相對貧困群體的類型及治理政策選擇

張 晗 孟曉瑞

（大連理工大學馬克思主義學院 遼寧 大連116024）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視脫貧攻堅工作，不斷創新精準扶貧體制機制，扎實推進脫貧攻堅進程，到2020年底，我國現行標準下農村貧困人口全部脫貧，歷史性地解決了絕對貧困問題。黨的十九屆四中全會提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”[1]。2020年中央一號文件指出：“要研究建立解決相對貧困的長效機制，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型。”[2]黨的十三屆全國人民代表大會第三次全體會議進一步提出建立解決相對貧困長效機制的總要求，明確了相對貧困治理的政策取向和戰略安排。相對貧困治理是中國貧困轉型與社會經濟演變和發展規律的現實需要。

一、相對貧困的內涵及衡量標準

（一）相對貧困的內涵

一般來講，貧困可以分為絕對貧困和相對貧困兩種形態。英國經濟學家朗特里認為，一個家庭處于貧困狀態是因為其擁有的收入不足以維持其生理功能的最低需要，這種最低需要包括食品、住房、衣著和其他必需品[3]。將貧困界定為維持生存所需物質的匱乏狀態，這其實是將貧困簡單理解為絕對貧困。學術界大多沿用這種說法，即絕對貧困主要以收入作為衡量標準，是指在一定的生產、生活條件下，個人或家庭的合法性收入無法滿足其家庭成員的基本生存需求而處于一種物資匱乏的狀態。而相對貧困是基于與社會群體相比較而言，若個人或家庭所擁有的資源遠遠低于一般大眾或家庭所支配的資源量以至無法獲得某些類型的飲食、缺少正常的社會活動、無法享有社會廣泛認可的生活條件和便利設施時則處于貧困狀態[4]，也表現為缺乏獲得基本生存物質機會的“可行能力”[5]，可以說相對貧困意味著相對排斥與相對剝奪[6]。相對貧困與財富、收入在不同階層之間的分配有關，又與個人的自我認同以及社會公平觀緊密相連[7]，在這個意義上，收入不平等或分配不均衡與相對貧困存在顯著的相關性，當收入差距較大時，將會有更多的群體陷入相對貧困陷阱，反之，則會有更多的群體擺脫相對剝奪狀態。在我國市場經濟體制下，社會財富按生產要素進行分配，必然存在貧富差距較大的問題，同時經濟發展不平衡不充分的問題將進一步導致貧富分化，這種差距不僅包括城鄉差距，還包括區域之間以及農村內部之間的差距，可以說，只要收入或分配存在差距，就存在相對貧困問題。可見，相對貧困具有相對性、動態性、長期性、多維性的特征，是基于特定參照標準，在一定的生產、生活條件下，個人或家庭獲得的收入能滿足基本生存需求，但無法滿足特定條件下的其他發展需求，更多強調收入不平等和分配不均衡所導致的一種相對匱乏狀態，主要反映“貧富差距”，取決于收入分配格局，因而，解決相對貧困問題是一場以縮小貧富差距，實現全民共享為主要目標的“持久戰”。

（二）現有相對貧困衡量標準的討論及劃定思路

如何劃定相對貧困標準線，界定相對貧困人口是當前開展相對貧困治理面臨的最大難題。貧困的衡量是基于所占資源與需求的比較。從目前來看，國際上相對貧困的衡量標準主要有兩類：收入比例法和多維貧困指數。英國將家庭收入低于收入中位數60%的群體定義為貧困人口；日本以可支配收入中位數的60%作為衡量基礎，并按照年齡、家庭規模、家庭結構等進行調整，再按地區生活費用指數進行區域調整[8]；美國當前仍然根據消費者支出調查數據來測算滿足基本需要的收入水平，采用兩條貧困線，即：貧困線和貧困指南，分別用來衡量貧困人口規模和識別援助群體，并對不同家庭規模和結構采用不同的貧困線[9]，另外美國還有一條絕對貧困線，即收入低于貧困門檻線的50%[10]；2010年聯合國開發計劃署發布包括健康、教育、生活水平在內的多維貧困指數，從多個維度識別貧困問題，部分發展中國家也使用多維貧困指數。各個國家所處發展階段不同，貧困識別標準也不同，但可以看出收入依然是重要衡量指標。國內學者也對相對貧困衡量標準展開較多研究，有學者針對我國城鄉發展差距的狀況提出“城鄉分線”優于“城鄉統籌線”[11]。有學者提出兩區域、兩階段方法[12]。在相對貧困標準線具體賦值上，有學者認為，考慮到新的貧困標準不宜與現有貧困標準相差太大，取中位數收入的40%比較合適[6]。有學者認為，2020年后中國應采用多維的相對貧困標準，包括經濟維度、社會發展維度和生態環境維度，具體指標以各階段國家發展目標來確定[8]。

我國一些發達省份已不同程度地開展了相對貧困治理工作，浙江麗水認定相對貧困標準較早，用“低收入農戶”代替“相對貧困戶”，不斷調整相對貧困標準線。2020年，麗水將最低生活保障每人每年9240元的標準線認定為相對貧困的第一條扶貧達標線，同時關注低保邊緣戶的貧困狀況，其收入水平線是按低保戶的1.5倍確定，這是麗水認定的第二條扶貧達標線。如今麗水的相對貧困戶數僅占浙江省的12.88%[13]，可見，麗水經驗對于全國減緩相對貧困現象具有重要的樣本意義。廣東認定相對貧困最關鍵的指標也是收入標準，2016年，廣東以農村居民年人均可支配收入低于4000元作為相對貧困人口的認定標準[14]，截至2020年6月底，廣東現行標準下相對貧困人口、相對貧困村全部達到出列標準，創造了解決相對貧困的“廣東經驗”。

基于相對貧困的內涵、國際上相對貧困衡量標準、國內學者的建議方案，特別是我國發達省份相對貧困治理工作經驗，2020年后，我國相對貧困識別標準仍然應以收入作為重要指標，以縮小收入分配差距為主要目標，統籌城鄉、區域協調發展，劃定多個衡量指標并建立階段性調整機制。在理論上，致力于滿足人類多維發展需求已成為相對貧困治理工作的主要目標，僅以經濟指標衡量貧困，很難有效反映出相對貧困的性質，因而需要綜合考慮收入、住房、教育、醫療等多重指標，確立多維貧困標準。從現狀來看，我國城鄉、區域之間收入分配存在較大差距，如以全國為單元劃定標準，可能造成發達省市沒有相對貧困人口，或者有很少的相對貧困人口，中西部欠發達地區出現大量的相對貧困人口，這在一定程度上遮蓋了城鎮貧困問題。因此，建議以省為單元劃定貧困標準，根據一省發展階段及人們關心的核心領域確定符合其實際的多維貧困標準，指標權重的賦值可基于AF①方法計算，同時還應考慮到部分地區脫貧攻堅成果還存在一些需要鞏固的地方，新的貧困標準線不宜與之前的標準相差太大。在階段性調整方面，可將相對貧困調整工作納入國民經濟和社會發展五年規劃，根據收入分配差距和經濟發展水平動態調整，確保其精準性。

二、相對貧困群體的類型

正確識別相對貧困群體類型、厘清致貧誘因的邏輯理路是提出有針對性的相對貧困破解路徑的理論前提。依據相對貧困的致貧因素，可將相對貧困群體劃分為脫貧不穩定群體、臨界貧困群體、流動型相對貧困群體、特殊困難群體四大類型。

（一）脫貧不穩定群體

深度貧困地區是我國脫貧攻堅關注的重點地區，這些地區在脫貧后仍然與全國其他地區存在較大差距，區域發展的不平衡不充分的問題短時間內難以補齊，這意味著欠發達地區已脫貧人口中的多數仍會是相對貧困治理的潛在群體之一。與其他地區相比，欠發達地區區位偏遠、生態脆弱、資源稟賦差，加劇了脫貧人口生計的脆弱性，加之部分欠發達地區受社會歷史文化和地理空間的限制，貧困亞文化現象嚴重，制約脫貧戶增收致富的主體意識和發展能力，一旦遭受自然災害等外部風險和疾病、突發事故等內部風險的沖擊，極易陷入貧困陷阱。這部分群體在基本解決絕對貧困問題后，仍然面臨著基礎設施和社會公共服務分配不足和缺失等問題，特別是在教育、醫療衛生、住房、社會保障、發展機會等方面仍相對匱乏，多維需求保障不充分。同時，欠發達地區人口受空間阻隔，與外部世界交流較少，思想觀念陳舊，長期享受扶貧政策，容易產生對福利政策的心理和行為依賴，缺乏脫貧致富的內生動力和發展能力。此外，脫貧不穩定群體還包括一些易地扶貧搬遷群體。由于“一方水土養不了一方人”，政府實施了易地扶貧搬遷的幫扶舉措，但是易地扶貧搬遷的后續工作，如搬遷戶的就業、落戶、對搬遷安置地的融入感等方面存在較大短板，易使他們成為新的相對貧困群體。

（二）臨界貧困群體

農村貧困“邊緣戶”是典型的相對貧困類型。我國在脫貧攻堅工作中實施精準識別、精準幫扶的政策，各地均設立嚴格的貧困線作為貧困識別標準，然而由于對貧困群體的偏向性投入所帶來的公平困境，導致年人均收入在國家貧困線上下擺動的農戶成為精準扶貧的“編外人員”。這部分群體收入略高于國家貧困標準線，而未被列為建檔立卡貧困戶，較少受到脫貧政策的惠及，但他們的境遇與貧困戶相差不大，生計資本薄弱，自身發展能力不足或缺失，僅僅依靠自身的力量難以實現持續增收。隨著國家扶貧工作的推進，大規模扶貧資源向貧困戶集聚，使原本就處于相對貧困處境的邊緣戶生活境況落后于部分貧困戶，造成貧困戶與邊緣戶之間的“懸崖效應”，極易使臨界貧困群體產生認知偏差和相對剝奪感，對基層政府的信任度降低，甚至激化貧困邊緣戶與貧困戶、扶貧干部之間的矛盾，出現“爭當貧困戶”的現象。同時，由于缺少國家福利政策的支持，臨界貧困群體一旦遭受風險沖擊而致高額支出或收入減少，容易滑向貧困戶之列，成為新增貧困人口。據國務院扶貧辦摸底測算，截至2019年底約有300萬貧困邊緣人口[15]。因此，貧困邊緣群體將成為當前我國緩解相對貧困關注的重點群體之一。

（三）流動型相對貧困群體

隨著我國城市化進程的加快，農村人口大量流入城市。根據國家統計局統計數據顯示，2020年我國外出農民工16959萬人[16]，占總流動人口的44.6%。2020年我國常住人口城鎮化率達到了63.89%[17]，按照城鎮化率為30%—70%是城鎮化加速階段的規律，未來一段時間我國仍有大批農民工涌向城市，流動人口的增加可能加大城市相對貧困發生的可能性。受我國城鄉二元結構的影響，依附于戶籍制度背后的福利政策存在城鄉差距，使農民工不能平等享受城市的社會保障和公共服務，且由于農民工收入略高于農村貧困標準而使其難以落實流出地醫療、養老等社會保障權益，成為國家扶貧政策的“真空地帶”。此外，進城農民工由于受教育程度不高，對科學技術的掌握能力較低，只能從事一些勞動密集型產業，2020年從事第三產業的農民工比重為51.5%，以批發和零售業為主；從事第二產業的農民工比重為48.1%，以制造業和建筑業居多，占45.6%[16]。就業的低層次狀況導致農民工增收空間小且不穩定，低工資收入和高生活成本間的矛盾凸顯，農民工生計脆弱性加劇。同時，農民工對流入地的社會融入感較低，2020年國家統計局調查顯示，在進城農民工中，41.4%認為自己是所居城市的“本地人”[16]可見有絕大多數農民工對所在城市缺乏歸屬感。農民工面臨的就業歧視、社會排斥及低水平的收入使其成為潛在的相對貧困群體。

（四）特殊困難群體

老弱病殘等特殊困難群體由于無勞動能力或弱勞動能力，缺乏家庭收入來源，雖然依靠兜底保障的方式實現了對脫貧標準的低水平超越，但從長期來看，依然是我國相對貧困治理中關注的重點對象。隨著我國老齡化程度進一步加深和城鎮化的推進，農村老齡化問題將更加突出，受我國養老體系不健全、醫療保障不完善等因素的影響，農村老年人依然是我國治理相對貧困關注的重點對象。此外，農村大病患者和殘疾人也將成為未來相對貧困的高發人群。據統計，截至2020年底，城市、農村新納入低保、特困供養540.3萬人，困難殘疾人和重度殘疾人1152.9萬人、1432.7萬人[18]，特殊困難群體還包括農村留守兒童和婦女，當前，農村大量勞動力“人戶分離”式的就業模式造成農村大批留守兒童和婦女，這部分群體在教育、健康、心理等方面存在不少問題，嚴重影響未來生存發展。可見，特殊困難群體的貧困治理將成為我國相對貧困階段難啃的“硬骨頭”。

三、后脫貧時代相對貧困治理的政策取向

（一）以保持主要幫扶政策總體穩定為主要抓手防止脫貧人口返貧

由于脫貧地區經濟發展水平仍然相對落后，脫貧基礎存在一定的不穩定性，返貧問題時有發生。面向脫貧人口脆弱性的現實挑戰，治理相對貧困理應以保持主要幫扶政策總體穩定為主要抓手，將鞏固減貧成效與治理相對貧困問題結合起來，防止脫貧不穩定群體再次陷入貧困陷阱。一是落實民生保障普惠性政策，補齊欠發達地區短板。繼續加強對欠發達地區財政投入力度，加快推進欠發達地區交通、通信、能源、物流等基礎設施建設。穩步推進欠發達地區義務教育、醫療衛生、就業服務、住房保障等基本公共服務全覆蓋。重點面向教育、健康發展短板，提高欠發達地區義務教育質量，加大義務教育補貼力度，阻斷因學返貧、因貧輟學路徑。繼續加大對醫療衛生領域基礎設施和設備的支持力度，提升衛生服務質量，提高農村基本醫療保險報銷比例，防范化解因病返貧風險。加強對欠發達地區文化娛樂、體育設施、農家書屋等公共服務配套設施建設，提高脫貧群眾生活水平，逐步實現脫貧地區基礎社會和公共服務從“有”向“好”的轉變。二是完善易地扶貧搬遷后續工作。加強易地扶貧搬遷地區城鎮化建設，健全公共服務體系，優化社區服務治理，進一步落實搬遷居民的就業、子女教育、醫療、落戶制度。結合搬遷地特色資源發展特色產業，加強勞動力就業技能培訓，落實搬遷戶就業崗位，拓寬搬遷人口增收渠道，確保搬遷戶留得住、能發展。舉辦社區文化交流活動，不斷增強搬遷戶對遷入地的歸屬感，提高安全感和幸福感。同時要加大遷出地區生態修復力度，實施綠色減貧工程，創新綠色減貧舉措，加大生態脆弱地區生態補償力度，阻斷生態返貧路徑。三是優化產業就業發展性政策，激發欠發達地區內生發展動力。挖掘欠發達地區特色優勢資源，依托少數民族地區文化稟賦，打造特色產業園區，創新產業發展模式，增強產業益貧能力。推動欠發達地區承接產業轉移，加大力度支持產業轉型升級示范區建設，擴大產業就業容量，促進脫貧不穩定群體實現可持續穩定增收。完善針對脫貧不穩定群體的職業技能培訓體系，立足市場發展需求，依托互聯網信息技術，加大農業技能培訓力度，提高低收入人口現代化水平，增強自主發展意識和能力。

（二）以優化幫扶手段和方式為主要治理手段化解資源分配中產生的負外部性

囿于貧困人口識別標準的嚴格限制及扶貧資金使用的約束，國家幫扶資源都向貧困戶、貧困村集聚，從而使無法獲得扶貧政策的群體產生“政策鴻溝”和“懸崖效應”，尤其對貧困邊緣戶群體而言，負面激勵問題更加突出。但是，在反貧困實踐中，只要劃定貧困標準，就一定存在臨界貧困群體。要以優化幫扶手段和方式為主要治理手段回應減貧實踐在幫扶體制層面的挑戰，從而緩解臨界貧困群體的相對貧困問題。一是將臨界貧困群體納入相對貧困治理監測范圍，逐步實現對臨界貧困群體識別和幫扶范圍的延伸。由于扶貧政策和幫扶措施的精準性，脫貧攻堅過程中往往忽略了臨界貧困群體所面臨的困境。在相對貧困治理過程中要將臨界貧困群體納入貧困治理范圍，對臨界貧困群體的治理可采用階梯式治理方式，在摸清邊緣戶生活狀況及致貧風險因素的基礎上，把邊緣戶的具體情況分為若干個階梯，實施分級差異化治理，并提升動態監測力度，實時調整治理政策。二是提升綜合扶持力度，化解臨界貧困群體的相對剝奪感。針對邊緣戶的相對貧困治理既面臨著邊緣戶致貧風險大的問題，也面臨著相對貧困多樣化治理標準的現狀，更面臨著邊緣戶更高水平生活需求的壓力，決定了對臨界貧困群體的相對貧困治理必須契合相對貧困的多維特性，瞄準民生保障、發展環境、內生能力和動力，提高綜合扶持力度，逐漸化解臨界貧困群體的相對剝奪感。國家公共資源分配供給要適當向邊緣戶傾斜，將對基礎設施、公共服務及集體經濟發展的幫扶關口前移，均衡政策投入力度，縮小群體待遇差異，讓邊緣群體也能享受到國家幫扶政策帶來的好處，防止相對剝奪感加劇。資源分配方式要以發展式為主，以能力建設為核心，依托產業的持續性和就業的穩定性，拓寬臨界貧困群體增收渠道。通過增加對貧困邊緣群體的小農政策扶持，采取低息貸款的措施，幫助臨界貧困群體擴大生產規模。改進公益性崗位設置，降低公益性崗位準入門檻，適度覆蓋低收入的臨界貧困群體，為其提供更多的發展機會和福利保障，從而提升邊緣群體抵御風險的能力。三是對臨界貧困群體加強教育引導，破除臨界貧困群體的貧困依賴心理，逐步消除精神貧困。大力弘揚社會主義核心價值觀教育，加強思想政治教育，引導臨界貧困群體樹立正確的勞動價值觀，形成自立自強的社會風氣。發揮先鋒模范的引領作用，宣傳勤勞致富、腳踏實地的反貧困精神。

（三）以完善農民工市民化配套措施為突破點彌合國家政策資源的“真空地帶”

2020年后，我國貧困治理的區域將呈現城鄉貧困并重的狀態，流入城鎮的農民工是城市相對貧困人口的主體。社會保障和公共服務的邊緣化是導致農民工處于相對貧困狀態的主要原因。因此，要以完善農民工市民化配套措施為再分配手段調整收入差距格局，使農民工共享城市經濟發展成果，緩解相對貧困問題。一是推進城鎮戶籍制度改革，打通制度壁壘。城鄉二元戶籍制度是造成農民工淪為相對貧困群體的制度性因素。實現農民工市民化，要打破城鄉二元體制，放寬農民工進城落戶條件，賦予農民工各項市民權利，以開放、包容的姿態推動農民工在流入地的經濟社會融入，讓農民工獲得基本的市民身份認可。積極引導、鼓勵農民工參與流入地城市各項文化活動、社區治理，健全流動人口民主參與路徑，增強主人翁意識，提高其對所在城市的歸屬感和幸福感。通過并軌城鄉社會保障制度，將農民工的社會保障納入城市社會保障范圍，擴大社會保障覆蓋面，逐步實現對城鄉流動人口社會保障全覆蓋，編織牢固扎實的社會保障網。二是實現基本公共服務常住人口全覆蓋，確保農民工群體“穩得住”。實現農民工市民化，緩解相對貧困，需要農民工在城市穩定居住、就業和生活。這就需要擴大基本公共服務覆蓋面，減少公共服務對農民工的相對剝奪。在居住方面，建設面向農民工的安居工程，為農民工在城市居住提供保障，實現住有所居；在子女教育方面，賦予農民工隨遷子女同等的教育機會，降低隨遷子女就讀公立學校的門檻，提高農民工子女集中地區學校的師資力量和教學硬件設施水平，保障農民工子女在城市平等地接受教育；在就業方面，為農民工創造平等、公平的就業環境，組織實施農民工職業技能培訓、就業服務，提高農民工技能培訓的針對性和實效性，提高農民工職業技能，增強市民化能力，打破因勞動技能低下而帶來的就業歧視和社會排斥。三是深化農村土地制度改革，完善農村土地產權制度，引導農民工自覺、自愿流轉土地，建立農村土地有償退出機制，保障農民土地財產權益，為農民工融入所在城市解決后顧之憂。

（四）以完善專項救助制度為核心滿足特殊困難群體需求

關注特殊困難群體，以完善專項救助制度為核心，針對其實際困難給予政策傾斜。一是構建老年人口相對貧困長效治理機制。隨著我國人口老齡化進程以及城鎮化趨勢不斷加快，農村留守老年人不斷增多，根據2020年中國農村發展報告顯示，預計到2025年，農村60歲以上人口比例將達到25.3%，約為1.24億人[19]，要積極響應國家政策，加快居家試老化改造工程建設，滿足廣大老年人居家養老的愿望。健全養老基礎設施和公共服務建設，不斷增強智能產品適老化設計，讓廣大老年人享有更多的獲得感和幸福感。加快建設醫養結合養老服務中心，不斷提高基層醫療衛生服務質量，加強醫療服務人才隊伍建設，提高醫護人員服務能力。健全養老保險政策，完善政策性養老保險和養老基金互補體系。擴大重大疾病醫保報銷范圍，解決老年人看病難的問題。二是完善助殘幫扶政策。對有一定勞動能力的殘疾人要盡力通過就業扶貧和社會保障相結合的扶貧方式增加殘疾人收入來源。加強職業教育和技能培訓，打破殘疾人就業歧視，保障殘疾人平等參與勞動就業的權利。完善殘疾人就業保障金制度，設立公益性崗位，托底安置殘疾人就業。對完全喪失勞動能力的殘疾人要發揮醫療康復、社會救助、社會保障的力量，完善生活補貼、護理補貼制度，保障殘疾人基本生活需要。同時要發揮殘疾人基層組織建設，相關組織部門要定期走訪殘疾人，收集信息，避免出現治理漏洞。三是關注農村留守婦女、兒童。借鑒精準扶貧政策經驗，設立扶貧車間，加大財政補貼制度，積極引進勞動密集型輕工企業，鼓勵外出務工人員回鄉就業創業，從源頭上逐步減少婦女、兒童留守現象。發展農村婦女產業，提高農村留守婦女就業創業能力，拓寬留守婦女創收渠道，實現居家靈活就業創業，增加經濟收入來源。完善留守兒童關愛服務體系，健全救助保護機制，教育部門要繼續落實義務教育資助制度，防止因學返貧、因貧失學。加強精神文明創建活動，提升留守兒童、婦女文化素質，推進鄉風文明建設，緩解精神貧困問題。

注釋：

①由牛津貧困和人類發展中心的Alkire和Foster基于Sen的可行能力剝奪理論發展為多維貧困的測量方法，簡稱為AF方法。