被動擔責與集體共謀：基層官員問責應對策略的類型學考察

趙聚軍 張昊辰

內容提要 十八大以來掀起的問責風暴，已經由最初的黨風廉政建設利器演變為政策執行的重要助推器。相應地，問責事件實際演化為個人和工作兩種主要類型，前者主要契合黨風廉政建設的初衷，后者則主要致力于推動政策執行。基于對X縣部分官員的深度訪談和參與式觀察，以問責事件的類型為依據，將基層官員的應對策略歸納為兩類四種：針對個人問題的被動擔責；針對工作問題的結構避責、私下合謀與理性避責。研究發現：針對個人問題的問責，通常只能被動擔責；針對工作問題的問責，基層官員則會綜合考慮問責主體和政治場域、問責事項與責任大小，以及自身的政治地位和社會關系網絡、職業發展前景等因素，理性選擇應對策略，集體共謀色彩濃厚。這就從一個側面反映出：持續的高壓問責直接推動了黨風廉政建設的重大勝利，但作為政策執行工具，并未完全達到預期效果。究其原因，職責同構和壓力型體制所誘發的基層權責失衡，以及縣域相對穩定的社會場域，構成了基層官員問責應對策略生成的體制和社會根源。論文的主要學術貢獻是基于扎實的田野證據，對常見的分析范式進行了證偽，有助于推動研究的本土化進程。

一、問題的提出

從古至今，“上有政策，下有對策”一直是中國的基層官員在面臨上級壓力時的慣常選擇，學術界則用“政策變通”描述這一行為[1]張翔：《基層政策執行的“共識式變通”：一個組織學解釋——基于市場監管系統上下級互動過程的觀察》，《公共管理學報》2019年第4期。。十八大以來的一系列問責新政，不僅成為黨風廉政建設的利器，也在實踐中逐步演變為政策執行的重要推動工具。面對洶涌澎湃的問責風暴，地方官員，尤其是基層官員的應對策略也開始出現一系列新的“變通”，乃至組織化傾向。

長期以來，學界普遍認為，“晉升錦標賽”“一票否決”等極具中國特色的地方官員激勵（約束）機制，均屬于壓力型體制的外在反映[1]周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。。其中，“晉升錦標賽”作為正向激勵手段，直接指向官員的晉升[2]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。，“一票否決”則帶有較強的負激勵色彩，但也主要指向官員的晉升與評優[3]周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。。隨著十八大以來黨中央對全面發展觀的強調，針對地方官員的考核又開始表現出一定的“達標賽”和“末位淘汰賽”特點[4]袁方成、姜煜威：《“晉升錦標賽”依然有效？——以生態環境治理為討論場域》，《公共管理與政策評論》2020年第3期。，負向激勵的色彩更加濃厚。然而，對于基層官員這一特殊群體而言，上述范式似乎都難以對其行為特點做出令人信服的解釋：一方面，由于晉升“天花板”的存在，大多數基層官員無論工作多努力，實際的晉升空間都比較有限，這使得“晉升錦標賽”和“一票否決”難以適用于這一群體[5]王亞華：《中國用水戶協會改革:政策執行視角的審視》，《管理世界》2013年第6期。；另一方面，“無過便是功”和事實上的終身任職，又使得當下流行的“達標賽”和“淘汰賽”范式也難以圓滿地解釋其行為特點。此外，現實中，基層官員在某些情況下可能僅僅因為一些“小事兒”就被嚴厲問責，但有些較大的責任卻可以規避。那么，隨著十八大以來的問責常態化和嚴厲化，基層官員是如何應對的？具體的應對策略存在哪些類型？影響因素有哪些？回答上述問題，有助于從學理上更好地歸納現階段官員激勵機制的變化，也有利于理解當下政策執行機制的新變化。

二、文獻回顧與研究設計

1.文獻回顧

問責制度與官員的避責行為一直都是經久不衰的話題。早期西方學界關于問責制度的研究多是基于政治行政二分法的認知前設，集中于政黨制度、議會制度和責任制政府等相對宏觀的課題，希冀通過制度完善強化“政治”對“行政”的控制[6]Rod Hague and Martin Harop,Comparative Government and Politics,London:Mac-millan,2004,p.160.。從20世紀80年代開始，相關研究開始變得更加具體和細化。一方面，針對制度本身的研究依然受到關注，強調各級官僚要對作為委托人的民選政治家和全體公民負責[7]Neil McGrvey,“Accountability in Public Administration:A Multi-Perspective Framework of Analysis”,Public Policy and Administration,2001,16(2),pp.17-29.。另一方面，受到新公共管理運動的影響，問責的重心也由政治責任層面轉向績效層面，代理人的身份從政府公共管理者轉變為了“企業家”，傳統的大眾也被視為“顧客”或“消費者”[8]Anwar Shah,Performance Accountability and Combating Corruption,Washington D.C.:World Bank Publications,2007,p.21.。但是，由于新公共管理運動在理論上存在的缺陷和在實際改革中遇到的困境，相關研究隨之進入后新公共管理階段[9]Charles Conteh,“Transcending New Public Management:The Transformation of Public Sector Reforms”,Public Management Review,2010,12(5),pp.751-754.，問責理論也隨之更新，產生了“共享問責”“網絡化問責”等新型問責模式[10]Carol Harlow and Richard Rawlings,“Promoting Accountability in Multilevel Governance:A Network Approach”,European Law Journal,2007,13(4),pp.542-562.。

另一方面，隨著問責制度與手段的不斷革新，官員的避責策略也在不斷變化，并開始受到廣泛關注。概括而言，避責行為泛指官員為了逃避責任而采取的所有行動[1]Markus Hinterleitner and Fritz Sager,“Avoiding Blame—A Comprehensive Framework and the Australian Home Insulation Program Fiasco”,Policy Studies Journal,2015,43(1),pp.139-161.。比較普遍的看法是：避責行為屬于正常的行為模式，其產生與科層制下的理性官僚人格密切相關[2]Barry Bozeman and Hal Griffin Rainey,“Organizational Rules and the‘Bureaucratic Personality’”,American Journal of Political Science,1998,42(1),pp.163-189.。關于避責策略，比較有代表性的觀點是將其歸納為組織層面的“尋找替罪羊”、行為層面的“旋轉擺脫困境”、政策層面的“不做爭議判斷”[3]Arjen Boin,et al,“Leadership Style,Crisis Response and Blame Management:The Case of Hurricane Katrina”,Public Administration,2010,88(3),pp.706-723,pp.706-723.。具體的避責行為則反映為限制議程、重新定義問題、互相推諉、隨大流、頑抗到底、“幫我懸崖勒馬”等[4]R.Kent Weaver,“The Politics of Blame Avoidance”,Journal of Public Policy,1986,6(4),pp.371-398.。而官員采用何種避責策略，則受到個人、制度、文化、情境等因素的交互影響[5]Raanan Sulitzeanu-Kenan,“If They Get It Right:An Experimental Test of the Effects of the Appointment and Reports of UK Public Inquiries”,Public Administration,2006,84(3),pp.623-653.。顯然，普遍存在的官員避責行為會對公共政策的有效實施產生重大威脅[6]Donald P.Moynihan,“Extra-Network Organizational Reputation and Blame Avoidance in Networks:The Hurricane Katrina Example”,Governance,2012,25(4),pp.567-588.，弱化官員之間的相互信任[7]《人民政協重要文獻選編》上，中央文獻出版社、中國文史出版社2009年版，第89頁，第85頁。。

相比于國外關于避責政治的研究，國內雖然起步較晚，但是也形成了豐富的論述，研究者結合本土實踐，進行了大量卓有成效的研究。特別是隨著近年來地方官員的行動趨向由邀功到避責的明顯變化[8]倪星、王銳：《從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究》，《政治學研究》2017年第2期。，相關研究開始變得更為豐富。總體來看，國內學界在借鑒國外相關研究的基礎上，對于官員避責行為的產生歸納出了三種常見的解釋：一是環境論，認為社會、制度、政策等外部因素共同塑造了官員的避責行為[9]谷志軍：《問責政治的邏輯：在問責與避責之間》，《思想戰線》2018年第6期。；二是理性選擇論，認為避責行為是官員權衡利弊之后的理性選擇[10]陶鵬：《遲滯、分化及泛化：避責政治與風險規制體制形塑》，《云南社會科學》2016年第6期。，而十八大以來負向激勵的強化則在客觀上推動了理性避責行為的泛濫[11]鄭永君：《屬地責任制下的謀利型上訪：生成機制與治理邏輯》，《公共管理學報》2019年第2期。；三是組織行為論，認為不同層級政府和官員之間的權責失衡狀態，客觀上重塑和放大了各類風險，并誘發避責行為[12]倪星、王銳：《權責分立與基層避責：一種理論解釋》，《中國社會科學》2018年第5期。。在借鑒國外研究的基礎上，有學者將基層官員的避責策略歸納為機構性策略、表象性策略與政策性策略[13]谷志軍、陳科霖：《責任政治中的問責與避責互動邏輯研究》，《中國行政管理》2019年第6期。，具體手段包括忙而不動、納入常規、隱匿信息、模糊因果關系、轉移視線、找替罪羊等方式[14]倪星、王銳：《從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究》，《政治學研究》2017年第2期。，甚至連下級政府所立下的責任狀[15]顏昌武、賴柳媚：《基層治理中的責任狀：“督責令”還是“免責單”？》，《理論與改革》2020年第2期。，乃至于推動決策的科學化和民主化，也成為避責的方式[16]劉然：《政策失靈與避責機制——決策科學化和民主化進程中的責任悖論》，《浙江社會科學》2020年第11期。。此外，在不同的政治場景中，還出現了府際聯合避責[17]李曉飛：《行政發包制下的府際聯合避責：生成、類型與防治》，《中國行政管理》2019年第10期。、下級向上級反向避責[18]鄧大才：《反向避責：上位轉嫁與逐層移責——以地方政府改革創新過程為分析對象》，《理論探討》2020年第2期。等新型避責手段。當然，針對避責行為的治理，學界也提出了多種建設性對策：比如，注重問責主體的多元化、外部化，問責行為和問責過程的法律化和制度化[19]施雪華：《當代中國行政問責效果乏力的病理分析與改革措施》，《學習與探索》2012年第8期。；理順權力關系、明確責任劃分[20]張賢明：《當代中國問責制度建設及實踐的問題與對策》，《政治學研究》2012年第1期。；重塑問責文化、健全和強化異體問責機制[21]周亞越：《行政問責制研究》，中國監察出版社2006年版，第283頁。；等等。此外，有學者認為我國以執政黨自身的變革推動責任政府建設，構建出了一套有助于發揮制度優勢的問責體制[1]楊雪冬：《改革開放40年中國政府責任體制變革：一個總體性評估》，《中共福建省委黨校學報》2018年第1期。。

綜上，國內外學界關于問責制度和避責行為的研究已經頗為豐富，為后續研究奠定了良好的基礎。就國內研究而言，研究者多是在借鑒國外成熟分析框架和研究路徑的基礎上，具體考察哪些因素會促進或者抑制避責行為的發生，本土化程度還存在一定的提升空間。這其中一個重要的原因，是由于問責事件本身的敏感性，使得已有研究普遍缺乏深入的田野調查，一手經驗證據對研究的支撐稍顯不足，并進一步導致對基層官員問責應對策略的呈現不夠全面和生動，“黑匣子”依然沒有被完全打開。

2.研究設計

不同于官員完全因個人事項而引發的問責，因政策執行而產生的問責本質上屬于一種集體行動，很多情況下存在上下級之間的互動和“默契”行為。西方學者很早就注意到了這一問題。例如，有學者發現，在美國數任總統的任期內，都存在聯邦內閣成員代替總統承受問責的現象[2]Richard J.Ellis,Presidential Lightning Rods:The Politics of Blame Avoidance,Kansas:University Press of Kansas,1994,p.88.。但需要明確的是，與西方情景不同，在壓力型體制下，中國的每一級地方政府都與上級政府存在著緊密的聯系，基層官員不僅要承受公共輿論的壓力，更要面對上級的考核與監督壓力，此外還會受到中國特有的社會關系網絡等因素的影響，從而使得問責應對策略更為復雜、多變。雖然也有學者注意到了“政策變通”過程中地方政府間的共謀行為[3]張翔：《基層政策執行的“共識式變通”：一個組織學解釋——基于市場監管系統上下級互動過程的觀察》，《公共管理學報》2019年第4期。，但并未將其拓展到官員面臨問責壓力時的應對策略的層面。鑒于此，以已有研究為起點，本文將從基層官員的微觀視角出發，通過對本土化個案進行全面和深入的分析，嘗試歸納和解釋在當前問責常態化和嚴厲化的背景下，基層官員的應對策略。之所以選取一個縣作為案例，主要是考慮到縣作為中國距離基層最近的完整建制單位，處于與基層官員接觸的第一線：既不同于省級、地市級政府由于層級較多而隔斷了與基層的直接聯系，也區別于由于缺乏問責權力而無法全面呈現當下問責新常態的鄉鎮政府。

當然，不能否認，因為案例研究的樣本數量通常較少，很難完全避免第三變量的可能影響。就本文而言，考慮所選案例僅為A省中部的一個縣，很難做到理論抽樣飽和。此外，我們作為外部觀察者也很難做到全鏈條的追蹤，因此只能嘗試通過選擇自變量極值的方式，盡可能克服第三變量的影響。具體來看，綜合所掌握的一手資料以及問責風暴本身已經由最初的著眼于黨風廉政建設演變為兼顧黨風廉政建設與政策執行這一重要變化，我們發現針對基層官員的問責存在兩種基本類型，即因個人問題產生的問責和因工作問題產生的問責：前者比較契合通過強化問責推動黨風廉政建設的初衷；后者則更加契合當前問責主要被作為政策執行工具的現實。相應地，基層官員針對上述兩類問責事件會選擇不同的應對策略。在此基礎上，我們提出了本文的研究假設。

假設1：完全由于官員個人問題產生的問責，避責空間較小。這里所說的個人問題主要是指官員因個人的廉政、生活作風等問題，違反了黨規黨紀和法律法規。在當前的政治情景下，因個人問題產生的問責，一般很難避責，也很難產生集體行動。

假設2：在面對因工作問題產生的問責時，官員內部可能會出現集體行動，避責空間較大。由于政策執行通常由多個主體共同推動，面臨問責壓力時，相關主體有可能集體應對，減輕乃至抵制問責。

具體的研究方法方面，本文主要通過半結構性訪談和參與式觀察，搜集一手經驗證據。一方面，本文的兩位作者曾于2019年7月—2020年5月，多次赴X縣進行田野調查，先后深度訪談了縣委組織部、縣紀委、縣委辦、部分鄉鎮政府負責人及駐村干部等，共18人（包括曾經被問責的基層官員7人），獲得了大量的一手資料[1]文中所列訪談記錄的具編碼規則為：工作單位+行政級別+訪談日期。官員行政級別的具體編碼規則為：1為科員，2為股級干部，3為副科級干部，4為正科級干部，5為副處級干部。如果同一個單位有多位同級官員接受訪談，也會以數字加以區分。例如，X縣紀委的股級干部為XJW-2，但如果有兩位縣紀委股級干部接受了訪談，為了區分，相應的編碼就會變為XJW-21和XJW-22。。另一方面，本文的作者之一曾經于2019年7—8月，在X縣行政執法局進行了為期1個多月的工作實習。其間，通過參與式觀察，深入了解了該縣實施問責的工作機制，成為訪談所獲一手資料的有力補充。

需要說明的是：首先，本文的訪談對象雖然不是很多，但基本涉及了X縣與問責相關的縣鄉兩級官員，既包括了多個被問責對象、多名紀委官員，也包括了諸如環保等問責高風險領域的官員；其次，本文所涉及的問責案例雖然不多，但卻覆蓋了“八項規定”實施以來X縣出現的問責類型，代表性較強；最后，根據在調研中了解到的情況，“八項規定”實施以來X縣出現的問責案例數量本身也不足以支撐起“大樣本”的案例研究。

表1 訪談對象簡況

三、X縣基層官員問責應對策略的類型學呈現

國家治理的組織架構、制度供給與治理主體所處的社會環境，都會影響政策執行的推進模式，也決定著行政主體的行為選擇。相較而言，X縣基層官員面臨的問責壓力實際上是遠超平均水平的。一方面，近年來中央對環境治理高度重視，在京津冀地區掀起了多輪次的環保風暴，給A省的各級政府造成了極大的問責壓力。X縣的支柱產業集中于高污染的羽絨業、制鞋業，這使得其各級官員在環保工作中面臨著巨大的壓力。另一方面，近年來X縣開始積極推動新區建設，雖然征遷任務沉重且極容易引起矛盾沖突，但由于上級制定了明確的征遷時間表，由此衍生出新的問責壓力。在此背景下，X縣的各級官員，尤其是一線基層官員，為了應對巨大的問責壓力，逐漸衍生出多種類型的應對策略。聯系本文的研究假設，本節內容將以引發問責的事件為官員的個人問題還是工作問題為基本依據，嘗試將X縣基層官員的應對策略劃分為兩類四種。

1.因個人問題引發的問責：被動擔責

這里所說的被動擔責是與主動擔當相對而言的，具體是指在當前問責嚴厲化和常態化的宏觀政策背景下，被問責的基層官員雖不情愿但也不得不承擔相應的責任。從綜合調研所了解的情況來看，在主要由官員個人問題被問責而引發的被動擔責現象中，大致存在兩種情況：一是責任較重且由上級紀檢部門直接辦理；二是因個人問題被現場發現。

黨的十八大以來，問責的方式、體系與深度均通過新體制、新機制的形式被全面強化，典型如“巡視制度”“督查責任制”等手段的廣泛使用，使得自上而下的滲透能力得以全面提升，而網絡新媒體的普及也拓展了上級的信息汲取渠道。面對新形勢，A省積極響應中央要求，全面加強了對地方干部的巡視督察，嚴查貪污腐敗、官僚主義等問題，并通過無人機巡視等高科技手段加強對干部日常行為的監察。

在此形勢下，X縣一名官員因在朋友家中聚餐被省委巡視組發現，縣紀委當即對其進行了約談，并迅速做出了處理意見并上報。最終，省委巡視組將此行為定性為“一桌餐”并給予這名官員黨內警告處分。顯然，這種被上級巡視組直接在現場發現并迅速查辦的案例，由于證據確鑿處理迅速，很難有機會進行協調或運作，只能被動擔責。

這種直接被紀委部門抓在別人家中，也就只能認了。省委的巡視干部與我們并不熟悉，這種被抓在現場也沒有別的辦法，當天晚上就定性了，而且這也不是工作上的錯誤，是自己違反了黨規黨紀，也就只能接受上級的處分了，組織上說怎么處理就怎么處理，接受組織的決定。（訪談記錄：XZF-520190928）

當然，上述案例也與當時正處于全國整治政治生態的風口浪尖有較大的關系。在這樣的特殊政治場域中，首要的任務就是完成重要政治任務，這限制了地方在問責標準上的調適空間。而該官員被嚴厲問責的時間段，正處于A省全面貫徹“八項規定”精神，展開政治生態治理的關鍵時期。與上述案例的情景十分類似，X縣另有一名官員在巡視期間被直接問責。

省委巡視期間發現一位干部違規為女兒操辦婚宴，超出了申報的標準，并且違規收取同事和下屬的禮金，被定性為嚴重違反“八項規定”精神，最終被黨內嚴重警告。為自己女兒操辦婚宴屬于個人問題且較為嚴重，沒有理由也很難把責任推脫出去，也不會有下屬主動為他擔責。（訪談記錄：XZW-420200528）

需要注意的是，除了上級直接實施的問責，在目標管理制下，上級對紀委處理違規違紀案件數目也有一定的要求。為了完成目標，紀委也需要盡職盡責，對每個問題嚴加落實。

我們也不想問責這么多人，看起來像是沒事找事，但每年的問責數目都有一定的要求。很難想到這種（到）朋友家一起吃頓飯都能夠被定性為“一桌餐”……不過這也只能認倒霉，誰叫現在需要抓幾個典型呢？上級紀委也要完成任務。（訪談記錄：XJW-2120191209）

此外，除了處理迅速、問責主體層級高，沒有人情與社會關系的制約，也是導致上述兩個官員被動擔責的原因。由于問責由省委巡視組直接經辦，巡視組與基層官員的聯系較少，被問責官員很難施加影響，這與縣級對下級的問責是存在明顯不同的。

2.因工作問題引發的問責：結構避責、私下合謀與理性避責

（1）結構避責

這里所說的結構避責，是指地方領導干部時常會利用其在權力結構中的優勢地位，在被問責時避免承擔主要責任。不同于自上而下的巡視督察，在常規治理情境下，問責的主體、方式與規模通常都是可控、可調適的。反映在實際案例中，除非發生社會影響較大的公共事件或者純粹的個人違紀違法問題，一般很難對地方主要領導干部直接問責。對于因工作問題引發的問責，主要領導干部通常最多承擔輕微的領導責任，問責的主要對象往往是負責具體執行的基層官員。

在X縣，地方主要領導干部在推動某些工作時大都會采取“只能做不能說，更不能形成文件”的做法。在領導干部看來，這種做法已經是一種支持下級工作的態度，是在姿態上的默認或支持。但“態度”卻是易變的，其最終解釋權掌握在表態的領導干部手中；一旦發生“意外”，領導干部能夠從容做出解釋：“誰叫你們這樣做的？我們下了這樣的文件嗎？”在此情境下，一旦政策執行中發生了“意外”或者未取得良好的效果，通常主要由一線的執行者擔責。與之形成對比的是，一旦態度形成了文件，就成為有字可證、有據可查的公開允許和支持，就可以對出現的“意外”進行定性——這是違規和非法的[1]歐陽靜：《運作于壓力型科層制與鄉土社會之間的鄉鎮政權——以桔鎮為研究對象》，《社會》2009年第5期。。總之，由于缺乏必要的文件和書面證明，在進行問責和考評時，雖然有時明知一項決策沒有相關領導的默許是無法推行的，但由于沒有直接和有力的證據，下級政府和一線干部很容易成為上級的替罪羊。

說到問責，我就拿環保領域舉個例子吧。環保是目前工作中十分重要的部分，問責的壓力也是經常有的，但是一般不會問責到主要領導。目前，環保局把鄉鎮劃片，一個股級干部負責幾個鄉鎮，但是一些不是很大的污染，他們也不會去查，根本查不過來。而當巡視組去巡視的時候，發現污染沒有治理好，會直接找第一負責人也就是管片干部，出現問題了都是他們自己處理。而且由于不會出現很大的污染，那些股級干部最多會背一個黨內警告。股級干部被黨內警告，那領導的責任肯定不會大吧，最多有一個誡勉談話。（訪談記錄：XST-320191008）

另一方面，在嚴厲的問責態勢下，縣紀委為了完成目標任務，通常會關注扶貧、環保、征遷等容易出現“意外”的領域。但由于是縣紀委主導問責，一旦涉及行政級別較高或實際權力較大的官員，問責往往難以有效實施，最后大多只能指向具體的基層執行人員，尤其是“沒關系”的官員。這在一定程度上也是變相保護領導干部。

由于上面每年都有任務和政策，我們也必須要執行對吧。總不能說咱們縣一點問題都沒有，那怎么可能？上級也不會相信哪。雖然我們有時候知道這個是主要領導的問題，但也不可能去問責他們吧？這不是得罪人嗎？而且有時候那些領導的級別比我都高，我們也就是發現問題后對主要執行人問責就可以了，盡量不把事態擴大化。（訪談記錄：XJW-420191209）

綜上，在責任相對較輕且由縣級紀委主導調查的情況下，一般不會問責地方主要領導干部，比如科局、鄉鎮的一把手。這主要源于三方面的原因：一是主要領導干部在事前已經做好了布局，將責任分散化；二是由于責任較輕微，一般干部也愿意替領導分擔部分責任；三是此類問責主要是由縣紀委實施，通常能夠進行良好的溝通。

（2）私下合謀

這里說的私下合謀，是指部分基層官員在面臨問責風險時，通過輪流擔責的形式，將問責的風險分散，減小對被問責官員的影響。如前文所述，基層官員尤其是負責具體執行的一線非領導干部，在日益強化的問責壓力下已成為被問責的主要目標群體，他們必然會采取相應的應對策略。具體來看，除了對上級政策進行變通執行，他們也會在出現問責風險后相互溝通，避免出現被嚴重問責乃至撤職的情況。

從X縣的實際情況來看，當基層官員因為工作原因被問責時，除非是出現了嚴重的失誤，通常只會被處以黨內或政務警告等較為輕微的處分。和全國很多地方類似，在X縣，基層鄉鎮干部的待遇較低且晉升空間有限，所以很多年輕干部都會積極尋求通過內部考調等方式離開鄉鎮。最后，無法離開鄉鎮的干部多是那些年齡較大、學歷較低的“老同志”。對于這些晉升空間十分有限的“老同志”而言，警告等輕微處分尚屬可承受的范圍。但在當下較強的問責壓力下，有些基層官員甚至會在短期內面臨多次被問責的風險。如果在警告期內再次被問責，相應的處分就可能升格為黨內嚴重警告，乃至于撤職等嚴厲處分，這是基層官員難以承受的。也正是考慮到這種可能出現的情況，因此在X縣的問責案例中，除非是在特殊的政治場域，例如上級巡視組直接查辦的案件，當縣紀委作為問責主體時，輕易不會直接做出黨內嚴重警告等可以深刻影響甚至摧毀官員職業生涯的處分。對于縣紀委而言，既不能直接做出嚴厲的處分，又須有人擔責，于是很多時候就會“睜一只眼，閉一只眼”，默許私下合謀行為的發生。通常，作為問責事件第一責任人的基層官員如果處于處分期內，就會尋求其他沒有背負處分的干部幫忙承擔，領導干部也會居中協調。這種情況下，在縣域這一相對穩定的社會場域中，社會關系網絡就會發揮“串聯”和“潤滑”作用。

雖然社會關系網絡在合謀的過程中發揮了很大的作用，但如何運用關系，如何尋找“替代者”，也有一定的規律。首先，如果出現了問題，那一定會對直接負責的股級干部問責。但如果該股級干部已經背負了處分，就需要本人去尋找平常與其交好的相關工作人員作為“替代者”。甚至，為了方便責任的替換，在一些文件上，除非有極特殊的情況，相關官員不會直接被點名。其次，面臨問責風險的干部無法找到熟人幫忙擔責時，通常就會把目光投向一些關系相對較遠的同事，這種情況有時需要領導居中協調。最后，如果被問責的官員是外鄉人或在本地沒有良好的社會關系網絡，即使可能面對撤職等嚴重的處分，通常也只能自己去承擔。這既是在縣域社會中人情因素重要性的直接反映，也是對外鄉人進行社會排斥的間接體現。

在環保、扶貧領域，這種幫忙頂替的事情是比較多的。那上面下來查一個項目，總不能說沒有問題吧，只能說責任的大或小，以及相關負責人是否把這個事情把握得很好。比如說我現在包的一個村又出現了問題，而我已經被處分過了，再給處分就要被免職（撤職）了。但是（我）和領導還有紀委的關系都不錯，紀委也不能把事情做絕了，就只能換另一個人幫我承擔。首先，我會找關系比較好的朋友幫忙頂一下，我們又不是年輕人，都沒有什么再往上爬的欲望了。如果實在不行呢，就再找領導幫忙協調一下。當然一般大家都會幫忙的，畢竟你幫了我，那下次我還會幫你嘛，而且關系也還不錯。（訪談記錄：XHB-2220191209）

當然，也有一部分人很少承擔相應的責任，或者出現問責風險后總是會有人主動幫忙承擔。比如，為了不耽誤背景深厚的年輕人晉升，或者是賣上級領導一個人情，就出現了主動幫助某些基層官員承擔責任的情況。例如，在X縣的定點扶貧工作中，碰巧某位年輕官員在紀委檢查時無故離崗。這種情況一定是要處理的，但也不能讓一位有一定社會背景、職業發展前景良好的年輕人背負處分，于是相關領導就會私下協調，希望有年紀較大、晉升空間不大的官員幫忙承擔一些責任，事后再給予頂替者一些其他方面的補償。

我也幫某個領導的孩子擔過一個處分呢。有一回他在駐村的時候遲到了，那孩子年輕，才剛參加工作，這樣弄一個處分那以后就很難再升上去了。那我正好賣領導一個面子，反正我都這么大年紀了，也沒有太大的晉升空間了，耽誤一兩年影響也不是很大。后來年末評比，我們組得了一個優秀，我這個處分也正好就消除了。（訪談記錄：XZFJ-320200106）

（3）理性避責

理性避責在這里是指官員通過提前布局，逃離問責的重災區，避免被問責。這種情況主要發生在一些年紀較大、晉升希望渺茫的基層官員身上。一方面，對于這些沉積在鄉鎮基層的“老同志”而言，即使工作十分努力，但受自身年齡和學歷、基層晉升“天花板”等內外部條件的制約，絕大多數也都很難進一步晉升。另一方面，基層官員只要不背負嚴厲的處分，基本不會被撤職或開除。這就導致通過逃避工作責任避免被問責成為一種理性的選擇。尤其是在當下問責常態化和嚴厲化的宏觀政策背景下，在部分基層“老同志”眼中，主動“做事兒”，通常只不過有可能獲得領導的口頭表揚等非實質性回報，但卻意味著承擔更大的責任，勢必增加被問責的風險。在此情境下，一些身在鄉鎮基層的“老同志”就會通過逃避“風險較大”的工作任務，或是逃離問責的重災區，甚至主動請求到“清水衙門”工作等形式，降低問責風險，上級領導通常也會予以理解和配合。比如X縣一名在鄉鎮工作的科級干部，因為所負責的村莊出現了工作失誤而被問責，事后很快就主動申請調動，最終平級調動到了工作任務較輕、工作難度較小的鄉鎮。

我這么大年紀了，再想升也不可能了，而且我這個副的又不是一把手，別人能給我什么好處？還要擔那么大的責任。萬一哪天出現事情了，我不是又要被問責、追責？我現在掙這點工資也就夠了，也不想做出成績了，就老老實實等退休就好了。我要是沒有這么多年的黨性修養，我也早想辭職不干了，或者去個政協人大。（訪談記錄：XQT-320200106）

總結來看，就X縣的整體情況而言，理性避責源于相當部分年齡較大的基層官員的普遍境遇：基層權力小而責任大，即使工作方面取得了一定的成績，但受年齡、學歷等因素的制約，通常也很難獲得晉升。在此情境下，他們會從自身的利弊得失出發，做出理性的選擇——逃避。具體的做法主要有兩類：一是不負責某項具體的工作或區域，由于不是直接責任人，就無須承擔相應的責任；二是主動申請調離問責風險較大的區域，這種情況一般出現在已經被問責后。而上級領導的配合，則反映出理性避責也是一種變相的集體共謀行為。

綜合對兩類四種問責應對策略的梳理，本文以問責事項（個人問題或工作問題）作為主要變量關系，以問責主體、責任大小、政治場域，以及官員的政治地位、社會關系網絡、職業發展前景等因素作為中介變量，大體上驗證了前文所提出的研究假設，即由廉政、個人作風等個人問題引發的問責，缺乏集體合謀的空間，很難避責。這也說明，十八大以來的黨風廉政建設取得了巨大成效，政治生態得以明顯好轉。

同時，論文同樣也證明：由工作問題產生的問責有可能導致集體共謀行為，避責空間較大。這也從一個側面反映出，以持續的高壓問責推動政策執行，并未完全取得預期效果。當然，上述判斷也非絕對：從X縣的實際情況來看，問責主體、責任大小等外部因素，以及被問責人員的行政級別、社會關系網絡、職業發展前景等內部因素，都會對避責空間的大小產生一定的影響。其中，在外部諸因素中，當問責主體為上級紀檢監察機關時，避責空間相對較小，如果是縣級紀檢機關負責實施，相應的避責空間則會擴大；責任大小則可以被視為問責主體因素的調節變量。內部諸因素中，在控制了外部因素影響的前提下，通常被問責官員的行政級別越高、社會關系網絡越發達、職業發展前景越光明，相應的避責空間就越大。

此外，也不能忽視政治場域的影響。通常，在常規的政策執行過程中，基層官員靈活應對的空間相對較大，更有可能出現上下、左右“勾兌”等集體合謀現象。但在一些特殊的政治場域，尤其是為了完成某項重要政治任務而展開的運動式治理中，由于問責的主體判定、標準適用、具體手段等均遵循高效率、嚴把關等基本原則，地方的調適空間就會被大大壓縮，應對靈活性也會大打折扣，因此更有可能出現被動擔責現象。

四、基層官員問責應對策略生成的結構邏輯

參照吉登斯的“結構二重性”理論，基層官員的問責應對策略大體上可以歸到行動者邏輯的分析范疇。從結構邏輯與行動者邏輯的交互影響來看，結構邏輯不僅對行動者的行為具有制約作用，也是行動得以進行的前提和中介[1]〔英〕安東尼·吉登斯：《社會的構成：結構化理論綱要》，李康、李猛譯，中國人民大學出版社2016年版，第92頁。。因此，通過進一步梳理問責主體與政治場域，問責事項與責任大小，問責對象的行政級別、社會關系網絡與職業發展前景等較為表層的主、客觀影響因素，可以發現在行動者邏輯的背后，實際上隱藏著深刻的結構邏輯。需要說明的是，考慮到基層官員相對“靈活”的應對策略主要存在于由工作問題產生的問責事件，實際聚焦于政策執行問題，因此本節的分析也主要圍繞因工作問題產生的問責展開。

1.職責同構與壓力型體制夾縫下的基層權責失衡

職責同構模式作為解釋當代中國縱向府際關系的一個代表性分析框架，基本內涵是指各級政府在職責配置和機構設置方面的高度相似，即所謂“上下對口，左右對齊”[1]朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2005年第1期。。通常認為，職責同構模式導致的直接后果之一，就是縱向府際權責配置難以被清晰地界定，以至于被認為是當下上級政府不斷“甩鍋”、基層權責嚴重失衡的重要體制性根源之一。例如在X縣的環境治理中，由于局面錯綜復雜，項目審批權事關重大，但上級政府卻把大量的相關審批權劃撥給了X縣政府，這就使得X縣既面臨著上級的問責壓力，同時也面臨著“塊塊”部門簡政放權、加快審批的壓力，最終導致了“上級動動嘴，下級跑斷腿”的格局。

我們縣的私營企業比較多，經濟相對發達。但是在之前，什么比較重要的項目，都輪不到咱們去審批。現在簡政放權了，（上邊就把）很多難以審核、檢測的（項目）都分給了咱們，這在以前是想也不敢想的。但是，現在這些項目容易出事啊，那出事了就找第一責任人，也就是審批人。那上級不批，推給咱們，咱們只能硬著頭皮上了，被問責就認倒霉了。（訪談記錄：XZF-320200212）

當然，基層權責失衡問題的不斷積累，也離不開另一個體制性現象的“助攻”：如果說職責同構為自上而下的“甩鍋”行為創造了可能，那么長期存在的壓力型體制以及與之相伴而行的目標責任制[2]周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。，則成為向下輸出問責事項和壓力的主要載體。在職責同構和壓力型體制的夾縫下，除了基層，各級政府實際都已經蛻變為“管政府的政府”，待層層加碼后的工作指標最終下達到基層時，往往已經是令人難以承受。另外，在近年來的改革實踐中，一些地方雖然打著“做實基層”的旗號，但往往僅僅是輸出工作任務，相應的執行資源和執法權力卻不會同步下放。面對很多工作有責無權的現實格局，基層官員很難做到萬無一失；但上級督導組卻常會對基層的工作進行面面俱到的檢查，只要發現工作出現一點疏漏就會立即對相關責任人進行問責。表面上看起來是上級的管理更加嚴格了，但更多時候實際上只是增加了基層的壓力。但不推動工作又會被扣上官僚主義、形式主義、不作為的帽子。

你看看這個局里上上下下哪個沒有擔過責任？只要干事情就一定要做好被問責的準備。很多事情不是不想查得嚴，有的是根本查不過來，有的富一些的鄉鎮上百家企業，劃給一個股幾個人和環保所包片，（他們）根本是能力不夠啊；而且再加上企業的排污方法、手段，層出不窮，不斷更新，我們有時候真的是力不從心啊。（訪談記錄：XHB-220200106）

2.縣域相對穩定的社會場域

地域空間有限的縣域社會是一個相對穩定的社會場域。在一個縣的權力架構之中，除了縣委書記和縣長，其他絕大部分官員都是本地人。而在這一相對穩定的社會場域中工作生活的官員由于共同的交際圈、共同的經歷和生活模式，且相互之間常常通過血緣、地緣、聯姻等方式加深聯系，從而在縣域的官場中形成了相對穩定的社會資本、較為親密的社會關系以及附著在其上的非正式規則。在這一相對穩定的社會關系網絡下，縣域幾乎的每一位官員都處于人情網之中，從而為多樣化問責應對策略的生成提供了土壤。而且，受制于人情、關系等非正式規則，如果被幫助的一方不做出相應的回應，就會遭受道德上的譴責，承受人力資本的損耗，這在一個相對穩定的社會場域中是十分致命的。

在一個縣城，一個單位生活、工作了這么多年，誰也得有幾個關系不錯的（朋友）吧？大家平時關系都不錯，等到了（問責的）事情上，大家都會幫個忙的，畢竟事情并不是很大，而且我們對于晉升也沒有那么多的渴望了。（訪談記錄：XDW-3120191116）

另外，縣域相對穩定的社會場域也給縣紀委的正常履職造成了極大的困擾。由于包括紀委干部在內的每一個官員都處在錯綜復雜的社會關系網絡之中，人情、關系是必須考慮的因素。在此情境下，在縣紀委主導的案件中，一般不會對相關的責任人查處得太過嚴厲，否則就可能違背了整個縣域社會的潛規則，辦案人員將面臨極大的社會壓力，甚至受到其他成員的排擠。而在面臨外部壓力時，“縣鄉領導干部共同的習性和團體精神比內部沖突和狹隘觀念要重要得多，制度環境使得縣鄉領導必須進行戰略性合作或合謀”[1]〔德〕托馬斯·海貝勒、舒耕德、劉承禮：《作為戰略性群體的縣鄉干部（上）——透視中國地方政府戰略能動性的一種新方法》，《經濟社會體制比較》2013年第1期。。

綜合前文的分析過程，以X縣為案例，本文嘗試歸納出了在問責日趨常態化和嚴厲化的背景下，基層官員應對策略的生成邏輯（見圖1）。

圖1 基層官員問責應對策略的生成邏輯

五、結論與討論

聯系前文的分析，國內學界目前主要是在借鑒國外已有研究的基礎上，從環境論、理性選擇論、組織行為論三個層面分析官員避責行為的產生，本文的研究結果也大致印證了上述理論范式。首先，十八大以來問責的常態化與嚴厲化顯然是催生“被動擔當”的重要外部環境因素，而縣域相對穩定的社會場域和特殊的官場文化亦是滋生“集體合謀”行為的溫床；其次，官員通過逃離問責重災區等形式，避免被問責，顯然是理性選擇論的生動寫照；最后，職責同構與壓力型體制夾縫下的基層權責失衡成為基層被問責泛濫的體制原因，說明組織行為論也具有一定的解釋力。然而，由于很多已有研究主要基于某個特定的范式對避責行為展開單向度的分析，且缺乏深入的田野調查，實際上都存在一定的認識偏差，提出的相應治理策略普遍也不夠周全。本文的研究工作，顯然有助于推動上述分析范式的本土化進程，講好中國故事。

第一，目前學界普遍將“問責-避責”視為一種理性的應激反應[2]Gao Jie,"Pernicious Manipulation of Performance Measures in China's Cadre Evaluation System",The China Quarterly.2015,223,pp.618-637.，但本文的研究卻發現：基層官員的問責應對策略，既有可能是個體行為，也有可能是集體行為。其中，針對因個人問題產生的問責，在洶涌澎湃的問責風暴之下，多數基層官員只能被動擔責，很難“理性避責”。通常，應對因工作問題產生的問責時，會有一定的避責空間：避責行為既可能是被動擔責等個體行為，更可能是結構避責、私下合謀等典型的集體共謀行為，以及帶有一定集體共謀色彩的理性避責。

第二，部分研究者認為自上而下不斷增加的問責壓力，客觀上有利于強化政策執行效果，約束官員行為[1]陳家喜：《地方官員政績激勵的制度分析》，《政治學研究》2018年第3期。；然而，從本文的研究來看，基層官員應對問責壓力的集體共謀行為主要圍繞因工作問題而產生的問責事件展開，表明單方面提升問責力度無益于問題的長效解決。職責同構模式和壓力型體制下基層權責配置的嚴重失衡，才是誘發基層官員多樣化應對策略，進而導致問責有效性被不斷消解的主要體制根源。

第三，進一步來看，如果明確界定了各級政府的職責范圍，是否就可以有效避免避責行為的蔓延？答案恐怕是否定的。已有研究對中國職責體系的考察，多是從科層制合理化的視角切入的[2]周振超：《打破職責同構：條塊關系變革的路徑選擇》，《中國行政管理》2005年第9期。，較少考慮責任配置的問題。因為在科層制下，權責是統一的，但中國政府并不是一個典型的科層制政府，縱向“委托-代理”關系的存在和新近的強化，使得權責始終存在嚴重的分離[3]張翔：《“行政共同體”：對城市政府結構化過程的一種解釋》，《學術月刊》2018年第6期。。這就要求充分考慮權責匹配，既要“下責”也要“放權”，追求確權與確責的平衡[4]趙聚軍、王智睿：《職責同構視角下運動式環境治理常規化的形成與轉型——以S市大氣污染防治為案例》，《經濟社會體制比較》2020年第1期。。

雖然體制和社會文化層面的革新艱巨而復雜，但這并不妨礙運用必要的機制手段來緩解基層官員避責行為的蔓延。首先，可以通過平衡問責與容錯，允許干部在適當的范圍內犯錯，以激發其活力和積極性[5]寧燁、霍日雯、邰慧宇：《跨文化情境下組織“試錯學習”對組織結構變革的影響研究》，《公司治理評論》2012年第2期。。這就要求科學設計容錯機制，明確免責條款的適用對象和行為。目前來看，科學設計容錯機制一方面需著力扭轉以結果論英雄的問責導向，提倡“決策—過程—結果”式的三方檢驗。另一方面，應逐步扭轉過度依賴負向激勵的考核機制。關于此，我們欣喜地發現，中央已經開始高度重視：2019年頒布實施的《公務員職務與職級并行規定》與新修訂的《中華人民共和國公務員法》，都強調了公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤。這對于健全激勵機制，拓寬公務員尤其是基層干部的職業發展空間，調動其工作積極性，無疑具有積極的推動作用。而在此次抗擊新冠肺炎疫情的過程中，部分地方在保持高壓問責的同時，加強破格提拔等正面激勵手段的運用，提高了各級干部的積極性，成為推動抗疫走向最終勝利的重要保障。其次，除了職務和職級雙梯制晉升帶來的正向激勵效應，基于科學績效考核的物質激勵，也有助于對沖當前對于負向激勵的過度依賴。最后，對于在縣域這一相對穩定的社會場域下衍生的特殊官場文化，其重塑過程甚至要比體制的革新更為復雜和漫長。當然，也應看到，包括X縣在內，隨著大量非本地大學生不斷加入干部隊伍，實際上也在逐步沖擊著縣域特殊的官場文化。

總之，只有通過追求確權與確責的平衡、扭轉以結果論英雄和過度依賴負向激勵的考核機制，并逐步沖擊縣域特殊的官場文化，才有可能真正走出“上級嚴厲問責-下級花式避責”的窠臼。當然，需要指出的是，雖然本文通過選擇自變量極值的方式，盡可能地克服了第三變量的影響，但考慮到單案例研究本身固有的局限性，因此研究結論的普遍性可能依然存在一定的不足。例如，一些在現實中可能會出現的問責案例，如因工作問題引發調查進而發現個人問題，但由于缺乏必要的田野證據，就無法進行梳理和歸納，這顯然是一個遺憾和不足。