共同富裕導向下低收入人口幫扶的長效治理：理論邏輯與實踐路徑

唐文浩 張 震

內容提要 面向新發展階段，如何實現低收入人口長期有效幫扶已然構成全面實現共同富裕的重要現實課題之一。多維需求保障的非均衡性供給、社會轉型的過渡性與不適應性、結構性障礙難以破除、日常生計流動性的風險等客觀維度疊合出低收入人口的生成邏輯。然而，認定標準如何適度、群體規模較大、返貧風險的復雜性以及發展動力不足等構成了低收入人口幫扶的內在治理限度問題，嚴重制約社會整體發展質量，進一步消解全面實現共同富裕的長效性。為此，要通過構建精準識別與退出機制、建立健全低收入人口的監測機制、強化能力培育機制、形塑內生動力機制等多維保障路徑，以期促成低收入人口幫扶的治理現代化。

一、問題的提出

正如習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告的，“經過全黨全國各族人民共同努力，在迎來中國共產黨成立一百周年的重要時刻，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，創造了又一個彪炳史冊的人間奇跡”[1]《習近平：在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》，http://www.xinhuanet.com/politics/2021-02/25/c_1127138102.htm。。經過40多年的改革開放，中國經濟改革與制度紅利為社會發展提供了持久的續航動力，中國已然擺脫“絕對貧困”，進入“低收入人口幫扶”的新階段。亦如世界銀行所認為的，“中國在扎實推進可持續的發展中取得重大成績，這一減貧工作成就是史無前例的”。在2020年底，中國實現現行標準下農村低收入人口的整體性脫貧，以創造世界歷史性成就地整體消除了絕對貧困現象。客觀審視這一歷史成就，消除絕對貧困只是階段性目標，而非終點；“減貧治理仍然任重而道遠，減貧一直在路上”，低收入人口幫扶命題在一定時期仍然存在[1]汪晨、萬廣華、吳萬宗：《中國減貧戰略轉型及其面臨的挑戰》，《中國工業經濟》2020年第1期。。也就是說，對絕對貧困課題的消解并非指向貧困困境的消弭，亦非貧困治理議題的終結。立足新發展階段，全面、準確貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，我們需要從扎實推動全體人民共同富裕的戰略高度，把綜合解決低收入人口幫扶問題作為新發展階段的重要任務之一，探索建立低收入人口幫扶的長效機制，為實現中華民族偉大復興奠定堅實基礎[2]周云波、黃云：《緩解相對貧困 助力共同富裕》，http://ex.cssn.cn/zx/bwyc/202109/t20210908_5357961.shtml。。

事實上，整體性脫貧的偉大勝利，不單單映射出中國特色社會主義制度的優越性，還在更大的空間場域上鼓舞和激勵各方治理主體凸顯其內在的主觀能動性，進而推動共同富裕的長效性發展。如此而言，在絕對貧困治理時期，貧困治理的聚焦點主要集中在幫扶對象的收入增長問題，即“貧困治理之量”維度；但是在進入低收入人口幫扶治理階段，貧困治理將會指向脫貧群體的“美好生活向往之質”維度[3]溫桂芳、劉喜梅：《居民消費物價上漲對城市低收入人口生活的影響研究》，《國家行政學院學報》2004年第6期。[4]葉興慶、殷浩棟：《從消除絕對貧困到緩解相對貧困：中國減貧歷程與2020年后的減貧戰略》，《改革》2019年第12期。。從實然視角看，由“絕對貧困”治理跨向“低收入人口幫扶”治理，不僅是貧困治理命題延伸的必然理論邏輯，更是人類行動主體對貧困認知從一般化邏輯轉向精細化邏輯的客觀呈現。

面向社會生活與調查實踐反饋得知，絕對貧困治理可以在短期內依托于“集中力量干大事”的行動邏輯得以完成。但是，對于低收入人口幫扶問題來說，其內嵌的長周期和復雜態勢使脫貧處于動態的適應性治理邏輯之中。隨著政治、經濟、社會、文化與生態文明五位一體體制改革進入深水期，貧困的表現形式呈現出多樣化的現實圖景。因而，在后反貧困時期如何有效厘清低收入人口幫扶的生成邏輯，系統審視其內在的治理限度等一系列課題的研究變得尤為重要。這樣才能有效構建出低收入人口幫扶的長效保障機制，以便在未來整體性應對城鄉社會弱勢群體所面臨的不確定性及其潛在的諸多風險，進而全面實現共同富裕。

二、生成邏輯：從反思西方相對貧困轉向中國低收入人口幫扶

相對貧困概念最早是由彼得·湯森（Peter Townsend）所提出。在他的理論闡釋之中，除了貧困個體的收入致貧原因之外，社會資源和社會權利的缺失所造成的對窮人群體的社會排斥也構成了諸多致貧原因之一。因而，彼得·湯森提出在對相對貧困的測度中，不僅需要將個體的生活需求與收入等維度納入指標體系，還應當將公共服務、社會保障、社會交往等多維社會性權利與需求指標納入其中。甚至，彼得·湯森還以個體與社會平均收入水平的差值來衡量相對剝奪指數[5]Lund M.S.,"Poverty in the United Kingdom:A Surrey of Household Resources and Standards of Living"，American Political Science Review,1981,75(1)，pp.257-258.。阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）則將相對貧困的主要因素歸為個體發展能力的缺失——自我“可行能力”的缺乏，認為這是致貧的根本原因[6]〔印〕阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，任賾、于真譯，中國人民大學出版社2012年版，第11—15頁。。換言之，相對收入公平是解決相對貧困的根本，要突破相對貧困陷阱的關鍵在于如何獲得自我發展的機會以及能否實現對自我發展能力的提升。

但是，對于本土場域而言，植根于西方場域的相對貧困理論并非完全適用于中國現實命題，因而需要讓其適應中國土壤及其養分，方能孕育出對低收入人口幫扶的長效治理命題。事實上，應然意義上的低收入人口幫扶更多指向了一個內涵，即其與社會平均水平的偏差程度。事實上，隨著經濟與社會發展的不斷推進，其與社會平均水平的偏差范圍和幅度勢必會呈現異化狀況，那么貧困治理也應隨著經濟與社會的變化而呈現出適應性治理原則。與之相呼應，國內眾多學者認為，“貧困總是在特定的參照系中相對于特定的目標群體而言”[1]周力、沈坤榮：《相對貧困與主觀幸福感》，《農業經濟問題》2021年第11期。。在同一階段，不同地區、階層、群體中的個體主觀所認定的公平生存（可持續生計）的質量會存有異質性。由此可以認為，低收入人口幫扶是一個動態之比較范疇。但是，更應該警惕的是在低收入人口幫扶治理階段中仍然可能會出現返貧現象。黨的十九屆五中全會報告《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》明確要求，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，建立完善農村低收入人口和欠發達地區幫扶機制。要實現全體人民共同富裕的遠景目標，就必然要求鞏固已有脫貧攻堅成果，重點落實到建立低收入人口幫扶的長效機制，扎實筑牢共同富裕的基石。全面實現共同富裕的關鍵在于實現低收入人口幫扶的治理現代化，而這就需要厘清低收入人口幫扶治理行動的內在邏輯，詳見圖1所示。

圖1 低收入人口幫扶治理的行動邏輯

首先，著眼于低收入人口的精準識別，重點落實到具體的目標、條件以及人群。植根于社區和村級場域，社區和村級“推、議、核、評”，核查覆蓋的要義在于“全”。在廣泛宣傳基礎上，按照“四推一議一核一評”[2]“四推”即村內召開黨支部、村委（居委）、黨員、村民（居民）代表推薦會議。“一議”即對疑似低收入家庭逐戶分析商議，確定出擬推幫扶對象名單。“一核”即采取實地走訪、入戶核查等方式調查其家庭經濟狀況和實際生活情況。“一評”即召開黨員、村民代表民主評議會確定初選名單并公示。，確保低收入人口的信息準確無遺漏。也就是說，落實四推一議、一核一評、信息比對、審核審批、公告備案的“低收入人口精準識別的五步工作法”，確保精準識別的“扎實”。

其次，著眼于低收入人口的有效幫扶，關注到其內在的幫扶主體、幫扶內容以及幫扶措施。低收入人口的幫扶涉及多個方面，目前世界各國普遍參考世界銀行提出的綜合性減貧“三支柱”戰略，即勞動密集型經濟增長、人力資本投資和社會保障。幫扶的關鍵在于如何優化“整體性治理”格局，如何通過政府、市場、社會三方協同發力推進低收入人口的幫扶治理。

最后，著眼于低收入人口的適應性治理。低收入人口因具有內生動態性，不同地域的認定標準并不相同，劃定依據往往與生產力發展水平、脫貧人口狀況和社會發展狀況相關。中國低收入人口認定標準的劃定和幫扶政策的制定，需要嵌入共同富裕的發展導向之中，要把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為出發點和落腳點，盡最大努力滿足人民美好生活需要，讓全體人民共享改革發展成果[3]諶麗、張文忠、黨云曉等：《北京市低收入人群的居住空間分布、演變與聚居類型》，《地理研究》2012年第4期。。人民美好生活需要是多方面的，低收入人口的認定標準也必然需要適應性治理，單一指標（比如收入指標）不足以精準識別出其內在的窘迫狀態，對低收入人口認定的多維測度應該包括收入、生活狀況、就業、教育、健康、社會保障、社會融入等方面。認定維度和權重可以按照城鄉、區域、人口特征等進一步細化，以采取更具針對性的幫扶措施。

1.低收入人口幫扶議題的生成緣由

2020年，困擾了中國千百年的絕對貧困問題得到了歷史性和徹底性解決，脫貧治理的關鍵難題已經由原先的“顯性的絕對貧困”轉向目前的“隱形的低收入人口幫扶”。換言之，低收入人口幫扶議題已然上升為常態化社會治理的現實基本樣態。但是，不同地域、階層和行業對低收入群體的認知以及相應的問題治理呈現出異質效應。因此，有效厘清低收入人口幫扶議題的生成緣由需要從如下4個維度進行整體把握與全息透視。

其一，多維需求保障的非均衡性供給。在絕對貧困治理時期，中國實現了“兩不愁、三保障”等基本生活保障全覆蓋，解決了絕對貧困問題，但在此之后的教育、醫療、住房以及發展機會上，這部分群體仍處于相對匱乏之窘境狀態。自2020年之后，具有多維窘迫特征的低收入人口主要集中在“三區、三州”原深度貧困區等。在這些地區實現脫貧攻堅后，因城鄉二元體制結構以及地區發展差異的固有影響，有可能進一步造成教育、醫療、健康、社會保障等多維資源的城鄉之間和區域之間的錯配，最終可能再次誘致低收入人口返貧困境的產生。

其二，社會轉型的過渡性與不適應性。隨著經濟與社會發展的加快，部分群體在社會轉型過程中會發生主體發展滯后現象，以及因社會結構轉型超前而形成低收入人口返貧。因長期存在的城鄉二元結構的穩固，快速城鎮化可能會催生困境——“轉型中的返貧”，抑或“過渡性返貧”。一旦社會保障制度缺位、制度的兜底效應不足以支撐低收入人口生活生產的社會風險、公共支出與人口實際支付能力之間超越偏差閾值，勢必會造成低收入人口返貧現象的發生。

其三，結構性障礙難以破除。部分脫貧群體在脫貧后并未實現社會階層的躍升，其在多維社會結構中的劣勢未能得以徹底性轉變。事實上，在部分發展深度薄弱地區存在一種超越國家或個人的能力，并整體性形塑了約束主體機制的發展陷阱，即“脫貧陷阱”（poverty trap）。當然，如上所論及的社會結構可被視為差異化社會結構的多維度，諸如社會階層結構、亞文化結構和空間地理結構等[1]吳鏑、劉福華、姚建平：《城市低收入人口瞄準機制研究——以沈陽、阜新、葫蘆島三市為例》，《地方財政研究》2016年第8期。。社會結構障礙恰恰形塑出“桎梏”，進一步造成低收入人口返貧概率的增加。

其四，日常生計流動性風險。隨著城市化進程不斷加快，原先的貧困戶易地搬遷或者脫貧后，仍有可能繼續以轉移性勞動力流向城市區域，遷移至城市空間的農村勞動力會變成新的低收入人口[2]吳鏑、劉福華、姚建平：《城市低收入人口瞄準機制研究——以沈陽、阜新、葫蘆島三市為例》，《地方財政研究》2016年第8期。。與此同時，遷移后會衍生附帶效應——比在原生地支付更高的租房、醫療和教育等成本，同時存在獲取長期的就業收入與社會保障上的不穩定性風險。如上種種日常生計與遷移流動所造成的不確定風險，進一步增加了低收入人口返貧的可能性。

2.低收入人口返貧的類型化闡釋

基于上文對低收入人口返貧內涵與理論的闡釋及其生成緣由的分析，筆者對低收入人口返貧進行類型化分析（見表1），以便于有效厘清其內在的邏輯意蘊。

表1 低收入人口返貧的多維類型

三、低收入人口幫扶的治理限度

基于上文闡釋與分析，相較于以往階段而言，低收入人口幫扶階段的治理任務更重，周期更為漫長。其所面臨的現實障礙，使得其治理限度愈發凸顯，極大地增加了治理的風險。因此，如何有效辨識低收入人口治理的內在限度尤為重要，這無疑有助于促成低收入人口幫扶的有效治理機制構建，進一步全面實現共同富裕。

1.如何制定適度的認定標準

正確處理好低收入人口標準的制定，關系到對低收入人口規模的精準測度，恰恰也可能影響到可持續生計命題。倘若認為2020年及之前的脫貧問題是生存性議題，那么當前脫貧問題則反映出低收入人口治理中的多元與發展性議題。因此，從這種意義來說，如何厘清新的低收入人口認定標準則決定了當下乃至今后一段時間內幫扶目標實現的進程，而這恰恰也構成了目前的障礙。

其一，如何有效劃定低收入人口幫扶標準。在以往的絕對貧困治理階段，政府與學界都采用科學有效測度程序實現對貧困戶的精準識別，依托于政黨與行政的雙重權力，可將識別工作扎根到每一戶家庭。但是，就目前階段而言，如何在不平衡不充分發展中制定出低收入人口幫扶的標準已然構成后反貧困時代的原始起點難題[1]王卓：《低收入人口的信貸需求與供給分析》，《財經科學》2000年第5期。。其中所涉及的關鍵問題在于：是否需要制定出單一的低收入人口認定標準？抑或是如何在城鄉和區域視角下制定出新的雙重標準？能否依據經濟與社會發展階段對低收入人口認定標準線進行適度調整？在不同地區、階層以及行業中如何統籌低收入人口認定標準的公平性問題？

其二，如何精準識別低收入人口。低收入人口幫扶與絕對貧困治理的最大差異在于低收入人口的識別難以精準。低收入人口的返貧原因的多重性以及返貧表現形式的多樣化，使得其政策制定瞄準效果更具有“遮蔽效應”，最終引致對低收入人口的精準識別難題。此外，如何在新的幫扶標準線下精準識別出相應的低收入群體的人口規模和結構比，也是應該考察的客觀問題。最后，隨著經濟與社會的高質量發展，幫扶標準和維度必然有所提高，低收入人口基數不斷擴大，發生返貧現象比例也被提高，最終都造成難以精準識別的現實窘境。

2.低收入人口的發生面之廣

眾多的理論與實踐經驗已然昭示了低收入人口識別本質上是一個綜合的復雜社會現象，其內嵌了多維特征。當然低收入人口形成的原因主要是收入不足引致的無法滿足基本生存需求，還包含了因社會結構差異所引致的公共服務（教育、醫療、社會保障、住房）以及可獲得的社會排斥等。李博等的研究證實一個論斷，即“收入貧困和多維貧困的重合度僅為30.62%”[2]李博、張全紅、周強等：《中國收入貧困和多維貧困的靜態與動態比較分析》，《數量經濟技術經濟研究》2018年第8期。。這一實證結果表征出如若僅僅關注低收入人口返貧問題中的收入因素，將會忽略其余的多維度返貧現象發生原因。客觀來看，對于低收入人口幫扶的治理實踐往往比前期更具有凸顯的多維性。事實上，經過對絕對貧困的攻堅戰，收入型貧困問題已徹底解決，但其他低收入人口返貧治理任務則顯得更為嚴峻。由于中國人口流動加劇，低收入群體參照對象是原居民主體，那么在教育、醫療、社保、居住條件以及社會融入等多維度上都會引致低收入群體的“心理沖擊”，甚至產生“心理扭曲”。如若無法將其嵌入教育、醫療、社保、居住條件及社會融入等方面，那么其將進一步導致低收入人口的增加。

3.返貧風險復雜化

事實上，較之于絕對貧困而言，中國農村場域中的低收入人口的返貧更會受制于諸多更為復雜因素的影響，主要內容詳見表2。

表2 低收入人口返貧的影響因素

可以發現，上述諸多因素呈現出交叉融合的特征。正如既有研究所表征出的低收入人口幫扶的治理周期更長，治理癥結難以快速得以消解。其內在緣由主要集中在其致貧風險的多元化和致貧因素的不確定性。無論是學術理論推演，還是現實社會調研，都在一定程度上反映出一個事實，即盡管絕對貧困已被徹底解決，但是低收入人口常態化幫扶的現實狀況愈發不明朗。低收入人口幫扶治理中的主體對象的多元化、致貧要素與內因的多重交叉性，進一步加劇了其復雜性之風險，由此可見重塑低收入人口幫扶治理體系的重要性和必要性[1]郭玉輝：《福建省農村低收入人口常態化分類幫扶機制探索》，《中共福建省委黨校（福建行政學院）學報》2021年第4期。。

4.發展動力不足

主體的內生性發展動力是增強其外部行動力的主要動力。置身于低收入人口幫扶治理場域之中，審視其內在動力，無疑有助于實現低收入人口幫扶長效性。在消除絕對貧困階段，貧困群體脫貧主要依賴于制度保障與政策兜底的外部支持動力，而這可使脫貧攻堅收到快速響應之效。但是，隨著時間的推移，其脫貧后的無主體意識則更為濃厚，那么后果是再返貧的可能會繼續存有。尤其是進入后反貧困時代，其所呈現的內生動力不足，愈發增加了低收入人口返貧發生的可能。

其一，個體自主學習技能的動力不足。在以往脫貧攻堅階段，地方政府往往是以駐村第一書記的制度安排和扶貧工作隊的行動模式，依據外部嵌入邏輯促成貧困地區的經濟發展與社會治理。幫扶對象在獲得脫貧機會與脫貧政策扶持之后，如若并未學習和掌握新的發展技能，那么在受惠于政府的扶貧制度福利，短時間擺脫了絕對貧困的現實陷阱之后，會逐漸喪失發展動力與行動指向，進一步演化為“低收入群體”[2]邢成舉：《政策銜接、扶貧轉型與相對貧困長效治理機制的政策方向》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2020年第4期。。總之，隨著絕對貧困治理事業的徹底完成，幫扶干部從貧困場域空間抽離，實質上又造成了“無人干事，無人愿意干”的現實圖景的再次出現。

其二，幫扶對象對于幫扶觀念存有認識偏差。在以往脫貧攻堅階段，部分幫扶對象（貧困戶）因“等、靠、要”思維禁錮，對貧困認定標準的觀念一直存有偏差。盡管脫貧攻堅行動得以完成，但這部分幫扶主體仍持有固有的偏差觀念，仍然不愿意持續接受再就業學習或勞動技能培訓，忽視了自我勞動與就業對個體乃至家庭的收入支持，很可能會造成這部分群體再次陷入淪為低收入人口之困境[3]鄭繼承：《構建相對貧困治理長效機制的政治經濟學研究》，《經濟學家》2020年第5期。。

四、共同富裕導向下低收入人口幫扶的長效治理路徑選擇

低收入人口幫扶議題背后所內生的復雜性和長周期性特征，都在一定程度上映射出低收入人口幫扶路徑選擇需要從整體性視角加以分析和考量。那么從這個意義上來看，應構建出低收入人口幫扶的長效治理保障機制，著力突破低收入人口幫扶實踐中的治理限度，以期能夠實現對低收入人口的適應性治理效能，以促共同富裕的全面實現，如圖2所示。

圖2 共同富裕導向下低收入人口幫扶的長效治理多維路徑體系

1.構建有效精準識別與退出的行動機制

低收入人口幫扶治理是一個復雜且動態的行動過程，其治理周期性和復雜性更為突出。因此，如何精準識別低收入人口主體是促成精準幫扶的前提保障，具體流程見圖3。

圖3 低收入人口幫扶的精準識別行動邏輯

一是要制定適宜操作的動態性標準。主要負責部門（發改委、農業農村部、民政部等）應從中國后反貧困時代的具體國情出發，根據收入、支出、公共服務、社會結構等情況，合理地對各地區可衡量低收入人口進行劃線，進一步科學認證和構建出低收入人口的認定標準，以期能夠最大范圍且最大限度地精準識別出低收入人口群體[1]邢梓琳、李志明：《后小康時代中國貧困問題轉變及反貧困戰略轉型》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2021年第4期。。此外，亦不可忽視對低收入人口信息的動態更新。在面向經濟與社會的高質量發展階段，利用大數據和人工智能的技術賦能優勢，有效架構出低收入人口的數據庫，根據大數據調查與分析掌握不同低收入人口的動態發展情況，采取適應性幫扶策略行動，并實時動態更新和調整低收入人口信息，以便于能夠全面保障其發展機會。

二是構建“低收入人口認定線+返貧風險因素”的精準識別機制。客觀而言，構建精準識別低收入人口群體的行動機制是建立健全長效機制的邏輯起點。從目前的調查與學術研究可知，低收入人口群體盡管已經脫離絕對貧困陷阱，但其收入水平仍舊較低，且致使低收入人口產生的多維返貧因素呈現出復雜性，由此需要構建出“低收入人口認定線+返貧風險因素”之精準識別行動機制。事實上，這一行動機制內在性要求了在識別行動之中不僅僅以收入狀況為衡量依據，還應將其與多維致貧風險因素相互嵌入，以便于從多維度對低收入人口進行精準識別[2]檀學文：《走向共同富裕的解決相對貧困思路研究》，《中國農村經濟》2020年第6期。。此外，還需要依據城鄉二元結構差異、區域發展差距、鄉村振興成效、經濟產業結構與布局、低收入人口規模與分布狀況，系統性地構建出異質性的低收入人口識別機制。

三是建立低收入人口的退出機制。建立低收入人口退出機制的首要前提是如何確立低收入人口的退出標準。構建以戶為單位的退出標準是建立在絕對貧困脫貧標準——穩定實現“兩不愁三保障”之上，對不同類型低收入家庭（勞動力有無）施以差異化退出標準。同時還具體核查“八有”指標[1]“八有”指標主要涉及低收入人口是否有穩定的收入來源或最低生活保障、有安全飲用水、義務教育有保障、基本醫療有保障、住房安全有保障等。。在確立低收入人口退出標準的基礎之上，進一步完善其退出機制，此行動的關鍵在于落實低收入人口的退出程序，諸如基層評議公示（依據低收入人口退出標準提出擬退出名單以及在本級核查的基礎之上進行材料公示）、上級復核（組織農辦、鄉村振興、民政、教育、人社、住建等部門成立復核組，對報送的擬退出戶名單進行復核，提出復核意見）以及抽查審定（低收入人口治理領導小組組織對基層低收入人口退出戶按一定比例進行實地抽查，尤其是關注退出低收入的達標誤差率）等。

2.建立健全低收入人口的動態監測機制

建立解決低收入人口問題長效機制，要從長期和全局著眼，完善低收入人口的長期監測和動態預警機制，加強對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶以及因公共突發風險或其他原因收入驟減或支出驟增戶的監測，實現關注焦點和處置手段前移。各地要開展低收入人口的整體性監測，為實現解決低收入人口幫扶問題提供決策依據，從而為全面實現常態化幫扶提供持續動力。

建立健全低收入人口的有效監測機制的關鍵舉措在于：首先，要明確低收入的監測體系指標，利用好全國扶貧開發信息系統現有數據，加強低收入人口數據和行業部門統計數據的銜接，逐步形成指標統一、項目規范、使用高效的低收入人口監測體系；其次，要通過大數據技術，構建低收入人口的監測模型，同時結合區域經濟指標數據等信息不斷完善模型功能，做到精準監測、精準判斷、精準預測，為低收入人口幫扶提供可靠手段和支撐；再次，要實現低收入人口的監測體系動態管理，實時動態跟蹤監測低收入人口，及時了解其生產、生活情況，重點了解幫扶措施和民生保障的具體落實情況；最后，要按照國家信息安全標準做好低收入人口監測體系安全防護工作，通過技術升級和監管加強，確保低收入人口數據系統的安全。解決低收入人口發展問題的長效機制，在當前有助于公共衛生防控和后反貧困工作的統籌推進，落實分區分級精準防控和分類精準施策。

3.強化能力培育機制

低收入人口治理需要解決的一個重要問題是低收入群體的返貧問題。返貧的內在主要緣由是低收入人口群體自身的脆弱性，這種脆弱性的重要根源在于其主體性發展能力不足，即低收入人口創收能力薄弱，這嚴重阻礙了低收入人口進一步發展的可持續性，進而影響到全體人民的共同富裕發展進程。因此，治理低收入人口不光要授之以“魚”，更要授之以“漁”，關鍵在于如何強化發展能力的培育機制，要從如下3個方面加以落實：

一是要提升低收入人口的職業技能。堅持在現有保障就業福利政策的基礎之上，進一步有序提升低收入人口的職業技能培訓力度，強化低收入人口就業和發展能力提升的有機融合。當然，更深層次內涵是要通過技術賦能低收入人口，實現現代化生產經營，從而全面地提升再生產效率，進而提升個體資本價值，以促長效發展的可持續性。要根據低收入人口的差異化特征（地域、群體以及性別），實行分類化培訓，尤其應注重農村區域低收入人口的職業技能培訓，以提高個體發展的核心競爭力。

二是要激發低收入人口的創業潛能。在后反貧困時代應繼續加大對農村低收入人口創業的政策扶持和技術支持力度[2]高強、曾恒源：《中國農村低收入人口衡量標準、規模估算及思考建議》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2021年第4期。。鼓勵和支持全社會創新創業，尤其鼓勵外出農民工、農村大學生、退伍軍人、城市各類人才返鄉下鄉創新創業，反向增加農村低收入人口的再就業渠道和機會。事實上，一方面通過對低收入人口的創業培訓行動可以實現主體的價值重構和公信力重塑，挖掘低收入人口的再就業潛能，激發其內生的原動力；另一方面要促成國家繼續加大對低收入人口創業行動的政策扶持力度，進一步健全和完善服務支持體系。

三是要積極培育社會資本，提高低收入人口從社會關系網中獲取社會資源的再生產能力。加強低收入群體與政府、企業之間的聯系，以增強主體間的互信互利。政府和企業在幫扶過程中應與低收入人口群體保持必要的交流溝通，保證信息的公開透明，尊重低收入人口的知情權，積極聽取低收入人口的廣泛意見和現實需求，提高幫扶行動的精準性。另外，積極構建經濟薄弱地區的主體關系網絡，實現主體間資源的有效共享。從這個意義而言，對于作為低收入人口集中地的農村區域，必然需要以農業合作社的運行為紐帶，力圖構建出以農民為主體的新型社會關系網絡，注重信息交流和資源共享，尤其是強調讓先富起來的人帶動能力較弱的低收入人口共同發展，如發揮“新鄉賢”的作用，從而有效緩解農村的低收入人口問題，從而為全面實現共同富裕提供堅實助力。

4.形塑內生動力機制

解決低收入人口問題是一項綜合性工作，既要借助政策機制等外部力量，又要充分激發低收入人口群體的內生動力。在低收入人口幫扶的新治理階段，治理戰略應逐步向培育并激發低收入人口地區和主體的內生動力方向轉變。低收入人口治理的內生動力形塑過程主要體現在如下3個維度：

一是經濟驅動。經濟增長，尤其是促進個體收入的增長，才是幫扶低收入人口、解決返貧問題的根本之道。從經濟增長對低收入人口治理的影響路徑來看：其一，促進經濟增長，有利于提升各地區城鎮化發展質量，進而吸納更多的低收入人口（城鎮無業勞動者以及農村困難家庭富余勞動力）的再就業，從而有效提高城鄉低收入群體的獲得感；其二，經濟的持續增長可以進一步促成生產要素在不同部門尤其在不同收入人口間的流動，從而重構其內在的勞動報酬再分配機制，進一步提高低收入人口的收入水平。

二是技術驅動。技術因素可以通過以下途徑來改善低收入人口幫扶治理：一是夯實和增加技術投入的力度，有助于推動經濟薄弱地區發展及其產業的技術創新，從而提升邊際產出效益，改善落后地區的整體性經濟社會發展環境和效能，進一步助推個體收入的增長；二是通過技術作用于勞動者的勞動方式及技能水平，意在提升個體勞動的生產率，從而發揮技術對產業增值的溢出效應，有效緩解地區間、行業間、群體間的收入差距，進一步改善低收入人口的收入狀況。

三是資源驅動。自然資源稟賦狀況，是一個地區經濟發展的重要基礎。資源驅動力可以進一步提升低收入人口幫扶質量。其一，通過整合優勢資源，以便于形塑出地區比較優勢，從而為推動經濟增長提供助力，增加低收入人口的資源性收入水平；其二，依托于本地化資源要素稟賦，將其轉化為特色產業可持續發展的動力，可促成低收入人口的可持續生計能力的有效提升，不斷改善區域的低收入人口生產生活狀況。