文化遺址地方立法中主體職責的完善路徑

劉宇飛

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

文化遺址立法屬于設區的市立法權限中“歷史文化保護”的重要事權項目。加強文化遺址的保護立法有利于推進我國文化法治建設，同時也是我國社會治理領域的重要事項之一。目前，我國已有若干地方相繼出臺有關文化遺址保護的地方立法，初步建立起以政府為主導、兼由遺址專職保護管理機構和社會公眾等多元主體、多中心協同治理的格局。學界對于文化遺址地方立法也有不少關注，但對于其主體職責的劃分、協調與完善仍欠缺專門研究。

一、我國現有文化遺址地方立法中主體職責的實然樣態

我國現有文化遺址地方立法中，涉及的主體大致有地方各級政府及相關職能部門、遺址專職保護管理機構與社會公眾三類，下面基于現行地方立法的規定對其各自職責進行簡要介紹。

(一)地方各級政府及相關職能部門

現有文化遺址地方立法對地方各級政府及相關職能部門的職責進行了細致規定，明確了各方權力與職責，有助于形成政府推動、各部門通力協作的文化遺址保護格局。具體來看，現有地方立法普遍將對文化遺址的保護職責歸于各級地方人民政府及文化行政主管部門，其余各職能部門的職責規定相對較為原則和弱化。對于省、市、縣這三級地方政府而言，主要職責有三類事項：一是將文化遺址保護利用納入本級國民經濟和社會發展規劃；二是保障文化遺址保護工作的經費支持；三是加強文化遺址保護利用工作的組織領導，統籌協調解決相關工作中的重大問題。還有部分地方立法對各級政府的文化遺址保護職責有一些特殊規定，如《長治市紅色文化遺址保護利用條例》規定市、縣(區)級政府可以設立紅色文化遺址保護專項資金。《山西省紅色文化遺址保護利用條例》規定縣級以上人民政府可根據需要通過購買或者置換等方式對紅色文化遺址進行保護。《龍巖市紅色文化遺存保護條例》則規定市政府應當設立紅色文化遺存保護專家咨詢委員會。此外，不少文化遺址地方立法還將文化遺址保護職責下沉基層，規定鄉(鎮)人民政府、街道辦事處應當配合做好文化遺址保護工作，村(居)委會則應當協助文化遺址保護工作。

而作為牽頭保護部門的文物行政主管部門，在相關地方立法中其主要職責有：指導、監督和組織實施行政區域內的文化遺址保護工作；會同其他部門對文化遺址進行調查認定工作，推動建立文化遺址的數字檔案；會同有關部門編制文化遺址保護利用專項規劃；會同有關部門編制文化遺址保護名錄，并報本級人民政府批準；建立投訴舉報和險情報告制度，及時處理險情、查處違法行為。此外，《吳忠市紅色文化遺址保護條例》還規定文化和旅游行政主管部門應當履行對遺址保護責任人進行定期專業培訓的職責，并委托相關組織或者個人對無人看護的遺址進行日常保護。至于其他政府職能部門的職責，如發展和改革、財政、教育、公安、住房和城鄉建設、規劃和自然資源、交通、環保、新聞出版、廣播電視等有關部門以及史志研究機構，大多數文化遺址地方立法只是規定其按照各自職責，做好文化遺址的保護利用工作。

(二)文化遺址專職保護管理機構

文化遺址專職保護管理機構是文化遺址保護管理工作中的直接責任主體，在現有文化遺址地方立法中，大致有兩類作為直接責任主體的文化遺址專職保護管理機構：其一是為一般性歷史文化遺址設立的專門保護管理機構。如《杭州市良渚遺址保護管理條例》規定的杭州良渚遺址管理區管理委員會，還有《安徽省凌家灘遺址保護條例》規定下設于市政府的凌家灘遺址保護管理機構，此類管理機構的具體職責是對文化遺址進行日常保護管理、編制并實施遺址總體規劃、對外宣傳展示等。其二是為紅色文化遺址設立的專門保護管理機構，即保護責任人制度。相關地方立法規定了保護責任人的確立原則，即紅色文化遺址權屬明確的，由遺址的所有人(國家、集體或私人)或認養人為保護責任人。但對于權屬不明的紅色文化遺址如何確定保護責任人，各地規定不一，《吳忠市紅色文化遺址保護條例》規定由縣級政府文化行政主管部門充當保護責任人，而《長治市紅色文化遺址保護利用條例》《山西省紅色文化遺址保護利用條例》則規定由文化遺址所在地的鄉(鎮)人民政府、街道辦事處為保護責任人。

(三)社會公眾

文化遺址地方立法中也引入了社會力量這一參與主體，譬如，不少地方立法明確規定要鼓勵和支持社會資本參與文化遺址的保護與利用工作。此外，大多數地方立法都針對與文化遺址保護相關的違法行為建立了專門的公民舉報、投訴、獎勵機制。部分地方立法還規定成立由法律、文保等多方專家學者組成的文化遺址保護專家咨詢委員會，該委員會的功能是咨詢型而非議決型的，主要職責即參與文化遺址保護，為政府部門提供專業可靠的咨詢論證意見，使其相關決策更具科學性與民主性。可見，文化遺址地方立法已初步建立起由政府主導、主管機構直接負責、社會力量參與的多元保護主體格局，此多元主體格局中既有公權主體，也有私主體，彼此具有不同的角色定位，故保障職責也根據各自的性質有所不同。

二、文化遺址地方立法中主體職責的問題剖析

(一)政府相關職能部門的職責劃分過于原則

對于文化遺址保護、管理主體的職責界分問題，地方立法中的相關規定基本遵循了《文物保護法》第八條及第九條的規定，即由地方各級政府負責本行政區域內的文化遺址保護管理工作，進而原則性地規定政府相關職能部門的主要職責，促進形成政府推動、部門合作，以共同助力于保護地方文化遺址的良好氛圍。但遺憾的是，多數文化遺址地方立法對于政府及其職能部門職責的劃分只是簡單的重申《文物保護法》第八條、第九條的規定，在明確縣級以上政府于文化遺址保護的整體性職責以及文物行政主管部門作為牽頭保護部門后，鮮有對政府其他職能部門的輔助職責進行具體的分工，導致文化遺址管理體系模糊、政府主體職責不夠明晰，阻礙真正立法目的的實現。例如，多數地方立法對除文化行政主管部門以外的政府其他職能部門之職責規定都表述為“其他相關部門在各自職責范圍內，做好遺址的保護管理工作”，該類表述雖然原則性地指出了相關部門對文化遺址的保護管理義務，但對于“相關部門”“職責范圍”等語焉不詳，導致此類輔助主體的職責分配過于含糊，權屬界分不夠明晰，又缺乏協調聯動工作機制的權責規定，實踐中極有可能導致部門之間管理權限的交叉重疊或者責任推諉，甚至可能出現遺址保護的空白區，[1]不利于形成分工明確、協同治理的文化遺址保護格局。

(二)文化遺址專職保護管理機構職責有待健全

基于文化遺址保護立法的缺失與滯后，以及部分文化遺址保護的特殊性，部分地方立法為文化遺址保護管理工作明確了專職機構，此類專門管理機構的設立，有利于對文化遺址進行針對性、專業性、長期性的保護管理，但隨之而來的問題便是現有地方立法中文化遺址專職保護管理機構的職責體系有待健全。具體而言，一是文化遺址專職保護管理機構的設立尚未成為所有文化遺址地方立法中的標配型內容，各地方一般將縣(市)文物行政主管部門作為執行遺址的日常維護和管理的直接責任主體，但又未清晰界定文物行政管理部門的權責內容，亦未明確具體的內部管理機構與之對應。而且較少成立專職保護管理機構，更遑論配備專門人員予以常態化、專業化管理。二是雖然部分地方立法中設立了文化遺址專職保護管理機構，但對其職責規定語焉不詳。如《太原市晉陽古城遺址保護管理條例》第五條雖然規定應當設立晉陽古城遺址保護管理機構，但內容過少，只是原則性地規定為文物行政部門“可以委托”晉陽古城遺址保護管理機構負責遺址的日常保護管理工作，不具有強制性。三是部分地方立法未明確文化遺址專職保護管理機構未履行或未完全履行法定職責時，應當承擔何種法律責任。例如，部分地方立法為加強紅色文化遺址保護建立了“保護責任人”制度，但只是簡要以“列舉+兜底性規定”的形式明確了保護責任人的確立原則，并未對保護責任人具體履行哪些職責進行規定，也未建立嚴格的追責機制。對于紅色文化遺址的破壞行為、行政管理部門及文化遺址專職保護管理機構的不作為、亂作為行為，刑事、民事、行政各個環節的處罰措施不夠完善，執法強度和力度上有待加強。[2]

(三)多元主體協同治理機制有待完善

目前，我國文化遺址地方立法雖已初步建立起以政府為主導、遺址專職保護管理機構負責、社會力量參與的多元主體共治格局，但多數地方立法仍過分倚重于強化政府部門的責任主體地位，對于以公眾參與為核心的多元主體協同參與文化遺址保護、管理機制涉及較少。具言之，一是社會公眾參與文化遺址保護管理的渠道過窄。大部分地方立法只是原則性規定任何單位和個人都有依法保護文化遺址的義務，并以表彰和獎勵的方式促使公眾積極參與文化遺址保護，鼓勵社會資本參與文化遺址的開發利用等等。但在此種“政府主導模式”下，遺址保護力量仍以政府為主，稍顯單薄，不利于遺址保護重心的下移，也難以從基層著手改善文化遺址保護的現狀。而且多元主體間的參與方式相對單一，缺乏公民個人、社會組織參與文化遺址保護管理的有效渠道，尚未完全形成政府—社會—個人相互協作的保護管理模式。二是社會公眾參與文化遺址保護管理的實效性有待提升。這主要是緣于當下文化遺址保護管理工作中的多元主體共治格局仍然是在政府及其職能部門主導下的一種自上而下的制度安排，而非出于行使和表達法律權利的自下而上的自發參與。[3]這導致文化遺址保護管理工作中政府及其職能部門決策的單向性過強，未形成真正獨立的、自覺的公眾參與機制。

三、文化遺址地方立法中主體職責的完善建議

(一)細化地方政府職能部門的職責

毋庸置疑，地方政府及其職能部門是文化遺址保護管理工作的主導力量。為避免文化遺址保護管理中政府相關部門的職能交叉、權責推諉怪狀，文化遺址地方立法需進一步貫徹分級保護、屬地管理原則，細化政府職責劃分，明確列舉相關部門職責，強化責任追究機制。對于地方政府及其職能部門在文化遺址地方立法中的職責細化，筆者認為可以遵循“三步走”的策略：首先，應當基于整體性的視角明確縣級以上地方人民政府統一領導文化遺址保護管理工作的主體性地位，并基于屬地管理、分級保護的原則詳細列明各級政府的職責。此外，還應當將文化遺址保護管理的權責體系涵蓋至鄉鎮政府、街道辦事處乃至村(居)民委員會，明確基層政府及村(居)民委員會的協助保護管理責任，化解遺址保護中的基層治理困境。其次，應當在眾多政府職能部門中明確文物行政主管部門作為本行政區域內文化遺址保護管理工作的主管機關，并在地方立法條文中列明文物行政主管部門作為文化遺址保護管理主管機關的權責。再次，對于政府其他職能部門，不能簡單地以“在各自職責范圍內”做好文化遺址保護管理工作這樣的表述一言以蔽之。而應當根據政府職能部門各自的職責范疇以及文化遺址保護管理所需的職能權限進行科學界定，盡可能地明確相關職能部門的權責。如,公安部門主要負責打擊破壞文化遺址的違法犯罪活動；規劃和自然資源部門主要負責制定文化遺址保護、管理、開發、利用工作的總體規劃與專項規劃；應急管理部門主要負責制定應急預案，當發生安全隱患、自然災害等突發事件時對文化遺址及其周邊設施采取應急處置措施……此外，合理界分部門職能的同時亦需完善責任追究機制，對于文化遺址保護管理領域行政機關工作人員的違法行為，可探索建立終身責任追究制。當前已有部分地方立法彰顯了這一趨勢，如《黃岡市革命遺址遺跡保護條例》規定，對革命遺址遺跡保護實行終身責任追究制，地方政府主要負責人對革命遺址遺跡保護工作負總責，分管負責人負直接責任。由此從地方立法層面為紓解文化遺址保護管理中可能形成的行政不作為、亂作為卻難以追責的困境提供了有益借鑒。

(二)探索建立健全文化遺址專職保護管理機構

目前，我國地方文化遺址的常態化、專業化保護與管理程度有所不足，一大原因便是相關地方立法中對文化遺址專門保護管理機構的規范闕如，要么未予規定，要么規定過于含糊。而縱觀部分歐美國家，盡管與我國國情存在差異，但不可否認其文化立法起步較早，一大特色便是頗為注重文化遺產保護的專職機構設置。比如，法國以文化部作為文化遺產保護的最高決策機構，其下設的文化遺產司專門負責文化遺產的決策、規劃、監督與保護；俄羅斯的遺產委員會、意大利的文化遺產部、墨西哥的國家人類學和歷史局，[4]均為負責本國歷史文化遺產保護和管理的專門機構，對于我國遺址主管機構的設立具有一定的借鑒意義。我國《文物保護法》《文物保護法實施條例》也均有明確條文規定，對于“不可移動文物”要設置專門機構或由專人管理。因此，在相關地方立法中設立文化遺址的專門保護管理機構既是基于地方文化遺址保護管理實踐的需要，也是貫徹落實國家立法的必然要求。

依前文所述，當下部分地方立法已經為文化遺址保護管理設立了專門機構或者是保護責任人，這一趨勢值得肯定。但仍需從以下幾方面進一步加以完善：一是設立專門的文化遺址保護管理機構應成為相關地方立法的標配性內容。無論是一般性的歷史文化遺址的專門保護管理機構還是紅色文化遺址的保護責任人，均應下設于遺址所在地的縣(市)政府，在文物行政主管部門的指導下，負責文化遺址的保護、管理、研究和利用等日常事務性工作。二是應當在地方立法條文中明確規定文化遺址專門保護管理機構的職責，具體條文表述可以采用“正向列舉+兜底性規定”的形式，即將文化遺址專門保護管理機構應履行的職責盡可能地一一列明，如落實主管部門保護要求、日常保養維護、發生突發事件及時上報等，若有未盡之職責則留待法律法規補充規定。三是強化對文化遺址專門保護管理機構的監督機制，一方面，文物行政主管部門應當加強對文化遺址專門保護管理機構的業務培訓與執法檢查。另一方面，地方立法的法律責任部分也應構建起針對文化遺址專門保護管理機構未履行職責或未完全履行職責的責任追究機制，概言之，需要涵蓋政務處分、行政處罰、民事賠償、刑事處罰這四大責任機制。此外，對于權屬不明的紅色文化遺址如何確立保護責任人，有的地方立法規定由街道辦、鄉鎮政府兼任，有的地方立法則規定由縣級政府文化行政主管部門充當保護責任人。筆者認為還是由文化遺址所在地的文物行政主管部門作為兜底的保護責任人更為合適，原因在于文物行政主管部門作為文化遺址保護的主管部門，專業性更強，且經費、人員保障較為充足，能更好地對文化遺址實施針對性的保護管理，街道辦、鄉鎮政府可以從旁發揮協助職能。

(三)充分發揮多元主體協同治理作用

共建共治共享的社會治理新格局離不開多元主體的參與。現有文化遺址地方立法中初步建立起由政府主導、遺址專門保護管理機構直接負責、社會力量參與的多元主體共治格局仍有待鞏固強化。此不僅是完善文化遺址保護管理機制的必然要求，也是國家治理理念轉變的應有之義。

因應這一要求，文化遺址地方立法應有針對性地加強市場機制、社會公眾參與文化遺址保護管理工作的制度性設計。首先，在文化遺址的保護開發利用工作中，已有部分地方立法鼓勵企業等社會資本參與其中，未來地方立法應進一步明確文化遺址保護管理工作中的哪些事項可以允許企業等社會資本參與。由于文化遺址保護的特殊性，應當秉持“補缺”原則，即在政府力有不逮或者治理效果不佳的領域中，允許引入市場化機制，由企業、社會組織參與文化遺址的保護、開發、利用，滿足社會需求，彌補政府力量的缺項。其次，文化遺址地方立法還應當著重健全公眾參與機制。公眾有序參與地方立法已經不再是一種抽象的政治信條或法律理念，而是已為政策文件和法律制度所確認，并在立法實踐中漸次展開的具體行動。廣泛化的公眾參與，不僅體現于立法階段的聽證會、收集意見等方式，亦體現于政府、企業與社會組織以及公民個人等多元主體的角色、地位和權責分配。未來的地方立法應當從制度層面進一步厘清政府與企業、社會組織以及社會公眾在文化遺址保護管理中各自不同的作用和其行為的權力(利)邊界，根據各主體性質的不同確立不同的功能角色和保障職責。[5]

欲突破以往在文化遺址保護管理中由政府部門主導的，自上而下的公眾參與機制的局限性，一是需要激發公眾參與文化遺址保護管理工作的熱情。政府應當廣泛宣傳企業、社會組織乃至公民個人在文化遺址保護管理工作中的責任與義務，增強參與主體對文化遺址協同保護這一治理理念的認同。二是地方立法中需要豐富公眾參與文化遺址保護管理的渠道。目前多數地方立法中關于公眾參與文化遺址保護管理的方式，局限于舉報獎勵制度，即對于遺址保護、利用及其管理方面作出突出貢獻的個人和其他組織給予表彰和獎勵，但類似的原則性規定缺乏具體的行為導向，關于如何實施公眾參與、公眾監督以及激發社會主體參與文化遺址保護管理的手段、途徑仍缺乏具體的實現途徑。為此，應當建立起常態化的公眾參與機制，除了傳統的專家學者參與咨詢論證、公眾的舉報獎勵之外，還可以從參與志愿服務、宣傳教育、監督評估等方面著手。當然，文化遺址地方立法中建立起政府部門對于公眾參與咨詢論證、監督舉報等的反饋機制也是必不可少的。只有對公眾參與文化遺址保護管理予以規范化、制度化，才能使得文化遺址保護管理真正實現多元主體協同治理的格局。

我國現行關于文化遺址保護的規定多散見于《文物保護法》《文物保護法實施條例》《非物質文化遺產法》等法律法規中，但由于條文內容不具有專門性，故以上法律法規對文化遺址的保護更多地在于原則性的指引作用，難以針對性解決文化遺址保護中的具體問題。地方立法層面雖然已有諸多專門性立法，開創了地方文化遺址立法的新格局，但眾多文化遺址地方立法中仍存在不少局限之處，尤其體現于文化遺址保護的主體職責界分問題。基于多元主體協同治理的理念，未來文化遺址地方立法有必要進一步細化政府相關職能部門的內部權責，構建文化遺址專門保護管理機構的職責體系，同時厘清政府與企業、社會組織及社會公眾在文化遺址保護管理中的外部權責關系，探索完善政府主導、文化遺址專門保護管理機構直接負責、社會組織和公眾深度參與的保護管理模式，形成文化遺址協同保護管理的合力，最終實現文化遺址地方立法的精細化與科學化。