區域性組織內涵與法律屬性的厘定
——以長三角區域合作為視角

黃學賢 劉益滸

內容提要 厘定區域性組織內涵和法律屬性是構建區域性組織法律制度的基礎。區域性組織是公權力組織依據公法共同設立的專職處理區域性公共事務的跨轄區組織，有常設區域性組織，也有非常設會議類“平臺”。界定區域性組織法律屬性，需賦予地方合法的區域合作權，類型化區域性組織。區域性組織有已知屬性和未知屬性之分，形式合設實質單設的區域性組織以及共建園區的管委會或辦事處、黨政合署組織屬于前者；后者系新興區域合設組織，也是行政組織，其中大多數為行政主體下設的主體性機關、執行性機關或附屬機關，少數為非行政主體的共同機關或機構。

當前區域合作主要有簽署區域合作協議、設立區域合作“平臺”等方式，但這些方式普遍存在法律依據不足、欠缺整體性、執行力不強、效率不高等問題。破解合作難題，提高合作成效，必須進行組織法上的創新，構建并發展區域性組織制度是有效因應之法。長三角地區的區域合作一直走在國內前列，該地區的區域性組織有地方政府為合作共建園區設立的管理委員會或辦事處、長三角區域合作辦公室、長三角生態綠色一體化發展示范區執行委員會[1]以下簡稱“示范區執委會”。等。以長三角區域合作為研究對象，可以透視區域性組織制度的規律。區域性組織制度內容十分豐富，本文僅研究區域性組織的內涵和法律屬性，為區域性組織制度構建做一些理論探索。

一、區域性組織的內涵厘定

1.區域

區域本是地理學概念，后逐漸為其他學科引入。從行政區域空間范圍界分，法學視野下的“區域”主要有三層意思：一是指全球視角下跨國家或地區的特定地域范圍；二是指某一主權國家范圍內以行政區劃或行政管轄層級為基礎的特定地區；三是指某一主權國家范圍內橫跨兩個或兩個以上沒有隸屬關系的行政區劃或行政管轄層級的特定地區。有學者認為，伴隨“區域”邊界的多層次性，主權國家范圍內的區域法治發展也呈現多樣性，有縱向的建立在省、市、縣、鄉等不同行政層次單元和村等基本社會單元基礎上的區域法治結構，有橫向的在不同行政區域之間形成的跨行政區域法治發展現象[1]公丕祥：《法治發展的區域分析——一種方法論的討論》，《法學》2018年第5期。。

2.區域性組織

區域性組織中的“區域”，就組織功能發揮的空間范圍而言，指法學“區域”的第三層含義，即“跨行政轄區”或“跨行政區域”的地域范圍，區域性組織也稱跨行政區域組織或跨轄區組織。

筆者認為，區域性組織是公權力組織依據公法共同設立的專職處理區域性公共事務的跨轄區組織。在這里，“跨轄區”明確了區域性組織管轄事務的空間范圍，即一國主權范圍內沒有行政隸屬關系的兩個或兩個以上行政區域；“跨轄區組織”排斥了跨國家或地區組織以及建立在不同行政層次單元或不同基本社會單元之上的組織；“專職處理區域性公共事務”確立了區域性組織設立和活動的宗旨及職責，排除了非專職處理區域性公共事務的組織；“公權力組織依據公法共同設立”，進一步限縮了區域性組織范圍，排除了非公權力組織設立的跨轄區組織、公權力組織依據私法設立的跨轄區組織、公權力組織依據公法單獨設立的跨轄區組織。依據這一標準，推動長三角一體化發展領導小組、衢州海創園的杭州衢海投資管理有限公司等均不屬于區域性組織。

從實踐樣態看，區域性組織主要表現為常設區域性組織和非常設區域性組織兩類。常設區域性組織，如長三角區域合作辦公室、示范區執委會、浙東經濟合作區市長聯席會議辦公室、合作共建園區的管委會或辦事處、與管委會合署的黨的工作委員會等。長三角地區主要領導座談會、長三角生態綠色一體化發展示范區理事會[2]以下簡稱“示范區理事會”。等以合作成員定期召開會議方式討論或議決重大區域性公共事務的“平臺”是否屬于區域性組織，人們有不同觀點，理論界應及時予以澄清。

3.會議類“平臺”應按區域性組織屬性建設

區域合作實踐多把會議類“平臺”定性為松散的紐帶式“平臺”，如滬蘇浙人大常委會通過的《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，把示范區理事會界定為“一體化示范區建設重要事項的決策平臺”。

會議類“平臺”作為區域成員合作的“紐帶”，存在的最大問題是“平臺”功能被忽視，淪為成員政府特定“官職”共同處置區域性公共事務的“連接器”。區域性公共事務治理成效與官僚層級制中的“職位”息息相關，上級“官職”通過領導權指揮和約束下級“官職”，下級“官職”在人事制度和績效考核的壓力下協調和執行上級“官職”的決策。提高“平臺”工作效率，需要設置與“職位”層級對應的工作機制，如“三級運作機制”[3]長三角區域合作確立三級運作機制。“四級工作機制”[4]杭州都市圈合作發展協調會確立四級工作機制。等，“平臺”主要依賴“官職”的上下級領導關系聯系和運作。“平臺”被虛置、“平臺”與“官職”緊密關聯、“平臺”間缺乏有機內在聯系、“平臺”設置隨意[1]多級平臺運行機制，決策層有黨政領導聯席會議、市長聯席會議、副省長或副市長聯席會議等不同形式；協調層有政府秘書長聯席會議、副省長或副市長聯席會議等形式；執行層也各有特點，且各不相同。多級平臺運行機制，大多數設協調層，少數沒有設協調層；有的決策層、協調層同時設置，有的決策層運行多年后才設置協調層。等現象，引發公眾對“平臺”的必要性、運行效率的質疑。實踐中，決策、協調、執行“平臺”多被賦予處置特定區域性公共事務的事權，但“平臺”的“紐帶”性質，限制其成為公權力主體，享有區域性事權的往往是成員政府，這就造成同一事權主體通過眾多“平臺”分割行使區域性事權的局面，導致效率低下，嚴重浪費公共資源。按照行政的效率原則，一個“平臺”能完成任務的就不應分置太多“平臺”。

為解決松散的紐帶式“平臺”出現的問題，筆者認為，座談會、協調會、聯席會議、會商會議、理事會等會議類“平臺”應按區域性組織屬性建設。多級“平臺”構筑成區域性組織體系，相對獨立的體系設定為一個行政主體，內設首腦機關、執行性機關，行政主體中維護合作成員利益的，不是“官職”，而是接受成員指令的成員“代表”或“代理人”。當“平臺”與合作成員的關系由松散的“斑馬線”關系演變為緊密的“海星”關系時，可刪除協調“平臺”，精簡眾多執行“平臺”，行政主體和主體內“平臺”皆為區域性事權主體，多級“平臺”統合而成的行政主體具有整體性，宗旨明確，事權確定。

會議類“平臺”的發展趨向也能支持“平臺”的區域性組織屬性的認定。很多區域合作文件把“平臺”界定為區域性組織。如長三角、泛珠三角、環渤海聯合簽署的《關于區域合作組織間開展工作交流與合作的協議》把長江三角洲城市經濟協調會、泛珠三角區域合作行政首長聯席會議、環渤海地區經濟聯合市長聯席會定性為“區域合作組織”“區域協調組織”；《浙東經濟合作區章程》第1條規定浙東經濟區為寧波、紹興、舟山、臺州、嘉興五市“平等協商自愿組成的跨地區、開放型的區域合作組織”；《杭州都市圈合作發展協調會章程》第10條規定杭州都市圈市長聯席會議為“協調會最高決策協調機構”。在學術界，部分學者也肯定“平臺”的區域性組織屬性。有學者把高層聯席會議、城市政府聯合體、跨地區的地方政府聯合、區域協調聯合會等視作區域府際合作組織[2]石佑啟：《論我國區域府際合作的法律治理模式與機制構建》，載周佑勇主編：《區域政府間合作的法治原理與機制》，法律出版社2016年版，第32頁。；還有學者認為，以地方政府為成員單位的合作理事會以及根據區域行政協議而成立的締約方首長聯席會是區域合作組織[3]葉必豐：《區域經濟一體化的法律治理》，《中國社會科學》2012年第8期。，合作成員間的各種聯席會議是協調性機構，其中示范區理事會為領導組織[4]葉必豐：《地方政府的跨行政區共設機關》，《環球法律評論》2020年第6期。。從國家法治化建設要求看，“平臺”的多樣性、層級化、缺乏整體性，“平臺”設置的隨意性、運作機制的不穩定和不確定性均不符合法治要求，而區域性組織的穩定性、確定性、整體性才更加契合法治要求。

厘定區域性組織內涵后，需進一步追問地方組織區域合作權的合法性、類分區域性組織等問題，這是剖析區域性組織法律屬性的前提和基礎。

二、區域合作權的合法性追問

區域合作權的權利主體可以是自然人或組織，也可以是國家或中央國家機關。就權利合法性而言，自然人或大部分私法組織間進行的區域合作屬私權范疇，不違反禁止性法律規定時，符合私法意思自治要求的即是合法的；國家或中央國家機關對國家全域享有法定管轄權，區域合作權是其對局部區域行使管轄權的一種方式，具有適法性。需要進行合法性追問的是，受限于地域限制、享有公權力的地方公私法組織是否享有區域合作權？

分析我國地方組織區域合作權的合法性，可以圍繞三個問題展開：一是有無直接的憲法、法律法規的規范依據；二是沒有直接法規范依據時，有無可供解釋的法規范依據；三是通過解釋能否說明問題。

我國《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》中沒有關于地方組織區域合作權的直接規范依據，但在其他法律、行政法規或法律文件中有一些關于區域合作的條款，主要屬于具體事項的規定，可以為地方國家行政機關開展諸如環境污染防治、飲用水源保護等專項職能的跨轄區合作提供直接的合法性依據[1]葉必豐：《區域合作的現有法律依據研究》，《現代法學》2016年第2期。。地方國家權力機關、行政機關、其他地方公私法組織的區域合作權，在未經解釋的情況下，輕言“存有違法之嫌”是不適宜的。在國外，除《法國憲法》外，《日本國憲法》《德國基本法》均沒有直接確認區域合作權，對州政府或地方政府開展區域合作的合憲性也需要依賴解釋予以確認，“通過解釋來挖掘憲法和法律文本的制度資源，能夠以更低廉的成本解決我們所面臨的挑戰”[2]葉必豐：《區域經濟一體化的法律治理》，《中國社會科學》2012年第8期。。

對于我國《憲法》第99、104、107條出現的“本行政區域內”“地方”，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》[3]以下簡稱《地方組織法》。第7、8、9、43、44、59、61條出現的“本行政區域”“本行政區域內”“本市”，《立法法》第72、73、76、82條出現的“本行政區域”“本市”“地方性事務”“本地方”，是就字面意義作嚴格限制性解釋，還是在考慮立法目的基礎上作適當擴充性解釋？有學者認為：“我國《憲法》《地方組織法》（2015）不僅沒有賦予地方政府區域合作權，而且在賦予地方政府權限時特別強調‘本行政區域內’。因而，在我國，區域行政行為組織法依據并不存在。”[4]劉云甫：《區域行政行為的內涵及其法律規制初探》，《南京社會科學》2019年第4期。限制性解釋就是把地方國家權力機關、行政機關的管轄權局限在“本行政區域”范圍內，排除業已存在并有直接法規范依據的協商管轄（合作管轄）[5]《環境保護法》第20條第2款、《上海市大氣污染防治條例》第65條、《浙江省行政程序辦法》第14條等規定了行政機關間協商管轄（合作管轄）的內容。、共同管轄[6]《突發公共衛生事件應急條例》第38條規定了行政機關共同管轄的內容。、管轄權擴大[7]《突發事件應對法》第52條、《江蘇省行政程序規定》第16和17條等規定了行政機關管轄權擴大的情形。等情形。我們認為，限制性解釋不符合行政法學管轄權理論，不能正確反映立法現狀和行政實踐。適當擴充性解釋能化解前述矛盾，給豐富多彩的實踐提供合法性。“本行政區”“本市”“本地方”，有強調地方國家權力機關、行政機關管轄權地域性限制的意思，但也有要求地方國家權力機關、行政機關對突破地域限制而與本轄區公共利益有關事務遂行管轄的意思。德法日等國地方政府享有法定自治權，強調地方政府的區域合作權是自治權權能的體現。我國地方國家權力機關、行政機關，除民族區域自治地方自治機關外，均沒有被賦予自治權，但依法享有對“地方性事務”的自主管理權。我國地方政權結構的憲法設計表明，地方各級人民政府要向本級人民代表大會負責并報告工作，“地方權力機關的存在意味著地方事務可由地方居民自行決定，而非處處依賴于國家”[8]應松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第215頁。。《憲法》第3條規定中央和地方國家機構職權劃分的原則，要求充分發揮地方的主動性、積極性，為此中央不能“一竿子統到底”，應賦予地方對地方性事務的自主管理權。地方國家權力機關、行政機關依法享有相對獨立的“地方性事務”自主管理權，就包含一般情況下無須征求中央同意，可自主開展區域合作、共同處理區域性公共事務的權力。

盡管地方政府享有自治權，但德法日等國無一例外地通過大量法律規制地方政府自治權，規范地方政府區域合作權。國家或州的權力何以能合法介入或限制地方政府的自治權？德國聯邦或州對地方政府的合法“干預”，在德國學者看來，是“（地方）自治本身內在的一個‘實質要素’”，“干預”的根源來自《德國基本法》第20條第3款確定的法律優先原則和第20條第2款確定的民主原則[1]〔德〕漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第3卷，高家偉譯，商務印書館2007年版，第492頁。。日本為地方政府自治權編織了密集的法網，除自治權能傳來說外，學界還認為這樣符合民主性構造的宗旨，基于國民主權原理，確認和規制地方政府自治權、區域合作權的最終根據在國民。我國《憲法》確認人民主權原則，作為貫徹人民主權原則的體現，《憲法》第3條進一步確立國家機構的民主集中制原則和央地國家機構職權劃分的中央統一領導原則。中央機關基于憲法確定的統一領導權運用法律、法規、指令等手段授權或同意地方組織管轄區域性公共事務，從而使地方組織區域合作權具有合法性依據。中央審議通過《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》、國務院批復《長江三角洲城市群發展規劃》就是中央行使領導權的方式。有學者指出：“鑒于區域發展規劃已因獲批準而具有正式的法律屬性，因此依此而締結的合作協議便也獲得了相應的法律依據。這意味著參與合作協議締結的各地方政府，以此獲得了合作治理的權限。”[2]陳光：《區域合作協議：一種新的公法治理規范》，《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》2017年第2期。這就解答了區域發展規劃能否作為法律依據的困惑：地方政府的區域合作權因中央批準或發布區域發展規劃而具有合法性。

通過解釋能夠確定我國地方組織擁有合法的區域合作權，但我國法律體系對地方組織區域合作權限、方式、程序等內容缺乏系統性規定。為彌補缺漏，地方組織區域合作的法治建設邊實踐邊立法，由地方立法過渡到國家立法，從分散立法漸進到統一立法，最后參照法國憲法制定我國的憲法區域合作條款。

三、區域性組織的分類

1.以區域性組織設立主體為標準

可將區域性組織分為形式合設實質單設的區域性組織和區域合設組織。形式合設實質單設的區域性組織是指形式上由區域合作成員共同決定設立，但不能獨立存在和運行，需要依附某一成員行政機關運行，具體職責與該行政機關內設機構重合的區域性組織。基于依附行政機關運行的屬性，該區域性組織實質上不是共設組織，而是單設組織，如設在杭州市對口支援和區域合作局的杭州都市圈協調會辦公室。區域合設組織是指區域合作成員共同參與設立或共同做出設立決定的區域性組織。共同參與設立，表示區域合作成員對區域性組織的設立享有意見表達權，甚至是合設組織章程內容的決定權。共同參與是區域合設組織成立的過程性要件，但不是最終決定性要件，區域合設組織的成立可由個別、部分或所有區域合作成員決定。區域合作成員共同做出設立決定，是區域合設組織成立的一種情況，并不必然導致區域合設組織的成立，少數尚須在區域合作成員的共同上級組織批準后成立。一定條件下，區域合設組織會向區域單設組織轉變，如滬浙共建的洋山保稅港區管委會轉變為上海單設的洋山保稅港區辦事處。

2.以合作成員法律屬性為標準

可將區域合設組織分為公私成員混合組織、黨政融合組織、行政機關合設組織。公私成員混合組織是指參與區域合作的成員既有公法組織，又有私法組織或自然人的區域性組織。該組織一般不行使公權力，是決策機構征求意見、開展協商民主的一種形式，沒有固定組織結構和制度機制，具有臨時性、非正式性特點，將其定性為組織較為牽強，界定為協商平臺更合適，如南京都市圈發展論壇。黨政融合組織是指形式上參與區域合作的成員既有中國共產黨地方組織，又有地方國家行政機關的區域性組織，有黨政合一組織和黨政合署組織之分。黨政合一組織是指擁有一塊牌子，系一個機關，機關中既有黨組織代表，又有行政機關代表的區域性組織，如長三角地區主要領導座談會。組織成員代表一般是中國共產黨地方組織的負責人和地方政府的負責人，通常負責區域性公共事務的決策。黨政合署組織是指擁有兩塊牌子，但系一個機關，黨的機構與行政機關合署辦公，部分內設機構同時承擔黨政兩種職能，行政機關主要負責人員兼任黨組織成員或負責人的區域性組織，如蘇州宿遷工業園區黨工委和管委會。行政機關合設組織是指形式上地方政府或地方政府的職能部門作為區域合作成員的區域合設組織，是區域合設組織中數量最多的類型。

3.以組織意志形成方式為標準

可將區域性組織分為成員型組織、獨任制組織。成員型組織是指組織意志依靠區域合作成員全體共同意志或多數意志的決議而形成的區域性組織。成員型組織以代表團體形式存在時，就是合議制機關。重要區域性公共事務，需要成員一致決定，程序上不僅需要首腦機關所有成員代表的一致同意，而且需要各成員代議制機關的同意；非重要區域性公共事務，通常采取多數決定方式。獨任制組織是指組織意志主要依靠行政首長個人意志決定而形成的區域性組織，實行行政首長負責制，如合作共建園區管委會、示范區執委會等。

4.以組織間法律關系為標準

可將區域性組織分為領導組織和執行[1]此處的“執行”，是相對于“領導”的概念，意指對領導組織內部指令或外部指令的貫徹執行。組織。在國家或地方不同組織系統中，二者經常互換，一個系統的領導組織可能是另一個系統的執行組織。一個區域性組織系統內，有領導機關和執行機關之分，兩個或多個領導機關之間，也會有中央領導機關和下設執行機關之分。如長三角地區主要領導座談會、長三角地區合作與發展聯席會議，相對于長三角重點合作專題組座談會、長三角區域合作辦公室、長三角地區城市經濟合作組而言，前兩者是領導組織，后三者皆是執行組織；前兩者中，長三角地區合作與發展聯席會議又是貫徹長三角地區主要領導座談會決策的執行組織。一個區域性組織系統內的領導機關，尤其是中央領導機關，一般負責重要區域性公共事務的決策和協調，在系統內領導機關對下設機關或其他機關謀求組織及控制功能的權力表達就是領導權，包括組織權、人事權、財政權、決定權等；系統內的下設機關或其他機關一般負責領導機關決策事項的準備、咨詢、執行等工作。區域性組織系統與系統外組織，也有領導組織和執行組織之分，對區域性組織系統外的領導組織而言，區域性組織系統，包括系統內機關，都是執行組織。

5.以組織主要職責為標準

可將區域性組織分為常設區域性組織和非常設區域性組織。常設區域性組織是指設施、人員及辦公地址相對固定，以處理日常區域性公共事務為主要職責的區域性組織，多為具體事務的執行機關，如長三角區域合作辦公室。非常設區域性組織一般具有設施不固定、活動場所多變、成員代表或工作人員無法長期穩定的特點。非常設區域性組織以定期或臨時處理區域性公共事務為主要職責，多為區域性公共事務的決策和協調機關，如浙東經濟合作區市長聯席會議，也有區域性公共事務的執行機關，如長三角重點合作專題組座談會。定期處理區域性公共事務的非常設區域性組織和常設區域性組織建設是區域性組織制度化、法治化的重點。

四、區域性組織的法律屬性

少數區域性組織從現行法律規范中可以直接確定法律屬性，大多數區域性組織或是現有行政法學理論已明確定性，但無直接法律規范依據，或是行政實踐發展的新產物，有待行政法學理論予以回應。

1.已知屬性的區域性組織

有一些區域性組織或在憲法、法律法規中有直接根據，或曾在以往行政組織類型中出現，這類組織的法律屬性明晰。

（1）憲法或法律法規上的區域性組織。是指在憲法或法律法規中有直接規范根據的區域性組織，主要指形式合設實質單設的區域性組織，如南京都市圈市長聯席會議秘書處。形式合設實質單設的區域性組織，基本設置在區域合作成員某一方政府的職能部門中，為省級人民政府部門或設區的市人民政府部門的內設機構，性質上屬于《憲法》第108條和《地方組織法》第64條規定的人民政府工作部門的內設機構。

（2）沒有直接法規范依據的區域性組織。沒有直接法規范依據的區域性組織，一般是改革進程中適應創新管理需要的產物，通過對現有法規范的解釋，可以確定其法律屬性，如合作共建園區的管委會或辦事處、合作共建園區的黨政合署組織。

合作共建園區的管委會或辦事處系區域合作成員共同參與、一方或多方最終決定設立的區域合設組織，性質上一般為區域合作成員一方或多方人民政府的派出機關。如蘇州鹽城沿海合作開發園區管理委員會，為鹽城市人民政府的派出機關[1]《蘇州鹽城沿海合作開發園區》，《大豐年鑒》2012年，第129頁。；阜陽合肥現代產業園區管理委員會，為合肥市、阜陽市人民政府共同的派出機關[2]《關于阜陽合肥現代產業園區權力清單和責任清單的說明》，http://www.fy.gov.cn/openness/detail/content/5dc8bf517f8b9a7a088b4568.html。；合肥經濟開發區和肥西縣共建的新港工業園辦事處，為肥西縣人民政府的派出機關[3]《新港工業園》，http://www.ahfeixi.gov.cn/jgdh/xzfbm/xggyy/jgzn/119778803.html。和合肥經濟開發區管委會的特設機構[4]《合肥經濟技術開發區管委會機構設置》，http://hetda.hefei.gov.cn/xxgk/jgsz/index.html。。前述管委會、辦事處或為設區的市、縣人民政府的派出機關，或為成員一方開發區管委會派出機關或機構。《地方組織法》第68條規定省、自治區、縣、自治縣、市轄區、不設區的市人民政府可以設立派出機關，縣、自治縣人民政府派出機關形式為區公所，市轄區、不設區的市人民政府派出機關形式為街道辦事處。各種形式的開發區管委會設立的派出機關、縣設立辦事處形式的派出機關均無直接的組織法依據，而且參與區域合作的開發區管委會非省人民政府的派出機關，自身的設立也缺乏直接的法律依據。辦事處為綜合性行政機關，屬非職能型行政機關，不宜定性為管委會的機構。

部分共建園區管理機構采取黨政合署模式，如中共蘇州宿遷工業園區工作委員會和蘇州宿遷工業園區管理委員會，二者合署辦公[5]《蘇州宿遷工業園區工委管委會工作規則》第4條：“園區實行黨政合一的領導體制，實行工委書記領導下的分工負責制。”，兩塊牌子一套班子，共用內設機構。管委會是宿遷市人民政府的派出機構，黨工委是中共宿遷市委的派出機構[6]《園區簡介》，http://www.ssipac.gov.cn/ParkProfile/。。黨組織負責共建園區的重大決策，但行政法是否規制及如何規制黨組織目前爭議頗多。

2.未知屬性區域性組織的屬范疇

未知屬性區域性組織主要指20世紀90年代以來在區域合作進程中涌現的沒有直接法律法規依據，傳統行政法理論難以定性的新興區域性組織。為研究其法律屬性，筆者擬采取剝繭式方法遞進，先解構外延大的屬范疇，再指向外延小的種范疇。

（1）區域性組織與行政組織。研究行政組織，首先要界定行政內涵。“立法、行政、司法”三權中的“行政”指什么？三權是國家主權劃分出來的三種不同國家職能，是國內法律秩序創造和適用的不同階段上國家權力的反映。立法是對一般法律規范的創造，行政和司法是對立法創造的一般法律規范的執行，屬執行職能。司法是查證、確認不法行為并決定制裁的職能，行政是除司法職能以外的執行職能。隨著歷史變遷和社會發展，“將法律的創造分給一個機關而法律的適用（執行）又分給另一個機關，分到如此專門的地步以致不會有一個機關同時履行這兩種職能，這是不可能的”[1]〔奧〕凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2013年版，第386頁，第387頁，第390頁。。立法機關、行政機關、司法機關往往身兼立法、行政、司法三種職能或其中兩種職能。按照現代行政法學理論，具有創造一般規范權限的行政機關或司法機關“具有‘立法’機關的特征”[2]〔奧〕凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2013年版，第386頁，第387頁，第390頁。，或是行使“形式意義上的行政或司法、實質意義上的立法”[3]〔日〕鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第5頁。。立法機關、行政機關、司法機關的確立，說明三種職能中某一項在該機關配置比重大、占據有利地位或屬“基本職能”，如立法機關“在一般規范的創造中的比重越大，它的立法機關的名義也就越有理由”[4]〔奧〕凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2013年版，第386頁，第387頁，第390頁。，而如何在一國機關中分配三種職能，與該國憲法體制或歷史發展有關。

有學者認為：“作為行政法學研究對象的行政是公行政，主要是國家行政、形式行政，即國家行政機關進行的執行、管理活動，包括國家行政機關進行的準立法和準司法活動。”[5]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2015年版，第4頁。此定義有一定局限性。一是行政職能中的“執行”非“決策”[6]“‘執行’是相對于‘決策’而言，決策是確定組織的目標、綱領和行動的方案”，見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2015年版，第1頁。的執行。“決策系行政行為的一個過程或程序”[7]葉必豐：《行政決策的法律表達》，《法商研究》2016年第2期。，決策的執行亦是行政行為的一個過程，是決策的結果或下一程序，嚴格意義上，決策不是行政法學概念[8]葉必豐：《行政決策的法律表達》，《法商研究》2016年第2期。。相對于立法的行政職能，執行是立法所創造的“一般法律規范”的執行。二是把行政限定在國家行政機關行政的范圍，會導致行政法學研究范圍過窄，難以給區域行政法治、公私合作行政等現實問題提供理論給養。在國家行政機關行政之外，還有國家權力機關行政、非國家行政的公行政，區域性組織行為、其他區域合作行為、黨政融合組織行為、利用私法組織形式執行傳統行政任務的行為均非國家行政機關范疇的形式行政。三是域外基本把立法機關的立法職能稱為形式立法，而把立法機關以外機關的立法稱為形式行政，形式行政的范圍寬泛，含地方公共團體、國家行政機關、區域性組織、私法行政組織等的活動。把形式行政局限于國家行政機關行政，不利于行政法學研究和行政法治發展。

將行政組織定義為“擔當行政事務，行使行政權的各級人民政府及下屬行政機關的綜合體”[9]應松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第10頁。已不合適，應擴大內涵，至少把權力機關、司法機關、監察機關以外的行使國家行政職能的組織納入其中。區域性組織一般以國家行政職能為基本職能，非權力機關、司法機關、監察機關，應歸入形式行政范疇，區域性組織應是行政組織。

（2）區域性組織與行政主體。行政主體理論發端于歐洲國家，以法、德為典型，20世紀80年代末被中國學者引入中國，經改造演進為中國化的“行政主體范式”[10]沈巋：《重構行政主體范式的嘗試》，《法律科學》2000年第6期。。西方行政主體理論是行政組織法理論的下位范疇，西方行政主體概指“具有法人資格的行政單位”[11]〔德〕漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第3卷，高家偉譯，商務印書館2007年版，第144頁。，被賦予公法人地位，為區別于私法人，強調主體的獨立性、目標的公共性和支配權的公權力屬性。西方行政主體主要有兩種類型：地域性團體、公務自治性團體。地域性團體包括國家、州、地方公共團體。從理論建構的制度基礎和理論功用看，西方行政主體理論是行政分權和自治的結果，具有維系行政統一或整體行政的功能，行政主體理論展現的是外部以主體間關系為紐帶的“主體板塊”運動，內部以機關間關系為紐帶的“主體系統”運動。地方公法團體是以整體方式或系統形式出現的公法人，內含代議制機關的地方議會和執行議會決策的地方行政機關，二者不具備法人地位，沒有法律能力或有部分法律能力。西方行政主體理論強調從決策到執行的一個行政過程的完整性，反對割裂二者關系，這也反映了多元行政利益，不同法人體現了不同行政主體相對獨立的行政利益。

中國化的“行政主體范式”自問世之日起就飽受爭議，不斷受到詬病。爭議的焦點：一是把行政主體局限在行政機關和法律法規授權組織范圍內，“嚴重忽視了多元行政利益的存在”[1]薛剛凌：《多元化背景下行政主體之建構》，《浙江學刊》2007年第2期。；二是以確認行政訴訟被告資格為中心的“訴訟主體模式”[2]章劍生：《反思與超越：中國行政主體理論批判》，《北方法學》2008年第6期。，阻斷與行政組織法理論的有機聯系，不利于行政組織法研究的深入和發展；三是眾多分散的行政主體，都具有法人資格，背離行政統一性、整體性的要求，與整體政府發展方向相左。為破解“行政主體范式”的窘境，學者們提出許多對策，有學者就主張回溯“西方行政主體的本來含義，建立與多元社會相匹配的行政主體理論體系”[3]薛剛凌：《多元化背景下行政主體之建構》，《浙江學刊》2007年第2期。。但西方行政主體理論引入中國，會存在嚴重的“水土不服”問題，與西方地方政府有自治和獨立利益之實不同，我國地方政府必須堅持“中央的統一領導”，沒有自己的獨立利益，“地方政府只有分權而無自治之實”[4]余凌云：《行政主體理論之變革》，《法學雜志》2010年第8期。，嚴格意義上不符合“法人”之名。我國“行政主體范式”的改造必須在遵循西方行政主體理論精神的前提下做適應本土化的調整。

我國地方政府普遍沒有自治權，但享有一定自主管理權，中央向地方分權已成不爭的事實。西方國家很多行政主體也不享有自治權，卻不影響其行政主體地位，如日本特別地方公共團體、德國地方目的聯合體、法國市鎮委員會等。同時，德國學者在研究中逐步淡化行政主體的“法人”資格，認為“傳統觀念形成的法人壟斷地位已經被責任追究形式的多樣化以及賦予沒有法人地位的組織以獨立參與法律行為的實踐打破”[5]〔德〕漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第3卷，高家偉譯，商務印書館2007年版，第135頁，第145頁。，進而提出“法律能力”概念，將法律能力作為確定特定行為歸責主體的標準，賦予行政主體內部機關、機構和工作人員以部分法律能力，而完全法律能力只表明行為主體有獨立參與民事行為的資格。德國學者主張重塑行政主體概念，將“體現民主合法性保障的領導權制度和體現公共行政職能受法治限制的法律約束性”[6]〔德〕漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第3卷，高家偉譯，商務印書館2007年版，第135頁，第145頁。作為概念的兩個核心點，不再嚴格考慮主體的“法人”資格。領導權制度說明行政主體是一個享有決定權，能實行內部自我控制的具有整體性的組織。適應整體政府的發展趨勢，我國學者大多主張“剝奪”各級政府職能部門的行政主體資格，賦予各級人民政府行政主體的地位[7]沈巋：《重構行政主體范式的嘗試》，《法律科學》2000年第6期；章劍生：《反思與超越：中國行政主體理論批判》，《北方法學》2008年第6期；王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學》2020年第7期。。按此思路，借鑒國外立法和研究成果，我國區域性組織行政主體地位的確立，不能沿用傳統“行政主體范式”路徑，把眾多分散的單個區域性組織確立為行政主體，割裂決策、協調和執行的有機聯系，應當按照擁有相對獨立和自主決定的領導權、保證行政體系整體性和協調性、考慮合作成員全體利益的原則，把區域合作成員建立的區域性組織系統確立為行政主體。如把長三角地區主要領導座談會、長三角地區合作與發展聯席會議、長三角重點合作專題組座談會、長三角區域合作辦公室等內含決策和執行機構的組織系統確立為一個行政主體，把示范區理事會、示范區執委會確立為一個行政主體，后一行政主體執行前一行政主體的決策，二者關系為行政主體間關系，是外部領導權的反映。

3.未知屬性區域性組織的種范疇

確定好新興區域性組織的屬范疇，就可以在行政組織、行政主體大框架范圍內進一步明確單個區域性組織的種范疇。行政主體有的內設機關屬人民政府行政機構的內設機構，如杭州都市圈協調會辦公室，但大多數內設機關需研究其屬性。那么，行政主體下設區域性組織是否是行政機關？

機關是組織的活動單元，行政機關一般指主要行使國家行政職能的機關，在具體指向上，不同國家行政法上有不同含義。法國執行機關范圍大于行政機關。行政機關有中央國家行政機關、地方國家行政機關、地方行政機關之分[1]〔法〕讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務印書館2008年版，第72頁，第277頁。，總統、總理、中央各部、其他一些獨立中央機構為中央國家行政機關，大區長、省長、專區區長、市鎮長（履行國家官員職責時）等是地方國家行政機關，大區議會議長、省議會議長、市鎮長（履行市鎮行政機關職責時）等為地方行政機關。在與立法權、司法權區分層面上，行政權與執行權可互用，行政機關也是執行機關；但作為公立公益機構的區域性組織，執行決策機關決議的機關一般表述為執行機關、非行政機關，如城市共同體中負責執行共同體委員會決議的機關是委員會主席，也是“共同體的執行機關”[2]〔法〕讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務印書館2008年版，第72頁，第277頁。。日本執行機關較行政機關適用范圍窄。行政機關分放射性機關和概括性行政機關，前者以行政機關與外部私人間關系為標準，分行政官廳或行政廳、輔助機關、咨詢機關、執行機關等；后者以行政機關承擔的事務為標準，分國家行政機關和地方公共團體的行政機關。執行機關有三類：作為放射性機關組成部分的執行機關（指擁有實際執行權力的行政機關[3]〔日〕鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第31頁。）、地方公共團體的執行機關（指決定地方公共團體意思并向外部表示的行政廳，包括知事、市町村長、選舉委員會、教育委員會或委員等）、負責執行特別地方公共團體（部分事務組合或廣域聯合）議會決議的執行機關（部分事務組合的理事會或其他管理者、廣域聯合的行政首長和選舉管理委員會等[4]日本《地方自治法》第287條第1款第6項、第287條之2第6款、第291條之4第1款第8項。）。

我國行政機關指包括人民政府及其職能部門在內的“依憲法或行政組織法的規定而設置的行使國家行政職能的國家機關”[5]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2015年版，第90頁。。根據《憲法》第85、105條的規定，國務院和地方各級人民政府既是國家行政機關，又是國家權力機關的執行機關，負責執行權力機關通過的一般規范和其他決議。憲法規范中的“執行機關”可指各級人民政府，也可與行政機關同義，還可指執行一般法律規范或決策機關決議的機關。我國區域合設的行政主體內部有決策機關和執行機關之分，長三角地區主要領導座談會、示范區理事會、南京都市圈黨政領導聯席會議等屬于行政主體內行使內部領導權的決策機關，性質上為主體內最高機關、首腦機關、主體性機關或成員代表機關；行政主體內下設的，如長三角地區合作與發展聯席會議、長三角重點合作專題組座談會、長三角區域合作辦公室、示范區執委員、南京都市圈專業委員會等為執行機關。將區域合設的行政主體內執行最高機關決議的機關定性為執行機關而非行政機關的原因為：一是行政機關在我國憲法和法律規范中有明確指向，定性主體內執行機關為行政機關缺乏直接法律規范依據。二是借鑒域外立法經驗和研究成果，區域性組織內設執行議會決議的機構一般定性為執行機關，屬于非行政機關。三是根據機關分類，以職能權限為標準，可把機關分為主體性機關、代議性機關和執行性機關，主體性機關又稱成員代表機關，通常指團體性組織中下設的控制組織活動的機關，其成員代表受成員指令的約束；代議性機關區別于主體性機關的最大特點是，機關內代表不受產生代表的組織或個人指令的約束；執行性機關是執行主體性機關或代議性機關決議的機關[1]〔德〕漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第3卷，高家偉譯，商務印書館2007年版，第153頁。。因此把行政主體內機關分為主體性機關和執行性機關符合機關的理論分類，同時也表明行政主體內主體性機關不同于代議性機關，其成員代表必須接受成員指令的約束。

有學者把示范區執委會定性為“跨行政區共設機關”“各地方政府的工作部門或派出機關”[2]葉必豐：《地方政府的跨行政區共設機關》，《環球法律評論》2020年第6期。，筆者認為值得商榷。這種定性一是割裂了示范區理事會與示范區執委會的關系。示范區理事會作為示范區執委會的“領導組織”[3]葉必豐：《地方政府的跨行政區共設機關》，《環球法律評論》2020年第6期。，負責一體化示范區建設等重要事項的決策，示范區執委會負責示范區理事會決策的實施。《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2019—2035）》以及示范區執委會起草的《長三角生態綠色一體化示范區產業發展指導目錄（2020年版）》《長三角生態綠色一體化發展示范區先行啟動區產業項目準入標準（試行）》均需經示范區理事會議決。示范區執委會如果是“各地方政府的工作部門或派出機關”，則完全可以繞開示范區理事會，直接受各地方政府的領導或指示。二是使人大作用更加“式微”，民主性弱化。“跨行政區共設機關事宜應當納入人大討論、決定的重大事項范圍”[4]葉必豐：《地方政府的跨行政區共設機關》，《環球法律評論》2020年第6期。，區域性公共事務事關區域性民眾公共利益，應由直接體現民主合法性的代議制機關參與議決，這也是發達國家區域性治理的重要經驗和普遍做法。三是此定性使區域合作成員在出現糾紛時，自身缺乏化解糾紛和解決矛盾的制度機制，只能求助于共同的上級組織，否則便陷入“死結”。

長三角生態綠色一體化發展示范區行政復議委員會是什么性質的機構？從職責看，示范區行政復議委員會需要為“長三角區域行政復議、重大決策、行政執法等工作中的重大問題”[5]《關于聯合組建長三角生態綠色一體化發展示范區行政復議委員會的意見》第3條第4款，第3條，第1條。提供咨詢意見，似為主體性機關長三角地區主要領導座談會的下設咨詢性工作機構，但“長三角生態綠色一體化發展示范區”的地域定位，又似乎表明其更適合作為示范區理事會的下設咨詢性工作機構，這一定性又與其職責相悖，設立主體也與理事會設立主體不符。就“為三省一市行政復議機構提供咨詢意見”[6]《關于聯合組建長三角生態綠色一體化發展示范區行政復議委員會的意見》第3條第4款，第3條，第1條。的職責和“三省一市司法廳（局）”[7]《關于聯合組建長三角生態綠色一體化發展示范區行政復議委員會的意見》第3條第4款，第3條，第1條。的設立主體而言，其又可定性為類似于日本協力型組織的共同機關或機構。

五、結語

區域性組織登上區域合作舞臺，依法設立區域性組織，構建區域性組織法律制度已成為加快區域合作、實現區域法治的必然趨勢。構建區域性組織法律制度，需要厘定區域性組織的內涵和法律屬性。本文在界定區域性組織概念、探索區域性組織實踐樣態的基礎上，強調區域性組織不僅包括常設區域性組織，還應包括非常設的會議類合作“平臺”。關于地方組織區域合作權的合法性問題，盡管欠缺直接法規范依據，但可以通過對憲法和法律規范做擴充性解釋，賦予地方合法的區域合作權。依據不同標準，我們把區域性組織分類為形式合設實質單設的區域性組織和區域合設組織，公私成員混合組織，黨政融合組織和行政機關合設組織，成員型組織和獨任制組織，領導組織和執行組織，常設組織和非常設組織等。探析區域性組織的法律屬性，包括已知法律屬性的區域性組織和未知法律屬性的區域性組織，后者是本文的研究重點。構建區域性組織法律制度，實現區域合作治理的法治化，還要研究區域性組織的依法設立、區域性組織事權的依法配置、區域性組織的立法路徑和爭議救濟等問題，但限于篇幅，本文未展開論述。