三權分置下宅基地使用權流轉的現實困境與完善路徑

楊 雪 聞麗英

（西安財經大學法學院 陜西 西安710061）

在中國，農村宅基地對于農民而言意義重大，其不僅是農民最后的生活保障，還能發揮資本功能，在給予農民財產收益的同時也為鄉村發展注入活力。然而，數十年來，我國的宅基地立法理念一直堅持注重對農民的生活保障而忽略其財產屬性。隨著我國經濟發展水平的逐步攀升和城鎮化進程的穩步推進，農村宅基地使用權轉讓限制已經不適應農民日益增長的物質文化需求，全國各地農村閑置宅基地顯著增多，造成資源的極大浪費。宅基地改革是農村“三塊地”改革的核心所在，而放活宅基地使用權的流轉又是宅基地改革的核心問題。2018年中央一號文件提出“三權分置”理念，明確了土地制度改革的方向。宅基地“三權分置”適度放活宅基地使用權，既使得宅基地社會保障功能得以存續，還進一步通過宅基地入市流轉以實現宅基地的財產功能。然而在地方的創新與司法的實踐當中，宅基地“三權分置”改革的推進仍然處于較低水平，缺乏法律條文的保障，以至于宅基地使用權的進一步放活受到阻礙。在此背景下，產生我國宅基地使用權流轉究竟應當采取何種模式、“三權分置”背景下宅基地流轉面臨何種困境、如何突破困境的問題，亟待在理論與實踐層面尋求答案。

一、三權分置下宅基地使用權內涵與流轉演變

（一）宅基地使用權內涵

農村宅基地使用權是我國特有的一項用益物權，是農村居民在依法取得的集體經濟組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬設施，并且對宅基地進行占有、使用和有限制地處分的權利[1]。長久以來，解決農民居住保障問題一直是我國農村工作的重中之重，而宅基地使用權恰好是解決這一問題的良藥。而隨著經濟發展與社會結構的變革，對宅基地使用權進一步流轉則因其能夠充分激活附著在宅基地使用權上的財產屬性，而被提到了更為重要的位置。

（二）宅基地使用權流轉制度演變

我國宅基地使用權流轉制度大概分為四個時期，一是1949—1958年新中國成立初期的自由流轉時期，二是1958—1978年的人民公社變相流轉時期，三是1978—2004年的改革開放限制流轉時期，四是2008年至今的逐步放活宅基地使用權流轉時期[2]。

新中國成立初期，我國農村宅基地施行私有制，這一時期宅基地的所有權與使用權都為農民所有。作為農民的“私人財產”，宅基地的實行完全自由，這是新中國為滿足廣大農民對土地強烈渴求施行的特殊政策，具有強烈的政治性與時代性。

人民公社時期，為了整合土地資源，宅基地所有權收歸集體所有，兩權得以分離。我國于1962年確立了“房地分離、一宅兩制”的制度架構，1963年3月20日中共中央發布的《關于各地對社員宅基地問題做一些補充規定的通知》規定，社員宅基地一律禁止租賃與買賣，均歸生產隊集體所有，房屋出賣只轉移宅基地使用權，所有權仍歸生產隊所有[3]；1963年8月28日發布的《最高人民法院關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見》對此再次予以確認。這一時期宅基地不得買賣和出租，而變相地以出賣房屋同時轉移宅基地使用權的方式實現宅基地的流轉。

改革開放后，經濟發展水平與人民生活水平日益提高，許多農村地區掀起一股“建房熱”，相應的宅基地占用和流轉規模范圍亦不斷擴充，而這在一定程度上對耕地資源保護造成了影響。為了規范宅基地流轉與管理，保護耕地資源，原本嚴苛的宅基地流轉規則得到初步的放寬與規范，國家開始審慎地賦予農民宅基地流轉權，宅基地使用權自此正式進入了限制流轉的時期。1981年4月17日，國務院發布《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》，對宅基地使用權流轉進行了限制[4]。為了更好地保護農民權益，保障經濟可持續發展，預防“炒地熱”之風，1999年，國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，以通過關閉向城市居民出賣農村住宅以及城市居民占用農民集體土地建房的通道實現這一目的。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》正式確立了“嚴格限制”的流轉現行模式，之后相關法律的制定也都遵循這一主旨。

近年來，關于宅基地制度改革的研究與實踐走向快車道，2008年黨的十七屆三中全會對農村土地流轉的原則、形式、目的作出了明確規定，提出對土地流轉加強“管理和服務”，強調“有條件”再流轉，土地流轉既要“求進”，又要“求穩”。黨的十七屆三中全會后，允許農村土地以多種形式進行流轉，土地流轉顯然已是大勢所趨，全國各地都在積極探索土地流轉的模式。然而法律相較于流轉時間具有滯后性，致使土地隱形流轉悄然成風，一時間土地流轉亂象頻出。黨的十八屆三中全會后，中央以完善宅基地用益物權、凸顯宅基地財產屬性為導向不斷為宅基地使用權流轉解禁松綁。2018年中央一號文件指出：“探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置。”在“兩權分離”的基礎上推陳出新提出“三權分置”，這是中央一號文件第一次明確提出農村宅基地改革的具體方略，即“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”[5]。“三權分置”政策下改革的力度越來越大，農民對宅基地和房屋使用權的處置權利也越來越大，與此同時，土地流轉也在明確的政策導向下逐步趨于規范化。這一舉措有望在維護農村土地流轉秩序的基礎上，進一步推動土地資源流通，打破城鄉二元化結構壁壘。

二、三權分置下宅基地使用權流轉的現實困境

（一）流轉相關立法缺位

前文提到，2018年中央一號文件提出了“三權分置”的宅基地制度安排，“三權分置”既保護了作為集體成員擁有宅基地權益公平性，又能促進宅基地資源配置與利用效率提升[6]。“三權分置”制度的推進無疑為宅基地流轉加了一劑強心針，然而當前背景下宅基地流轉的具體實踐仍呈現出效率低下且無序的狀態，其最主要原因在于立法的缺位。現行的宅基地使用權立法體系是立足于《民法典》和《土地管理法》而形成的結構框架，由行政法規及國務院下發的有關法律文件進行細節的補充，此法律體系雖橫跨公法及私法領域，卻又有失精細。如關于“三權分置”制度的本身，除了中央籠統的表述以外，大部分與此相關的規定僅存在于試點地區的部分政策文件當中，地方政策具有強烈的地域性，立法缺位導致實踐出現參差不齊的現象，這其中最為顯著的是資格權相關法律的缺位。宅基地使用權具有強烈的身份性、無償使用性及處分限制性等特點，宅基地使用權的流轉與農民在集體中的資格權密不可分，如若不對流轉主體的資格條件進行詳細規定，難保不會有人受眼前經濟利益的誘惑而轉讓其宅基地使用權，最終導致農民無家可歸，而宅基地也失去了社會保障的功能價值，長此以往會造成宅基地使用權任意流轉，破壞土地資源平衡，這也與鄉村振興戰略的主旨背道而馳。

（二）流轉受讓范圍混亂

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中提及，放活宅基地使用權，嚴禁違法私自買賣宅基地。該政策雖對宅基地使用權、處分及收益的權利有所規定，但并未具體規定宅基地如何流轉、由誰流轉、向誰流轉等問題。而在地方的具體實踐當中，各地對受讓人規定各有不同，較為混亂，導致各地的宅基地使用權轉讓呈現出受讓主體參差不齊的現象，主要表現為嚴苛地限制受讓人與過度地擴張受讓人兩種極端。一方面，大部分地區以國務院相關通知為依據作出規定，僅允許向本集體成員中無面積或面積不達標的成員轉讓宅基地使用權。此做法所依據的通知并非法律而屬其他規范性文件，以此作為受讓主體的法律依據明顯不合乎法理且不契合現實需求，也與中央擴大宅基地使用權流轉受讓主體的精神相悖，這種嚴苛的對受讓人的限制讓農村宅基地流轉改革工作停滯不前。2020年自然資源部明確規定城鎮居民有資格繼承宅基地使用權，在實踐中為擴大宅基地使用權流轉受讓主體范圍樹立了標桿。此等情境下，各地政府再墨守成規堅持受讓主體唯有同一集體組織成員的規則無法適應當今的改革要求。另一方面，部分地方又在沒有建立好監管機制的前提下盲目地將宅基地肆意轉讓給集體之外的人，致使大量城市資本涌入鄉村社會當中，這又走向另一個極端，侵害到廣大農民的基本權益，使大量受限于文化水平的農民因為蠅頭小利而變相地出賣了自身的宅基地使用權，最終生活困頓，對社會穩定帶來了不良的影響。

（三）流轉方式散亂無章

關于宅基地流轉的具體實踐，各地仍然處于自我摸索的狀態之中。迄今為止，放活宅基地使用權流轉的實踐中仍未形成能夠推廣至全國的“樣板”，各地區先后探索出不同的流轉模式，其中比較典型的有宅基地入市、宅基地置換、地票交易等模式[7]。這幾種模式都是因地制宜根據各個地區的特點探索出來的符合當地客觀情況的模式，釋放了閑置土地資源的同時緩沖了城市土地資源稀缺的壓力，將土地資源轉變為財產價值，為農民帶來經濟效益，提高了當地農民生活水平，為城市化進程作出奉獻，也為后續改革提供了經驗。

宅基地入市模式下，農民可依賴自身意愿交易，市場透明度更強，最大程度上凸顯了宅基地的財產價值，充分發揮了市場在資源配置中的作用。但不可忽略的是，此種模式操作性不強，很難大范圍推廣，財產價值提高的同時也弱化了宅基地的居住保障功能。宅基地置換模式為農民在城鎮中提供了更多就業機會，提高農民收入的同時生活舒適度也更上一層樓，但其弊端是農民出現“人地分離”的現象，在居住地與耕地來回往返中額外增加了農民的經濟負擔，甚至由于耕作成本增加而致使耕地荒廢。此外，宅基地置換模式與政府征地也有交叉嫌疑，容易違背主體意志造成市場混亂引發糾紛。宅基地地票交易模式有助于減少農村閑置宅基地，守住耕地保護紅線，增加農民融資收入渠道，但此種模式受制于政府對城鎮建設用地指標的需求，不受農民流轉意志決定，且涉及主體主要為政府和農民，損害了集體經濟組織的利益。所以，當前宅基地流轉方式各地都屬于在有限的范圍內孤立摸索，其具體操作是否合法合規暫且不談，這樣的流轉格局呈現出了極其散亂無章的樣貌，既不利于宅基地流轉工作的有序、安全開展，也不利于全國宅基地流轉實踐水平的整體提高。

（四）流轉登記規定籠統

眾所周知，物權變動的公示方式為登記。當前，為了方便管理農村宅基地的流轉工作，相關法律法規中關于宅基地流轉登記的規定基本要求遵循房地一體原則，將地上房屋與宅基地綁定，統一確權登記、統一頒發證書。但是由于歷史遺留原因導致農村“一戶多宅”、超占面積等問題比較嚴重，房地一體原則有可能會通過確權間接地使部分具有以上情形的農戶受到損失，故農村房地一體不動產登記工作的開展出現了阻滯。在具體的實踐當中，部分農戶希望將宅基地轉讓給集體組織成員之內的其他人，但是這類農戶可能僅有宅基地使用權，而并無地上建筑物的轉讓，根據房地一體原則，宅基地使用權的流轉隨著地上房屋的轉讓而得以轉讓，但無地上建筑物的宅基地，流轉尚無法律依據，出現困難。然而這部分宅基地閑置但又沒有農村建房需求的宅基地使用權人才是流轉宅基地最為緊迫且呼聲較高的群體，其無法根據自身流轉意愿實現宅基地的有效流轉與重新利用，這就導致宅基地使用權私下流轉交易之風盛行，流轉登記手續不全無法獲得權屬證明，如果過程中產生糾紛，維權難度較高，交易主體的權益無法得到保障。而且，現行法律并未對登記機關有所規定，造成登記管理混亂。因此若不解決登記程序問題，及時制定相關權力變動規則，必然會給社會穩定帶來隱患，影響經濟長足發展。

（五）流轉監管亟待完善

雖然政策上對宅基地使用權流轉做了嚴格限制，但是與其相對應的監督機制幾乎呈現空白狀態。“三權分置”政策的提出，對于宅基地流轉市場來講毋庸置疑是好事，但是宅基地流轉過程中有效監督機制的缺失將會帶來許多棘手的問題，這也是放活宅基地流轉的最大風險。首先，在宅基地流轉過程中涉及利益主體眾多，由于種種因素限制使得農民在交易市場中一般居于劣勢地位，易受資本打壓。其次，受宅基地流轉市場的開放帶來的巨大利益驅使，難保轉讓雙方主體選擇性忽略弊端，資本家涌入市場轉變土地用途，破壞耕地紅線，若不嚴格管制，導致耕地、宅基地商業化，將與“三權分置”改革的中心思想背道而馳，同時增加土地管理的難度。再次，市場交易的盲目性與未知性，加上監督手段不明朗，極容易引發大量宅基地糾紛，更有甚者使得資本家賺得盆滿缽滿而農民卻無家可歸。最后，在宅基地流轉過程當中，部分農民無視法律政策的有關規定，通過“簽訂借款合同”等形式，變相地將宅基地使用權及地上房屋變現，在事實上將宅基地使用權無序出讓給了集體之外的人，違背了宅基地社會保障的目的，這種做法雖然在農村中比較常見，卻幾乎處于監管的空白區中。

三、三權分置下宅基地使用權流轉完善路徑

（一）完善流轉相關立法

從立法源頭上進行改革是解決宅基地使用權流轉問題的首要一步，為此要改變傳統的立法理念，遵循適度放開宅基地流轉的立法趨勢。鄉村振興戰略強調保障農民合法權益，所以宅基地使用權流轉立法應當將保障農民戶有所居作為合理處置宅基地資源的重要前提，以農民意愿為導向，保證農民在流轉交易的過程中占據支配地位，將保護農民的經濟利益放在第一位。具體而言，當前背景下，應當對宅基地流轉的“三權分置”模式在立法上加以具體化。首先，要明晰“三權分置”的權能設置，完善集體所有權的確權方式，明確資格權的法律內涵及取得方式，詳細規定宅基地流轉的具體范圍與方式。其次，要具體化宅基地市場交易主體雙方資格審查準入規則，包含買賣雙方主體地位、商品及相應的價格合理性審查等等。如基于“一戶一宅”和“戶有所居”原則，明確規定宅基地使用權人要想進入流轉市場則必須證明自身宅基地的閑置以及有在城市中立足的穩定經濟保障。此舉一可防止農民因一時經濟利益而貿然轉讓宅基地使用權，從而無家可歸；二是宅基地使用權流轉市場放開后，不排除許多農民因常年在外務工誤以為不需要農村宅基地，從而草率轉讓，以至于喪失了最后的居住保障。最后，明確規定宅基地流轉的價值評估制度，這里可以參考國有建設用地使用權出讓時的基準地價制度。

（二）明晰受讓主體范圍

本著遵循“三權分置”政策中適度放活宅基地和農民房屋使用權的主旨，在充分保障農民集體經濟利益的前提下，將法律規定與市場調配手段相結合，提高宅基地使用權流轉效率，合理配置農村土地資源，推動鄉村振興戰略發展。根據目前的政策向導，政府仍然禁止向非集體經濟組織成員流轉，此舉主要是嚴防死守資本力量違法違規買賣圈占宅基地，造成流轉市場混亂，其根本亦是為守住耕地紅線，防止土地資源流失。然而正如上文所說，一方面即便相關規定當中明確了宅基地流轉受讓主體的限制，但是實踐中仍然無法避免違法違規事情的發生。所以，筆者認為，在放活宅基地流轉的當下，不如循序漸進地進一步放開受讓主體，并將受讓主體的地位坐實。首先，應當全面推廣宅基地使用權在集體經濟組織內成員的流轉，促進其實踐的發展，讓農民在組織內流轉中吸取經驗。其次，在有條件的地方或者形成一定經驗的地方開始施行本集體外的外村村民的流轉。最后，再逐步放開有益于農村發展的資本進入到宅基地使用權的流轉市場當中，在確保農民集體利益的前提下，考慮全部放開流轉宅基地使用權的受讓主體限制也未嘗不可，以期用資本的力量促進城鄉一體化建設。所以，宅基地流轉的受讓主體應當在深刻觀照地方實際的基礎上逐步放開，故每個階段受讓主體的范圍應當出臺地方的規范性文件加以明晰與限制。

（三）規定流轉具體方式

實踐中宅基地隱形流轉問題嚴重，各種流轉方式層出不窮，宅基地“三權分置”模式使宅基地使用權恢復為單純的財產權，在穩固所有權保障資格權的基礎上放活使用權，促進了宅基地使用權依法流轉，在近幾年的宅基地制度改革探索中已經逐步成熟，已經形成諸多的經驗能夠被推廣至全國上下各農村之中。譬如浙江義烏開創的宅基地三權分置模式，在保障最基本的居住權益后將財產屬性添加到資格權的性質中，做到“權隨人走”的同時也能“財隨人走”，在嘗試宅基地有償使用的基礎上進一步推進宅基地的入市流轉。為此，國家應當重點打造先進地區樣板，在全面推廣先進地區經驗的前提之下，進一步因地制宜展開探索。當然，因各地不同農戶宅基地流轉的基礎與需求各不相同，還要針對不同農戶制定差異化的宅基地流轉政策，加快社會要素流動的同時也要兼顧提升其適應市場風險的能力[8]。

（四）規范流轉登記制度

在城鄉一體化和宅基地“三權分置”的政策導向下，法律應當明確宅基地使用權變動的法律規則。關于登記的效力，我國現行《民法典》中并沒有具體的規定。為防止宅基地使用權流轉引發更多的物權糾紛，就要先解決明晰產權、規范宅基地登記制度這一前提條件，才能更好地維護農民在宅基地使用權流轉過程中的合法權益。不動產權的取得、喪失與變更一般以登記為手段，而宅基地使用權作為不動產上的用益物權自然應該采取登記生效主義。宅基地使用權登記是貫徹落實宅基地“三權分置”下農民資格權的基礎和起點，對宅基地使用權進行登記,可以在登記權證上記錄權利主體的身份、取得方式和面積等內容,如區分基于成員資格和其他途徑的取得,為有償使用制度奠定基礎。采取登記生效主義模式相比傳統的公示方式能更好地反映宅基地上權利的真實狀態,更好地應對復雜的宅基地流轉中權利交易和轉化過程[9]。

此外，實踐中針對部分無地上房屋的宅基地使用權人，有宅基地流轉意愿以期實現宅基地財產屬性的情形，可以審慎地突破當前宅基地登記的局限，采用僅針對宅基地使用權流轉主體頒發不動產證，注明受讓集體建設用地使用權年限及取得方式，以防止重復流轉并減少流轉糾紛的發生。

（五）建立流轉監管機制

為進一步促進農村宅基地流轉的規范化發展，為宅基地制度改革筑牢堅實的制度基礎，亟待建立完備的流轉監督機制。具體而言，應當從以下幾個方面出發：

首先，要充實宅基地流轉監督人才庫，促進宅基地流轉監督專業化。一方面，需要針對農村宅基地使用權流轉相關事務的辦理在國土資源行政管理機關專設部門，使宅基地流轉的管理與監督專門化；另一方面，在管理農村宅基地使用權流轉的組成人員方面，吸收律師、經濟學家、土地勘測者等一系列專業技術人員，對農村宅基地使用權價值進行評估。律師、經濟學家等人才的加入，能夠幫助農戶在流轉過程中及時解決難題，進行土地價值評估，維護交易雙方的利益，幫助農戶協商制定出合理的價格，以合同的形式簽訂土地流轉書面憑證，防患于未然；部門分工的明確，能夠提高辦事效率，加快土地流轉，最大程度實現宅基地財產利益。值得一提的是，農村中的新鄉賢能夠成為這些人才的重要來源，但在現實中該資源被大量閑置。

其次，要充分發揮村集體經濟合作社的監督管理職能。農村集體經濟合作社對本村的人員構成、土地資源、宅基地利用程度了如指掌，對于集體財產具有天然的監督管理優勢，可以利用其法人資格，統籌規劃，實現本集體組織成員利益最大化的同時促進監督產生實效。村集體經濟組織內部應當盡快制定章程，規范村集體內部成員的行為規范[10]，為組織對村集體組織成員的行為監管提供具體可參的依據，并進一步促進農村宅基地流轉。

最后，要大力發揮鄉村中村民自組織的監督作用。我國鄉村治理當中仍然留存著較為豐厚的組織資源，村民自組織在彌補鄉村治理中政府難以實時監控的領域具有重要的作用，對于鄉村法治化也有著積極的意義。針對部分農民鉆監管漏洞，違規將農村宅基地變現，讓集體之外的人占用本村宅基地等行為，組織化的村民的監督更為直接且有效，作為長期生活在農村中的村民，也更容易觀察到村內存在的不合理、不合法行為，并及時加以制止。

四、結語

當前“三塊地”改革時期中，農村休閑旅游產業帶來的剛性用地需求使得價格低廉的宅基地及地上農房成為炙手可熱的商業資源。“三權分置”改革通過對宅基地使用權“賦權擴能”實現的制度重構，在堅持宅基地所有權由集體經濟組織享有的前提下，采取符合法律和政策的途徑盤活農村閑置宅基地，使得宅基地實現高效利用以及提高農民財產性收入，改革落腳點是“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，以期充分發揮房屋居住保障功能的同時開發其財產屬性，帶動鄉村經濟長足發展，在鄉村振興戰略下實現城鄉一體統籌發展。