野生動物保護檢察公益訴訟機制的完善
——以秦嶺為例

王 林，王柏洪，徐文勇

(1.西北政法大學，陜西 西安 710063；2.浙江省金華市金東區人民檢察院，浙江 金華 321000)

秦嶺是一座自然生態之山，秦嶺—淮河是公認的中國南北季風區分界線，秦嶺還是中國植物區系的南北交匯地和世界動物地理上的東洋界和古北界的過渡帶，狹義上的秦嶺是限于陜西省境內的山脈。在執法監管方面，陜西省加大對涉秦嶺違法行為的查處力度，2019年至2020年11月，共偵辦各類破壞秦嶺生態環境違法犯罪刑事案件739起，抓獲犯罪嫌疑人995人，打掉犯罪團伙41個。秦嶺有非常豐富的野生動物資源，其中很多是國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物。殺害、亂捕、亂獵野生動物不但嚴重損害秦嶺的野生動物資源、破壞生態平衡，而且非法交易野生動物、濫食野生動物有造成病毒傳播的危險，特別是在新冠肺炎疫情爆發期間，更是會危害公共衛生安全。自2018年8月以來，陜西省查處秦嶺區域亂捕亂獵國家一級、二級重點保護動物及其制品544只(件)，秦嶺生態環境保護已由全面整治轉為生態修復和常態化保護階段。[1]筆者認為，秦嶺生態環境特別是野生動物資源的常態化保護需要建立綜合治理的機制，而綜合治理機制中的一個關鍵環節是建立和完善檢察機關主導的野生動物保護的公益訴訟機制。

一、野生動物保護檢察公益訴訟的現狀

秦嶺野生動物資源是國家所有的，它并不是任何個人的私有財產。亂捕、亂獵野生動物不但侵害了國家利益，而且由于生態平衡被破壞，最終也會危害社會公共利益。出于維護國家利益和公共利益的角度考慮，需要保護野生動物資源。

(一)檢察機關在野生動物保護中的角色定位

具體到野生動物保護領域，檢察機關也要充分發揮其法律監督機關和公共利益代表的角色定位。一方面，監督相關行政機關履行其野生動物保護的法定職責或者糾正其違法行為；另一方面，通過提起或者支持相關組織、機關提起野生動物保護領域的民事公益訴訟，保護被損害的野生動物資源和生態環境，進而維護公共利益。需要指出的是，此處的檢察公益訴訟是一個廣義的概念，需要進行擴大解釋，不但包括檢察機關自己提起的行政公益訴訟、民事公益訴訟以及刑事附帶民事公益訴訟，還包括支持相關環保組織提起的民事公益訴訟，以及行政公益訴訟前的訴前檢察建議。[2]雖然社會治理類檢察建議和公益訴訟檢察建議是不同類型的檢察建議，也要發揮社會治理類檢察建議在野生動物保護中的積極作用。

(二)野生動物保護檢察公益訴訟的實踐

一項制度是否科學合理需要在實踐中檢驗其效能，野生動物保護的檢察公益訴訟機制也要在野生動物保護的實踐中不斷進行修正完善。有學者統計，截止到2020年，根據中國裁判文書網顯示，全國可查詢的野生動物保護領域檢察公益訴訟案件共453件，其中刑事附帶民事公益訴訟案件為385件，占比94.5%；行政公益訴訟案件為17件，占比3.75%；民事公益訴訟案件為7件，占比1.55%。[3]可見，上述三種類型的檢察公益訴訟是不均衡的，刑事附帶民事公益訴訟占據了絕對的主體地位，而行政公益訴訟和民事公益訴訟占比都非常低，這也從一個側面反映出我國野生動物保護檢察公益訴訟的發展存在一定的問題，需要我們發掘導致問題出現的深層次原因，進行機制調整和完善。

陜西省檢察機關充分發揮檢察職能促進秦嶺野生動物保護，積極和省秦嶺辦建立工作協調機制，加強信息平臺對接、信息共享。截止到2021年7月，陜西全省檢察機關共批準逮捕破壞秦嶺環境資源犯罪案件221件349人，起訴456件688人；受理涉秦嶺生態環境保護民事行政案件278件，提出檢察建議237件；摸排涉秦嶺生態環境保護公益訴訟案件線索2791件，立案2675件，提出檢察建議2542件，起訴141件，而且部署開展為期一年的秦嶺生態環境保護檢察監督專項活動。[4]近期，陜西省檢察機關發布了9個秦嶺生態保護檢察監督典型案例，其中有3個是涉野生動物保護的刑事附帶民事公益訴訟案件，涉及到的罪名有非法獵捕、殺害、收購珍貴、瀕危野生動物罪，非法出售珍貴、瀕危野生動物制品罪和非法狩獵罪(依據2021年3月1日生效的《最高人民法院、最高人民檢察院關于執行<中華人民共和國刑法>確定罪名的補充規定》，上述前2個罪名已經統一修改為危害珍貴、瀕危野生動物罪)。雖然上述數據并沒有將野生動物保護的檢察公益訴訟案件情況單獨列出，但是也能看出檢察機關在保護秦嶺野生動物資源中的重要作用。通過考察上述3個典型案例可以發現，檢察機關的訴訟請求都是要求被告人賠償野生動物生態資源損失費和在媒體上公開賠禮道歉，而且對公益損害賠償金的執行方式根據實際情況進行變通，如果被執行人經濟困難無力支付賠償金，可以采取勞務代償的方式執行，也可以采取替代性修復的方式執行。

二、野生動物保護檢察公益訴訟存在的問題

(一)檢察公益訴訟類型不均衡

從上文可以看出，野生動物保護檢察公益訴訟的類型嚴重不均衡，刑事附帶民事公益訴訟占比過大，而行政公益訴訟和民事公益訴訟的占比過小，這不利于野生動物保護檢察公益訴訟的長遠發展。刑事附帶民事公益訴訟占比過多主要是因為發起刑事附帶民事公益訴訟有一定的便利性，民事公益訴訟是對刑事案件的再利用，由于公安機關前期的偵查工作，基本事實已經非常清楚、證據也很確鑿，解決了檢察機關提起單獨的民事公益訴訟過程中存在的案件線索發現難、固定證據難、損失鑒定難等問題。行政公益訴訟占比小的原因，一方面是因為通過發放公益訴訟訴前檢察建議，行政機關糾正了違法行為或者積極履行了職責，沒有必要再發動公益訴訟；另一方面，檢察機關和行政機關都是法治國家的建設機關，再加上檢察機關的經費預算并沒有完全獨立，這些都會潛在影響檢察機關對行政機關提起公益訴訟的積極性。而檢察機關單獨提起民事公益訴訟除了上文提到的“三難”問題，法律規定的其他機關、組織也可以提起民事公益訴訟也是一個潛在的原因，訴訟主體的非唯一性也會限制檢察機關的積極性。

(二)法律法規間存在銜接問題

規制野生動物保護的法律法規在國家層面主要有《野生動物保護法》和《刑法》，其中《野生動物保護法》是綜合性法律，主要為野生動物提供預防性保護；而《刑法》主要是懲治涉野生動物犯罪，在打擊犯罪行為的同時震懾潛在的涉野生動物犯罪行為，起到特殊預防和一般預防的作用。《刑法》中涉野生動物的罪名主要有非法捕撈水產品罪，危害珍貴、瀕危野生動物罪，非法狩獵罪和非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物罪。地方性法規層面，陜西省出臺了《陜西省秦嶺生態環境保護條例》，西安市也出臺了《西安市秦嶺生態環境保護條例》，致力于保護秦嶺的生態環境和野生動物資源，促進人和自然的和諧共生，同時推動經濟的可持續發展，真正做到安全和發展同步、協調。需要特別強調的是，為了從源頭上保護野生動物資源，打擊非法的野生動物交易、革除濫食野生動物的陋習，保障廣大人民群眾的身體健康，提高公共衛生安全的治理水平，2020年2月24日，全國人民代表大會常務委員會通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》)。全國人民代表大會常務委員會是站在總體國家安全的高度制定《決定》的，特別強調總體國家安全中的生態安全、生物安全，而且以維護人民安全為宗旨。

(三)跟不上時代發展的要求

在科技高度發達的時代，互聯網、自媒體等信息化工具和媒介給社會生活帶來了深刻的變革，也不可避免給執法、司法帶來新的要求，包括檢察機關在內的司法機關要積極適應時代發展，創新辦案手段，用高科技武裝自己。在涉野生動物犯罪中，犯罪分子利用互聯網尋找買主或者賣主，并且在互聯網上完成付款等交易活動，再通過快遞物流完成交付。互聯網野生動物交易的隱蔽性給司法機關打擊破壞野生動物資源的犯罪行為帶來了很大的困難，不利于司法機關發現犯罪分子和固定犯罪證據。

檢察機關在智慧檢務、科技檢務方面還有待加強，特別是在利用大數據等信息化手段發現案件線索方面存在短板。在野生動物保護檢察公益訴訟中，野生動物的物種和保護等級鑒定以及生態損害鑒定都是非常關鍵的環節，關系到被告人的定罪量刑，也關系到民事公益訴訟被告人公益賠償金數額的確定。但是無論是保護等級鑒定還是生態損害鑒定都存在鑒定機構、鑒定專家缺乏和鑒定費用昂貴等問題，“鑒定難”也是需要檢察機關急切解決的時代難題。

三、野生動物保護檢察公益訴訟機制的完善

野生動物保護的常態化要求保護機制化、制度化，而不能是短視化、運動式。完善野生動物保護檢察公益訴訟機制要求處理好野生動物保護和經濟社會發展的關系，二者只有均衡協調發展，野生動物保護才能可持續發展。

(一)構建野生動物保護大安全格局

習近平總書記要求我們看待和處理國家安全問題時要堅持系統思維、構建大安全格局。野生動物保護關涉到總體國家安全中的生物安全和生態安全，也要構建野生動物保護的大安全格局。要用系統的思維考慮野生動物保護，避免孤立地看待野生動物保護問題。

1.建立野生動物保護治理共同體。建立治理共同體是提升治理體系和治理能力現代化水平在治理主體上的要求，完善野生動物保護檢察公益訴訟機制也要求貫徹治理理念、構建治理共同體。檢察機關發揮其法律監督和公共利益保護的作用，不但要和行政機關協作，加強執法和司法的銜接，形成保護合力；還要積極讓廣大民眾參與野生動物保護，強化民眾保護野生動物的主人翁意識，通過案件辦理，積極宣傳野生動物保護理念，增強民眾野生動物保護的法治意識。鼓勵公眾通過“12309”檢察服務中心舉報破壞野生動物資源的行為，邀請公眾參與重大案件的聽證，完善聽證制度，加強與高校、科研機構、公益組織協作。[5]例如，在秦嶺野生動物保護中，陜西省檢察機關積極和省秦嶺辦、發展改革部門、資源規劃部門、生態環境部門、農業農村部門、城市管理部門等部門開展合作，建立合作平臺，并且自覺接受人大代表、政協委員和社會各界的監督，深入推進秦嶺野生動物保護。

2.平衡野生動物保護和經濟社會發展。習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”就很好詮釋了生態環境保護和經濟社會發展的關系，同樣也可以適用于野生動物保護和經濟社會發展。大安全格局是綜合安全、均衡安全和共同安全，[6]平衡野生動物保護和經濟社會發展是平衡安全和發展在野生動物保護領域的具體體現。沒有生態安全、生物安全就無法為經濟社會發展提供安全保障，而沒有經濟社會發展就無法為野生動物保護提供經濟基礎。因此，在這種大格局理念的指引下，要消除人和野生動物的對立，人和野生動物要和諧共生，要讓民眾特別是野生動物保護地的民眾認識到，通過保護野生動物可以得到實實在在的經濟利益，而通過殺害、獵捕野生動物獲取經濟利益是最低劣的方式。例如，陜西省建立秦嶺大熊貓國家公園，同時發展生態旅游，實現了生產生活和生態保護的“雙收益”就是成功的案例。[7]此外，損害野生動物資源公益賠償金的執行方式要靈活多變，考慮到涉野生動物犯罪的犯罪人很多經濟狀況不太好，如果機械地執行公益賠償金，一方面達不到目的，另一方面對生態修復來講也不是最佳方案。考慮到經濟社會發展因素，不能因為執行公益損害賠償金導致犯罪人致貧返貧，應該積極引入替代性修復和勞務代償等替代方案，達到既教育了違法犯罪行為人又修復了被破壞的野生動物資源的效果。

(二)加強野生動物保護法律法規間的銜接

加強野生動物保護法律法規間的銜接主要是協調《野生動物保護法》《刑法》和《決定》的關系，合理解釋三者不一致的地方，形成合理、科學的野生動物保護法律法規體系。由于立法時所面臨的實際情況不同，再加上立法技術的限制，調節同一類法律關系的法律法規可能存在不一致甚至矛盾的情況。由于《野生動物保護法》所保護的野生動物的范圍只限于“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物以及有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”，總體來說被保護的野生動物的范圍是比較窄的，這和立法時我國的國情是相適應的。但是隨著時代的發展，我國的綜合國力不斷增強，再加上濫食野生動物成為一種很流行的陋習，而且濫食野生動物有很大幾率引發公共衛生風險，有必要在立法上保護一般的野生動物，同時用法律手段打擊非法交易和濫食所有野生生物的行為。考慮到上述情況，特別是新冠肺炎疫情爆發后，全國人大常委會通過《決定》，全面禁止非法野生動物交易，革除濫食野生動物陋習。

筆者認為，應當加強野生動物保護領域法律法規間的銜接。立法上的變化，不可避免會影響野生動物保護檢察公益訴訟，檢察機關也要順應立法變化和民意變化。檢察機關要擴大野生動物保護公益訴訟的受案范圍，將全面禁食野生動物作為檢察法律監督的重點對象，通過民事公益訴訟、行政公益訴訟以及發放檢察建議的形式革除民眾濫食野生動物的陋習。

(三)均衡野生動物保護檢察公益訴訟類型

要改變刑事附帶民事公益訴訟占比過大，而行政公益訴訟和民事公益訴訟占比過小的現狀，檢察機關就要在均衡野生動物保護公益訴訟類型上下功夫。一方面，檢察機關要積極主動探尋民事公益訴訟和行政公益訴訟線索，發揮司法檢察權的能動性。檢察機關的職能具有很強的主動性，檢察機關是國家利益、公共利益的代表，檢察機關需要積極維護國家利益和公共利益，司法檢察權的能動性有堅實的理論和實踐基礎。[8]檢察機關的公益訴訟部門要和刑事檢察、民事檢察和行政檢察部門建立溝通機制，充分發現民事公益訴訟和行政公益訴訟線索。除了在內部發現公益訴訟線索，檢察機關還要主動出擊，深入實地進行調查，獲取一手線索資料，牢牢掌握公益訴訟線索獲取的主動權。另一方面，檢察機關要對提起行政公益訴訟轉變觀念，要克服為難情緒，改變不敢監督的局面，在通過訴前檢察建議程序無法實現法律監督目的的情況下，要果斷提起行政公益訴訟。[9]

關于民事公益訴訟，我國的《民事訴訟法》和《環境保護法》等法律規定，除了檢察機關外，法律規定的其它機關、組織也可以提起民事公益訴訟，檢察機關可以提供支持，而且還規定檢察機關要提起民事公益訴訟，需要履行告知或者公告程序，只有在沒有合適原告或者原告放棄起訴的情況下，檢察機關才能提起民事公益訴訟。[10]法律如此規定主要是為了保障適格原告的訴訟權利，同時考慮到民事公益訴訟“不告不理”的私法自治原則。但是，侵害了公共利益的行為已經不再是純粹的“私事”，對野生動物資源的破壞進而破壞生態平衡損害的是公共利益，因此也不能再一味地堅守“不告不理”原則，檢察機關要發揮其職權的能動性，主動作為，主動提起民事公益訴訟，沒有必要再履行訴前公告程序。筆者主張將民事公益訴訟的起訴權收歸檢察機關獨有，權利受到侵害的民眾有申請檢察機關提起民事公益訴訟的權利。一方面，權利過于分散不利于集中優勢資源，而且民事公益訴訟耗時耗力，動物保護組織等環保組織在物力、人力、調查權等方面和檢察機關相比并不具有優勢，這些也導致它們沒有提起民事公益訴訟的積極性；另一方面，筆者通過查閱中國裁判文書網發現，法律規定的機關、組織提起民事公益訴訟的案例極少，這本身也是對權利的浪費。

(四)創新野生動物保護互聯網公益訴訟

野生動物保護互聯網公益訴訟是檢察機關針對行為人利用互聯網作為工具交易野生動物作出的應對舉措，也是檢察機關緊跟時代發展、自我變革的體現。由于利用互聯網作為違法犯罪工具，傳統的犯罪行為地、犯罪結果地很難被清晰地界定，再依靠傳統的訴訟體制就無法實現法律監督的目的。我國在杭州等地設立了互聯網法院，而設立互聯網檢察院也在調研論證中。考慮到利用互聯網交易野生動物的行為越來越普遍，檢察機關需要積極向互聯網法院提起野生動物保護的民事公益訴訟，同時思考設立互聯網檢察院的可能性，合力打擊野生動物互聯網交易行為。[11]

(五)充分發揮社會治理類檢察建議的作用

除了公益訴訟訴前檢察建議，檢察建議還包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議和社會治理檢察建議。要達到保護野生動物的目的，不但要適用公益訴訟訴前檢察建議，還要發揮社會治理檢察建議的作用。檢察機關在辦理涉野生動物刑事案件或者公益訴訟案件過程中，發現相關行政機關在野生動物保護中存在監管漏洞，則可以向相關行政機關發出社會治理檢察建議，要求其彌補監管漏洞，最終達到“辦理一案、治理一片”的效果，形成野生動物保護的長效機制。在2021年7月陜西省人民檢察院公布的9件秦嶺生態保護檢察監督典型案例中，案例四“眉縣檢察院訴王某甲等6人非法獵捕、殺害、收購珍貴、瀕危野生動物案”指出，針對辦案中發現的野生動物資源保護監管漏洞，眉縣人民檢察院向眉縣林業局提出社會治理類檢察建議，建議其分析、掌握轄區內野生動物資源違法犯罪情況，開展專項治理活動，協調相關單位共同做好林區治安綜合治理工作。在社會治理類檢察建議的推動下，眉縣建立了打擊野生動物非法貿易聯席會議制度及網格化巡護制度。[12]