將矛盾化解在基層。如溫州市泰順縣點題活動應當在易地搬遷社區推廣，“群眾出題、黨員解題、群眾評題”形成了群眾提出到評價的閉環，有效地提升了黨組織服務群眾的質量，化解了大量社區矛盾。

2.劃定權力邊界還群眾治理主動權

邁向共同富裕道路上的易地搬遷社區當中亟須煥活社會主體的主動權，回歸動員性治理，提高居民、社會組織的參與度，切實實現“以人民為中心”。當前易地搬遷群眾邁向共同富裕的前提是鞏固穩定，政府所能做的是精準掌握群眾最為緊迫的訴求，并發揮在社會資源配置中的優勢地位幫助搬遷群眾。如在促進就業環節，政府應當在組織就業培訓、推進就業政策貫徹落實上有所作為，而避免直接安排工作，更不能干涉群眾對職業的自主選擇權。后續致富道路上，政府更應明確自身服務型政府的定位。第一，應當對易地搬遷社區集體經濟的發展做必要的指導，做好社區干部的培訓工作，提升社區干部的履職水平。第二，應當減少對易地搬遷社區過多的常規化考核，因為易地搬遷社區治理內容龐雜、人口結構復雜、治理主體繁雜，過多的常規化考核嚴重增加社區干部壓力，滋生形式主義。第三，加快易地搬遷社區公共基礎設施建設，通過購買服務的方式將服務工作外包給專業化的社會組織，提升搬遷群眾的幸福感與歸屬感，為搬遷群眾構筑良好的物質與精神環境。除了指導、培訓、設施建設與公共服務供給以外，將發展什么產業、如何發展產業的主動權歸還給搬遷群眾，讓群眾通過自身的智慧與雙手創造財富。

（三）多措并舉促搬遷群眾的社會融入實現精神致富

1.提升易地搬遷社區的公共文化服務體系建設水平

心理資本影響搬遷群眾的市民化，故要幫助搬遷群眾實現精神上的富足進而邁向全方位的共同富裕。為此，要以完善易地搬遷社區公共文化服務體系建設為抓手，促進搬遷群眾心理資本的積累，進而提升其社區治理的人力資本與社會資本[20]。第一，應當重點關注易地搬遷社區治理初期心理調適階段的心理服務。心理調適階段是搬遷群眾消極心理生成的最主要階段，也是市民化的關鍵階段。一方面，要在社區服務中心設立心理咨詢室，重點關注社區中的老人、無業人員、殘障人員等人群，圍繞人際關系、搬遷后心理應激等進行針對性服務。由政府向專業的社會組織、心理咨詢師、高校購買服務或者尋求合作，設立心理咨詢師坐班與電聯制。另一方面，地方政府應當積極組織社區干部開展移民心理健康培訓，培養干部成為易地搬遷社區中的“心理委員”，及時發現問題。第二，易地搬遷社區應當大力營造文化氛圍，喚醒原村莊當中的文化記憶，以多種形式豐富搬遷群眾的精神生活。一方面，加強公共文化服務基礎設施建設，活用社區活動中心、文化禮堂、閱讀室，開展搬遷群眾喜聞樂見的文化活動，諸如延續原文化記憶的節日活動或是集中觀影活動。另一方面，鼓勵支持社區社會組織尤其是文化娛樂類社區社會組織開展活動，舉辦社區內或是以社區為單位的區縣歌舞比賽，讓搬遷群眾在文化娛樂活動中尋找快樂，增強集體榮譽感與社區歸屬感。

2.優化易地搬遷社區產業發展的輿論環境

“扶貧不扶志”是導致易地搬遷社區群眾難致富甚至返貧的重要原因，為此凈化社區內部輿論環境至關重要。第一，要在國家政策實施的過程中讓搬遷群眾領悟易地搬遷對于自身的意義，實現搬遷群眾的自我認同，讓群眾真正認同其新市民的身份，積極響應國家的制度安排。第二，在社區中輸入符合社會發展的優秀文化要素，發揚勤勞致富的優良品質，讓居民自覺杜絕“等、靠、要”的思想。第三，媒體應當主動作為，杜絕對易地搬遷社區及群眾的歧視，將易地搬遷社區視為城市建設中不可或缺的一分子，在招商引資與群眾的社會融入中起到積極作用。第四，以高滿意度產業促進搬遷群眾的心理聚合，一體推進精神與物質的共同富裕。心理聚合是凝聚搬遷農民心理認同的過程，也是尋求動員主體與客體間利益平衡點的過程[21]。當前，旅游、文化、健康、體育、養老“五大幸福產業”不僅適合易地搬遷社區的條件，也符合搬遷群眾的期待，還迎合了社會的需求，發展此類產業有利于優化社區產業發展的輿論環境，加強群眾心理聚合[22]。讓社會支持度增加，搬遷群眾的積極性提升，邁向共同富裕。