新時代中國區域協調發展的五位聯動利益補償模式探索

梁雙陸

黨的十九大報告指出，要“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”，“實施區域協調發展戰略”，“建立更加有效的區域協調發展新機制”。區域發展不平衡是新時代中國經濟社會發展不平衡不充分這一主要矛盾表現最突出的方面，已經成為影響經濟增長質量、制約國民經濟發展全局的關鍵問題。中國的區域發展是按照鄧小平“兩個大局”戰略設計推進的，1988 年，鄧小平提出了“兩個大局”的設想：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。”①《鄧小平文選》（第3 卷），北京：人民出版社，第277—278 頁。兩個大局的戰略設計體現了先實現區域效率、后實現區域公平的思想，這個思想被廣泛實踐到各類區域發展中。改革開放四十余年來，在區域效率得到切實提高的同時，區域差異卻持續擴大，東部、中部、西部、東北部四大板塊之間，城市與農村之間，大、中、小城市之間，優先開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區四個主體功能區之間，沿海與沿邊地區間等各類區域關系中的失衡接近或到達社會容忍底線，區域利益失衡已經成為制約中國經濟社會持續健康發展的瓶頸，到了必須解決“另一個大局”的關鍵時候。黨的十八屆五中全會確立的協調發展理念和十九大確立的區域協調發展戰略，為中國既保持區域效率又實現區域公平指明了道路。在區域關系上，中國從追求區域效率時代進入到追求基于區域效率的區域公平新時代。

中國的區域失衡問題已經在區域經濟利益失衡的作用下演變到政治、文化、社會、生態領域的失衡，針對政治、經濟、文化、社會、生態利益失衡進行利益補償越來越緊迫。因地區資源稟賦、發展階段及利益評價標準的不同，區域利益主體廣泛且相互影響，利益失衡領域相互交織，錯綜復雜，僅靠中央政府的縱向財政轉移支付一種利益補償方式已不能緩解，任何單項的區域利益補償都無法實現區域協調發展。通過利益補償在再分配中調節區域關系以抑制利益失衡，促進區域協調發展，需要構建區域經濟利益、政治利益、文化利益、社會利益、生態利益五位聯動的區域利益補償模式，多主體聯動，多領域協同，政府與市場的多方案組合，多政策工具配套實施。

一、研究綜述

學界對區域協調發展與區域利益補償的研究主要體現在以下三條路徑：

(一）“效率”與“公平”抉擇下的區域關系和區域發展

區域協調發展是國民經濟平穩、健康、高效運行的前提。①陳棟生：《論區域協調發展》，《北京社會科學》2005 年第2 期。基于“公平”與“效率”的重大抉擇②“公平”與“效率”之間的抉擇被認為是最大的社會經濟抉擇，參見阿瑟·奧肯：《平等與效率—重大的抉擇》，北京：華夏出版社，1999 年。，從中華人民共和國成立初期至今，區域關系與區域發展的研究大致經歷了四個階段。

第一階段：20 世紀50—70 年代，區域平衡發展論占主導地位，強調縮小地區差別，主張國家投資布局應以落后地區為重點，在資源分配上主張地區平均主義。平衡沿海與內地的工業布局，集中力量建設內地，建立獨立的地區工業體系和經濟體系。③李文：《對區域經濟協調發展的有益探索》，《中國社會科學》1997 年第2 期。、④權衡：《中國區域經濟發展戰略理論研究述評》，《中國社會科學》1997 年第6 期。

第二階段：改革開放初期，非均衡發展論⑤參見魏后凱：《區域經濟發展的新格局》，昆明：云南人民出版社，1995 年。占主導地位，以“效率優先、兼顧公平”為原則，強調東部地區優先發展，再以東部地區的發展帶動中西部地區經濟發展。雖然取得了舉世矚目的發展成就，但地區發展差距逐步擴大。⑥范恒山：《我國促進區域協調發展的理論與實踐》，《經濟社會體制比較》2011 年第6 期。

第三階段：針對地區差距，中國從“九五”至“十一五”期間經歷了從控制區域發展差距到以科學發展觀促進區域協調發展的演變歷程，同樣在“效率優先、兼顧公平”的原則下，提出了西部大開發、振興東北等老工業基地、促進中部崛起、東部地區率先發展為主要內容的“傾斜”性區域發展政策。⑦張可云：《區域規劃——引領中國區域格局優化與區域管理規范化》，《金融博覽》2010 年第1 期。然而，由于發展速率的差異，區域差距不但沒有縮小，反而持續擴大。

第四階段：黨的十八大以來，在以“注重經濟效率的同時更加注重經濟發展的公平”原則下，中國開始實施區域經濟平衡發展戰略，更加注重區域協調、城鄉協調。⑧安虎森：《新時代以人民為中心的區域平衡發展研究》，《南京社會科學》2018 年第3 期。十九大報告提出建立更加有效的區域協調發展新機制，著力解決好發展不平衡不充分的問題。學者們開始研究新時代區域協調發展理論與實踐問題。習近平總書記關于區域發展戰略相關論述的支點是區域協調發展，這既是過去政策的延續，更是從公平的角度，是從廣大農民、廣大貧困地區的角度出發的新發展觀。⑨魏后凱：《習近平區域發展戰略思想支點與特征》，《人民論壇》2014 年第5 期。老少邊窮地區、四大板塊、城市群與城市體系、京津冀與雄安新區、長江經濟帶、資源型地區、邊疆地區以及海洋地區都在新時代區域協調發展中有所涉及。區域發展總體戰略（即西部開發、東北振興、中部崛起與東部率先）與主體功能區制度，是新時代區域協調發展戰略的主要內容。⑩張可云：《新時代區域協調發展戰略的內容與機制》，《中國國情國力》2018 年第5 期。

(二）利益協調、利益補償與區域協調發展

針對區域利益失衡問題，已有研究分別從政府與市場、利益補償等角度探討促進區域協調發展的機制構建。利益協調是區域協調發展的核心，而區域利益補償是區域利益協調的重要手段。僅靠市場機制實現區域協調是非常緩慢的，只有建立完善的利益補償機制，協調好各方的利益訴求，才能實現區域間持久、長效的合作。①郭志儀、鄭周勝：《地方政府、利益補償與區域經濟整合》，《經濟問題》2010 年第8 期。從區域利益補償機制、利益相關者的信息溝通與協商機制、激勵和約束機制、合作機制、合理的績效評估和政績考核機制等方面構建區域協調機制。②安樹偉、吉新峰、王思薇：《主體功能區建設中區域利益的協調機制與實現途徑研究》，《甘肅社會科學》2010 年第2 期。利益表達、利益協調和利益補償的制度安排是實現區域間合作利益平衡的重要途徑③莊士成：《長三角區域合作中的利益格局失衡與利益平衡機制研究》，《當代財經》2010 年第9 期。。區域經濟合作利益補償的缺乏造成區域經濟發展極為不平衡，影響區域資源的優化配置和利用，以致區域規模經濟效應得不到完全發揮；區域利益補償還應包括農產品利益補償、產業轉型升級和轉移擴散利益補償和制度性利益補償④李楨、劉名遠：《區域經濟合作利益補償機制及其制度體系的構建》，《南京社會科學》2012 年第8 期。。利益分享與補償作為不同地方政府在區域經濟合作過程中平衡、協調各方利益的制度安排，是突破現有制度瓶頸、促進區域經濟合作的有效途徑。⑤林民書、劉名遠：《區域經濟合作中的利益分享與補償機制》，《財經科學》2012 年第5 期。

財政補償具有重要作用，但僅靠單一型的財政補償方式，仍難以有效解決日趨嚴重的各類利益失衡。張宴、龔六堂、范子英、張軍、賈康等學者的研究也證明了這一點。中國的轉移支付并沒有縮小地區間的收入差距，由于分工、激勵結構和擠出作用等原因，轉移支付降低了地區經濟增長的速度，且對西部地區尤為明顯。⑥張晏、龔六堂：《分稅制改革、財政分權與中國經濟增長》，《經濟學(季刊)》2005 年第4 期。1999 年以來傾斜性的轉移支付政策惡化了經濟增長的效率，轉移支付僅僅平衡了地方政府財政能力差異，而沒有達到促進落后地區經濟發展的目的。⑦范子英、張軍：《中國如何在平衡中犧牲了效率：轉移支付的視角》，《世界經濟》2010 年第11 期。轉移支付可以引起產業的轉移，但存在著轉移支付的最低“門檻值”，而且由于“排序效應”的存在，轉移支付導致地區生產效率降低⑧顏銀根：《轉移支付、產業跨區轉移與區域協調發展》，《財經研究》2014 年第9 期。，不能有效縮小區域之間的生產效率差距，不能有效地促進區域協調發展。在操作層面上，必須形成縱向和橫向補償并重，財政政策與貨幣政策、產業政策、區域政策等相互配套，體制改革與制度創新并舉，經濟、政治、文化、社會、生態利益補償聯動，法律法規和環境塑造同步推進，才能有效抑制區域利益失衡勢頭，逐步形成區域協調發展的新機制。

(三）區域間政治、經濟、文化、社會、生態利益補償

現有研究集中在經濟利益補償和生態利益補償，針對政治利益補償、文化利益補償和社會利益補償的研究相對較少。

1.區域經濟利益補償的研究較為充分

主要學術觀點有：要協調區域經濟發展和實現區域公平就應當基于區域經濟增長的產業關聯進行福利補償。⑨吳福象：《科學發展觀指導下的區域公平和福利補償機制研究》，《南京社會科學》2008 年第9 期。當前中國產業空間布局存在著東部產業過度集聚、中西部工業結構趨于瓦解的困境，迫切需要由單一的轉移支付轉向兼顧產業平衡的福利補償手段破解困境。需要實現由單一的地區轉移支付戰略，向產業轉移和產業平衡的戰略轉變。⑩吳福象、蔡悅：《中國產業布局調整的福利經濟學分析》，《中國社會科學》2014 年第2 期。區域經濟協調發展的利益分享核心包括利益分成、利益補償和利益幫扶。?韓建雨：《我國區域經濟協調發展的利益分享機制構建研究》，《管理現代化》2013 年第1 期。利益分享與補償包含國家宏觀層面的區域經濟利益分享與補償、省級行政區內的區域經濟利益分享與補償、省際區域經濟的利益分享與補償三個層次。?林民書、劉名遠：《我國經濟發展過程中區域間利益分享與補償問題研究》，《河南社會科學》2013 年第2 期。在區域協調發展過程中，針對新型利益分享關系，亟待建立起中央和地方互動、政府和市場互補、多方利益主體互惠的區域協調發展利益分享機制，其中建立區域間利益損害評估制度，構建利益補償機制是具體途徑之一。必須基于企業、地方政府和中央政府的行為特征和關系結構，構建包含多元利益表達機制、利益分享機制和利益補償機制的利益協調機制體系。①姜文仙：《區域協調發展的多元利益主體研究》，《區域經濟評論》2015 年第1 期。財政轉移支付制度改革的目標，就是要建立起縱向轉移支付和橫向轉移支付相交叉的十字形轉移支付框架，以一般性轉移支付為主體、專項轉移支付為副主體、均等化轉移支付和特殊性轉移支付為輔助的，結構多樣化、多功能、復合型的轉移支付體系。②參見鐘昌標：《區域協調發展中政府與市場的作用研究》，北京：北京大學出版社，2016 年。

2.區域政治利益補償的研究則從理論到實踐都還需要深化

對政治利益補償的研究相對較少，主要觀點有：中國區域利益協調屬于以政府為主導，市場與社會共同參與的科層制模式，需要在區域治理方面進行制度創新，利益補償是對地方利益進行再分配，通過規范的利益轉移，如財政補貼、稅收返還等手段來實現地方政府的利益補償。③汪偉全：《區域一體化、地方利益沖突與利益協調》，《當代財經》2011 年第3 期。構建良性的利益整合機制，平衡不同地區與不同群體之間的政治利益，一方面要創建新型的政治文化彈性機制，另一方面要建立健全政治錄用和政治吸納制度。④楊超：《試論轉型期利益關系的協調與政治穩定》，《毛澤東鄧小平理論研究》2004 年第5 期。現階段政治利益機制的平衡需要借助于國家公共權力的作用，公共權力必須同市場機制一起承擔社會資源配置的效用，所以以公共權力為核心的政治利益機制必須對市場作用進行有效的規范、矯正和補位。⑤蔣俊明、魏志祥：《利益關系協調視域下社會主義民主政治建設研究》，《社會主義研究》2013 年第2 期。用政治補償機制協調不同的利益關系，化解各方面的利益沖突是人類政治文明發展的基本經驗，也是中國社會主義發展的現實需要。⑥李路路：《和諧社會:利益矛盾與沖突的協調》，《探索與爭鳴》2005 年第5 期。

3.區域文化利益補償開始受到學界關注

當代中國的公共文化資源配置在各區域間存在“鴻溝”，部分地區的公共文化設施閑置嚴重，而大部分地區公眾對文化場館的滿意度和參與度都比較低。中國省級政府公共文化服務政府供給高效率地區和低效率地區差異顯著。⑦申亮、王玉燕：《我國公共文化服務政府供給效率的測度與檢驗》，《上海財經大學學報》2017 年第2 期。針對區域文化利益失衡，有學者提出不同發展階段可以采用不同的補償方式，如起步階段可以政策、機會補償為主，而成長和成熟期則可綜合采用現金、機會、公共事業投資等多種補償方式。⑧楊軍輝、李同昇、徐冬平：《民族旅游村寨居民文化補償認知的空間分異及機理》，《地理科學進展》2015 年第9 期。當目標需求大于臨界值時，市場式補償機制會成為公共部門占優策略，當目標需求小于臨界值時，行政式補償機制會成為公共部門占優策略。⑨吳正泓、陳通：《公共文化服務設施補償機制的演化博弈分析》，《華東經濟管理》2016 年第11 期。文物保護的補償機制，要完善文物立法，研究設立國家文物保護補償基金，拓展政策扶持范圍，以政府購買服務形式激勵市場主體參與文物保護。⑩李游：《城鎮化背景下國家文物保護的補償機制研究》，《學習與實踐》2016 年第8 期。

4.區域社會利益補償在社會保障、醫療、教育、就業等方面需要細化

在社會保障方面，對城鄉二元保障體系制度的糾正，需要正確把握“城鄉統籌”的科學內涵并明晰三方籌資機制和突出政府責任。?黃英君、鄭軍：《我國二元化城鄉社會保障體系反思與重構：基于城鄉統籌的視角分析》，《保險研究》2010 年第4 期。在醫療層面，要建立普遍性的醫療保障制度，政府應平等地提供衛生資源，制定平等的醫保政策，在制定醫療保障政策時，給予低收入農村居民特定的經濟補償。?馬超、顧海、宋澤：《補償原則下的城鄉醫療服務利用機會不平等》，《經濟學（季刊）》2017 年第4 期。在教育方面，政策設計必須從弱勢傾斜調整到弱勢補償，這是縮小區域教育資源配置差距，實現教育均衡發展的必由之路。?許麗英：《論教育補償機制的構建——義務教育資源均衡配置的實現路徑探討》，《教育發展研究》2010 年第19 期。根據補償主體劃分，教育補償常分為體現國家“德”的政府補償和體現民間“善”的民間補償?李炳安：《民間教育補償促進教育公平的機制探究》，《教育研究》2013 年第5 期。。

5.區域生態利益補償的研究已形成體系

現有研究主要有流域生態補償機制、濕地或水源地生態補償機制、森林生態補償機制、草地生態系統生態補償機制、耕地生態補償機制、主體功能區生態補償機制、國家級自然保護區生態補償機制等。鑒于生態補償主體的多樣性，以實現區域生態環境一體化為目標，應圍繞不同尺度的生態補償機制和不同區域生態補償重點，明確補償標準、補償主體、受償客體、補償方式與渠道以及補償空間選擇。①王昱、丁四保、王榮成：《區域生態補償的理論與實踐需求及其制度障礙》，《中國人口·資源與環境》2010 年第7 期。通過將生態保護中的經濟外部性內部化，采用公共政策手段或市場化手段，調整生態保護區與生態受益區等相關區域利益關系的制度安排。②國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所課題組：《地區間建立橫向生態補償制度研究》，《宏觀經濟研究》2015年第3 期。

總體而言，目前的研究基本是針對利益受損進行補償。區域利益補償不能只是針對區域利益損失，而應該針對區域利益失衡。區域利益補償也不應只是針對經濟利益失衡，還應針對政治利益、社會利益、文化利益、生態利益失衡的補償。先富帶后富，這是社會主義的本質要求。

二、五位聯動的區域利益補償模式構建

在2017 年的中央經濟工作會議上，習近平總書記明確提出區域協調發展的三大目標：實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當。要實現這樣的目標，簡單的“輸血”式補償是難以完成的。要在兼顧區域公平和區域效率的基礎上，因地制宜地設計差異化補償模式，促進不發達區域的產業轉型升級和增長方式改變，進而催生和改善不發達地區的自生能力，變“輸血”為“造血”。各類區域關系涉及區域內部（企業之間、政企之間）、區域之間（政府之間、不同區域行業之間和政企之間）復雜的橫向縱向區域關系，不同區域關系下的利益補償供求也會因區域稟賦、經濟結構、發展定位等因素而不同，應根據失衡的重點領域來確定不同的主導補償模式。

(一）五位聯動利益補償的內在關系

競爭與合作是區際關系的常態。如區際貿易變動引起的數量效應和價格效應，區域差異變化所產生的多樣化效應和地理區位所帶來的區位效應，區際資本形成的區際資本積累效應，要素在區域間轉移所產生的本地市場放大效應、生活成本效應等，都會產生不同程度的區域失衡和區域利益受損。不同類型區域發展失衡的原因、程度和領域也是異質性的，不同類型區域的各主體在區域利益補償中的權責利邊界、成本分攤原則、思路和補償方式也會有很大差異，因此，基于區域協調發展的利益補償是一個復雜系統工程。在中國新時代區域利益補償中，要將經濟利益補償、政治利益補償、文化利益補償、社會利益補償和生態利益補償相統一，形成“五位聯動”補償機制。“五位聯動”補償是建立新時代區域協調發展利益補償機制的內核，為新時代如何進行區域利益補償提供理論基礎。經濟利益補償是“五位聯動”的基礎，為其他利益補償的實現提供物質條件；政治利益補償是“五位聯動”的制度保障，保障其他利益補償的有序進行；文化利益補償是“五位聯動”的根本，保障其他四種利益補償實現其內在價值；社會利益補償是“五位聯動”的落腳點，是五種利益補償間連接的樞紐，為其他利益補償提供有利的社會環境；生態利益補償是“五位聯動”的重要補充，為其他四種利益補償的可持續性提供良性的區際關系。

(二）經濟利益補償主導模式

針對經濟利益失衡問題突出的區域關系，應采取經濟利益補償主導模式。經濟利益失衡通常是由市場機制作用下的優勢區域對非優勢區域的要素聚集過度和政策優先支持區域對其他區域的要素聚集過度所致。如東部對中西部地區的要素聚集，城市對周邊農村的要素聚集。經濟利益補償的短期目標是盡快縮小區域間的經濟發展差距，長期目標是增強受償地區的經濟自我發展能力。經濟利益補償手段以縱向重大基礎設施建設投入、橫向產業轉移與擴散、橫向科技援助、對口基礎設施援建為主。經濟利益受償地域范圍的確定，應以補償責任主體的要素聚集和經濟輻射范圍為依據進行科學測算。經濟利益補償標準的設定，應根據補償責任主體的經濟實力、負擔能力、發展潛力和受償地的自我發展能力，以及區域之間的失衡程度、動態比較優勢、稟賦特征、福利損失等因素綜合判斷，并形成動態調整機制。經濟利益補償要有政治、文化、社會、生態利益補償相配合。以政治利益補償為補充，保障經濟利益補償的持續性；以文化利益補償和社會利益補償為補充，保障經濟利益受償地區的內生動力形成；以生態利益補償為補充，保障受償地區的可持續發展，不因原始積累而開發高資源消耗型、高環境影響型產業。

(三）政治利益補償主導模式

針對政治利益失衡問題突出的區域關系，應采取政治利益補償主導模式。政治利益失衡通常發生在GDP 錦標賽時期，GDP 增長快的地區得到了中央更大的支持，獲得更大的政治利益；在東部沿海率先發展時期，開放力度更大的地區獲得更大的政治利益；在改革創新先試點后推廣過程中，試點地區往往獲得更大的政治利益。在“效率優先兼顧公平”的原則下，地方政府競爭加劇了區域政治利益失衡。政治利益補償的短期目標是盡快縮小區域間的制度供給差異，長期目標是增強受償地區政府治理體系現代化的自我建設能力。政治利益補償手段以縱向政治資源供給、橫向政府間治理能力合作、黨政領導對口支援掛職任職為主。政治利益受償地域范圍，應由國家根據區域政治利益失衡情況確定，可在過去對口支援、對口幫扶基礎上進一步優化對口支援區域關系，并形成動態調整機制。政治利益補償也要有經濟、文化、社會、生態利益補償相配合。以經濟利益補償為補充，保障政治利益補償的物質基礎和實施條件；以文化利益補償和社會利益補償為補充，保障政治利益補償的實施效果；生態與環境相互影響區域之間的政治利益補償，則需以生態利益補償為補充，保障受償地區的可持續發展。

(四）文化利益補償主導模式

針對文化利益失衡問題突出的區域關系，應采取經濟利益補償主導模式。文化利益失衡是在經濟利益持續失衡基礎上形成的，經濟發達地區有足夠的資金投入文化設施建設，有更多的資本投入文化產業開發和文化要素培育，使文化產業與文化事業相輔相成，相互促進。而欠發達地區則相反。文化利益補償的短期目標是盡快縮小區域間的文化公共服務差距，長期目標是增強受償地區的文化創造力。文化利益補償手段以縱向文化資源供給、財政轉移支付于受償地區文化事業建設、橫向文化產業轉移與擴散、橫向文化人才培養援助、對口文化基礎設施援建為主。文化利益受償地域范圍由國家根據區域文化失衡程度確定。文化利益補償標準的設定應根據補償責任主體的文化發達程度、負擔能力、發展潛力和受償地的文化自我發展能力，以及區域之間的失衡程度、動態比較優勢、稟賦特征等因素綜合判斷，也要形成動態調整機制。文化利益補償要有政治、文化、社會、生態利益補償相配合。以政治利益補償為補充，保障文化利益補償的持續性；以經濟利益補償為補充，保障文化利益補償的物質條件；以社會利益補償為補充，保障文化利益補償的實施效果；生態與環境相互影響區域之間的文化利益補償，則需以生態利益補償為補充，保障受償地區的文化與生態相互促進。

(五）社會利益補償主導模式

針對社會利益失衡問題突出的區域關系，應采取社會利益補償主導模式。社會利益失衡更是在經濟利益持續失衡基礎上形成的，經濟發展的結果最終都是落在教育、醫療衛生、社會保障、就業、公共服務設施等社會領域發展上。經濟發達地區有足夠的資金投入社會事業，培養出更多更好的人才，提供更好的就業和生活環境，經濟與社會相互促進。而欠發達地區則相反，更容易形成“馬太效應”和“惡性累積循環”。社會利益補償的短期目標，是盡快縮小區域間的社會公共服務差距，長期目標是增強受償地區的社會自我發展能力。社會利益補償手段以縱向社會公共服務資源供給、財政轉移支付于受償地區社會事業建設、橫向社會公共服務轉移、橫向勞動就業崗位提供、人才培養援助、對口公共服務基礎設施援建為主。社會利益受償地域范圍，由國家根據區域社會失衡程度分別在教育、醫療衛生、社會保障、就業、公共服務設施等社會領域確定。社會利益補償標準的設定，應根據補償責任主體的社會事業發達程度、負擔能力、發展潛力和受償地的社會事業自我發展能力，以及區域之間的失衡程度、稟賦特征等因素綜合判斷，也要形成動態調整機制。社會利益補償要有政治、經濟、文化、生態利益補償相配合。以政治利益補償為補充，保障社會利益補償的持續性；以經濟利益補償為補充，保障社會利益補償的物質條件；以文化利益補償為補充，保障社會利益補償的實施效果；生態與環境相互影響區域之間的社會利益補償，則需以生態利益補償為補充，保障受償地區的可持續發展。

(六）生態利益補償主導模式

生態利益補償主導模式主要針對生態與環境相互影響的地區，通常是在自然地理上緊密相關的區域，也包括自然地理不相近，但為補償責任地區提供基礎原材料而造成生態影響的地區，還包括國家劃定的主體功能區約束下的生態保護與修復導致的與優先開發區、重點開發區之間產生生態利益失衡的地區。生態利益補償的目標在短期和長期是一致的，目標就是保障生態保護地區居民與其他地區享受相同的基本公共服務均等化、基礎設施通達程度和大體相當的人民生活水平。生態利益補償手段以縱向和橫向的財政轉移支付、生態受益地區向生態保護地區提供對口支援為主。生態利益補償的主體和客體由國家根據生態與環境影響輻射范圍確定。生態利益補償標準的測算和受益地區的分攤機制需要科學確立。生態利益補償更要有政治、經濟、文化、社會利益補償相配合。以政治利益補償為補充，保障生態利益補償的可靠性；以經濟利益補償為補充，保障生態利益補償的持續性；以文化利益補償和社會利益補償為補充，保障生態利益受償地區的內生動力形成。

三、區域利益補償的制度創新與政策體系完善

不同的補償方式，必然導致微觀主體不同的行為模式，而出現不同的補償效果。因此，區域利益補償必須有相應的體制保障和政策保障。

(一）區域利益補償的體制改革與制度創新

要通過重塑中央政府與地方政府良性互動、地方政府間橫向合作的體制改革，實現區域利益補償有效實施的制度創新。

1.經濟利益補償的經濟體制改革與經濟制度創新

針對政府主導的財政轉移支付在區域經濟利益補償中分配機制、執行機制、考核調整機制等方面存在的問題，推進新時期政府垂直系統內部降低區域經濟利益補償制度成本的經濟體制改革；針對地方政府區域產業同質、逐底競爭和區域協調失靈等問題，通過區域產業整體布局、區域分工設計、稅源跨區域統籌培育、促進地方政府從競爭轉向協作、區域從分散割離轉向分工融合等方式推進經濟體制改革；從市場經濟中的多維參與主體的行為決策機制出發，針對市場環境中生產企業、消費者、地方政府、上下游產業和周邊同級政府的行為方式、利益交疊和利益失衡，通過市場價格調節實現區域間成本補償和機會補償、價格補償。

2.政治利益補償的政治體制改革與政治制度創新

以區域均衡發展為導向推進政治體制改革；根據中央政府與地方政府的事權和財權劃分，在統一稅制后，解決中央與地方間的財權配置與事權劃分不匹配、不清晰問題，通過事權財權設計、轉移支付流程優化、跨區域考核、對口支援模式、區域經濟合作、政策優惠等方面的制度改革，促進中央與地方形成協同共促關系；針對市場經濟條件下地方政府在招商引資、產業規劃、市場培育、政治晉升、國家資源供給競爭等方面存在的地方利益沖突和局部利益最大化傾向，破除地方政府間協調能力和意愿不匹配、利益調節不充分問題。以出臺專門法律法規和加強政府績效考核為導向，強化區域利益補償的制度保障。首先，推動區域利益協調和區域利益補償目標制度化，將經濟、政治、文化、社會、生態的區域協調發展納入地方發展規劃和行政考核體系，形成有利于保障區域利益補償有效運行的制度環境；其次，推動政府治理體系改革，打破公共治理協調失靈，優化中央與地方政府互動機制，促進地方政府之間橫向溝通；再次，在政府績效考核層面，強化區域公共治理能力和治理效率考核，在選人用人方面，優先提拔使用在跨區域利益協調和區域治理中取得突出成績的地方官員，形成有利于地方政府主動實施區域利益補償的組織保障。最后，明確制度化的監督機制，明確不同補償模式下各級政府和市場各主體的目標與責任；設立跨區域的利益補償管理監督機構，強化內部監督機制；完善利益補償的信息公開機制，建立公民、非政府組織和媒體輿論對于利益補償的外部監督機制；針對利益補償的主體，構建利益補償的考核評價標準與責任追究機制。最終形成政府部門規范、市場主體自律、公眾和傳媒監督等相互配合的全方位監督體系，實現事前、事中、事后的全過程監督，以保證利益補償機制長期高效運行。

3.文化利益補償的文化體制改革與文化制度創新

以解決新時期城市工業文明與農村鄉土文化的斷裂、現代文明與傳統文化的沖突為著力點，促進城市文明和鄉村文明相互融合，實現優秀傳統價值觀念有序傳承、相互促進，推進城鄉文化制度改革；從現代社會中城市和工業文明在整體文化中的核心地位出發，在城市化、工業化進程中，城市文明更好服務鄉土社會和提升鄉土文化，促進傳統鄉村文明加速發展，推進有利于鄉土社會更好轉型、城市居民與農村居民更好融合的文化制度創新；挖掘傳統文化中“天下為公”的人文情懷和歷史上各個區域之間密切的人文聯系，在促進區域協調發展，實現區域利益均衡、機會均等、效率提升等方面凝聚文化共識，打造有利于實現區域共同發展、聯合崛起的文化制度體系。在區域文化交流、民族文化互動、歷史文化傳承、社會主義核心價值觀教育基礎上，推進城鄉之間、區域板塊之間廣泛開展文化活動交流和文化利益補償的體制創新。

4.社會利益補償的社會體制改革與社會制度創新

維護社會公平正義，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，推進社會利益補償的體制改革創新。圍繞區域教育資源配置，以提高教育的機會公平和質量均衡為核心，建立城鄉、東西部和行政區之間交融的教育資源規劃整合、開放共享、師資交流、對口幫扶、定向招錄、聯合培養等區域教育補償方式，改善區域教育產品和服務的供給水平及質量。圍繞區域醫療衛生資源規劃建設，以提高公共醫療服務的便利化、均等化為目標，促進優質資源向西部落后地區、農村地區傾斜，促進區域內優質資源的共享、共建和融合發展，降低人民群眾享受醫療、養老資源的成本，促進區域醫療養老資源均衡發展。圍繞區域交通基礎設施建設，以搭建跨區域交通干線、打通跨區域交通微循環為重點，降低貨物交通運輸成本和居民出行成本、提高交通運輸效率為導向，促進城鄉交通基礎設施的融合、跨行政區交通基礎設施的規劃信息共享與協調及行政區邊界交通薄弱區域的交通基礎設施扶貧，推進跨區域交通規劃對接，交通干線貫通，促進交通實施改善和效率提高。

5.生態利益補償的生態體制改革與生態文明制度創新

從生態環境的外部性和生態產品供需市場的不對稱性出發，以生態外溢的公平性補償和效率性補償為基礎，促進生態系統維護管理成本的合理分擔，保障生態服務和生態產品持續供給，實現生態利益溢出區域經濟社會系統良性發展。根據生態保護目標任務、建設進程和政府橫縱向協調推進體制機制創新，并圍繞生態利益補償，開展直接生態損失補償（基本補償）、要素配置與產業發展抑制補償（結構補償）和生態區域失衡調節補償（外溢補償）。針對官員晉升考核中經濟權重下降和社會民生、區域治理成效強化的新形勢，促進生態功能區政府官員主抓生態的激勵機制和生態功能區周邊區域主動參與跨區域生態治理和成本分攤機制的形成。圍繞生態補償的政府政策引導和市場化價格調節，按照政府主導與市場化相結合的原則，政府通過垂直財政轉移支付、橫向生態成本分擔、生態建設和保護投資、專項補助資金（基金）、稅收優惠、生態產業集群扶持等公共財政政策，市場通過生態產品和生態服務定價、生態投入的公開市場交易、生態產品跨區域補償，政府采購生態產品和服務方式，促進生態補償。

(二）區域利益補償的政策體系

在國家頂層設計下，聚焦區域利益補償的政策保障薄弱環節，在編制區域利益補償規劃和實施方案基礎上，以財政政策、貨幣政策、產業政策為重點，建立適宜不同類型區域失衡的區域利益補償政策組合，形成決策科學，執行高效，監督有力的政策保障體系。

1.區域利益補償的財政政策

以政府購買、財政轉移支付、稅率結構的目標定位、科學測度、有效執行和動態評估為核心，實施保障區域利益補償的財政政策。首先，通過區域偏向性政策促進基礎設施滯后和產業薄弱區域加快發展；其次，通過垂直型和水平型財政轉移支付、地區共同基金等方式確保利益嚴重失衡的區域和重點生態功能區得到足額有效補償的轉移支付；再次，完善差異化的稅率體制和結構，在區域產業扶持培養過程中，結合地方優勢產業、支柱產業、重點發展的新興產業和重點孵化的產業創新項目，建立健全差異化的地方稅率結構，更好地服務和支撐地方產業的區域稅收政策。

2.區域利益補償的產業政策

針對區際產業結構空間差異和產業結構失衡，構建和完善有利于深化區域分工協作的產業政策。首先，建立健全跨區域產業規劃政策，打造跨區域城市群、經濟帶、增長極等，增進區域市場的融合及一體化，減少重復建設，控制產能過剩，優化區域間產業分工，促進區域產業良性競爭；其次，創新互利共贏的產業結構調整政策，在新一輪科技革命和產業變革中，從國家層面梳理東中西分工的產業演進時序和利益分享，從省級層面梳理不同州市聯合打造產業集群和延伸產業鏈的互動協調機制，改變過去區域間的低水平、破壞型競爭；最后，健全區域產業扶持計劃，在實施創新驅動、綠色發展過程中，打破過去自上而下的項目分發和項目申報模式，明確因地制宜實施差異化產業扶持目標和計劃，形成引導區域間的產業規劃更符合區域實際和區域優勢的產業扶持政策。

3.區域利益補償的貨幣政策

首先，健全貨幣政策傳導機制，以貨幣政策在信用總量和貨幣總量調整目標為重點，結合區域產業、區位、要素、市場和貨幣政策傳導的區域差異，確保貨幣政策在利率、通脹和企業信貸成本的區際調整成本和效應差異逐步縮小；其次，緊緊圍繞中央銀行在使用貼現率、準備金率和公開市場業務等調控手段，在保障不發生區域性金融風險的底線基礎上，促進地方和金融機構在合法有序保障區域資本融通和信貸保障方面有效支持地方經濟發展；最后，圍繞地方產業結構特點，挖掘定向降準等貨幣政策工具潛力，在金融貨幣政策調整中掌控好不同區域，不同產業在去杠桿、去產能和穩增長方面面臨的不同困難和問題，保障貨幣政策在不同區域保持必要的政策靈活性，使區域利益補償協調機制有效結合貨幣政策組合。[感謝楊孟禹副教授、江小敏副教授的建設性建議，文中所有責任由作者本人承擔]