論在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

李洪雷

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，高度重視法治在治國(guó)理政中的重要地位。2013年黨的十八屆三中全會(huì)《決定》將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)，并圍繞法治中國(guó)建設(shè)對(duì)法治領(lǐng)域改革進(jìn)行了部署。習(xí)近平總書記在《決定》說明中，明確提出“在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題。①習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第94頁。2020年習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上，把“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面依法治國(guó)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，確立了這一命題作為習(xí)近平法治思想核心要義之一的地位。②習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一系列重要論述，科學(xué)分析了法治和國(guó)家治理、法治體系和國(guó)家治理體系之間的邏輯關(guān)系，指明了法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的“軌道”作用，①王晨：《習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論中國(guó)化的新發(fā)展新飛躍》，《中國(guó)法學(xué)》2021年第2期，第15頁。是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，對(duì)于推進(jìn)全面依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要的指導(dǎo)意義。法治化既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐和有力保障。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須堅(jiān)持全面依法治國(guó)，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。在新時(shí)代，要在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的大局中去考慮、去謀劃、去推進(jìn)全面依法治國(guó)，運(yùn)用法治思維和方式妥善應(yīng)對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所面臨的難題和挑戰(zhàn)。

一、依法治國(guó)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第4頁。全面依法治國(guó)是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，③習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第118頁。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須高度重視法治問題。④中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第3頁。

（一）法律是治國(guó)理政的規(guī)矩或準(zhǔn)繩

“法者，治之端也。”（《荀子·君道篇第十二》）“不以規(guī)矩，不能成方圓。”（《孟子·離婁上》）法治是規(guī)則之治和理性之治。⑤［英］馬丁·洛克林：《劍與天平——法律與政治關(guān)系的省察》，高秦偉譯，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第76、85頁。與法治相對(duì)的人治，則將個(gè)人意志凌駕于規(guī)則之上，不免流于恣意、專斷與人性。習(xí)近平總書記指出，治理一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩，法律是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩。形象地說，法律就是準(zhǔn)繩，法治就是用法律的準(zhǔn)繩去衡量、規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)生活。我國(guó)是有十多億人口的大國(guó)，地域遼闊，民族眾多，國(guó)情復(fù)雜，我們黨在這樣一個(gè)大國(guó)執(zhí)政，要保證國(guó)家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好，都需要秉持法律這個(gè)準(zhǔn)繩、用好法治這個(gè)方式。⑥中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第9頁。

（二）法治體系是國(guó)家治理體系的骨干工程

國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。⑦習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2021年，第46頁。全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，本質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的法律表現(xiàn)形式。⑧中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第35頁。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，①習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》。法治體系是國(guó)家治理體系的骨干工程，②習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第112頁。法治體系建設(shè)對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的促進(jìn)作用。實(shí)踐證明，通過憲法法律確認(rèn)和鞏固國(guó)家根本制度、基本制度、重要制度，并運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，保障了國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性。③習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第272頁。在利益分化、價(jià)值多元的現(xiàn)代社會(huì)，法律因其普遍性、規(guī)范性、確定性、程序性和權(quán)威性而在國(guó)家治理中發(fā)揮關(guān)鍵的作用，法治是維護(hù)秩序、彰顯社會(huì)公平正義的重要保障，只有全面依法治國(guó)才能最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)。④習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》。要發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，推動(dòng)各方面制度更加成熟、更加定型，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理制度化、程序化、規(guī)范化、法治化。⑤習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第274頁。

（三）法治能力是國(guó)家治理能力的重要方面

國(guó)家治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍各個(gè)方面。⑥習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，第46頁。新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須堅(jiān)持依法治理，提高我們黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。⑦中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，第25頁。習(xí)近平總書記指出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。⑧習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第96頁。領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國(guó)的關(guān)鍵。⑨習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年，第287頁。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要努力以法治凝聚改革共識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧。⑩中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第110—111頁。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。?習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第15頁。

（四）法治化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的必由之路

現(xiàn)代化（英文為modernization，又譯近代化）中“現(xiàn)代”不是一個(gè)純粹的時(shí)間或時(shí)代概念，而是指涉一種與傳統(tǒng)社會(huì)不同的社會(huì)形態(tài)。實(shí)現(xiàn)以科技化、工業(yè)化、城市化、理性化、民主化、法治化等為特征的現(xiàn)代化，是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是近代以來中國(guó)仁人志士和中國(guó)共產(chǎn)黨人的不懈追求。?關(guān)于中國(guó)的現(xiàn)代化，參見羅榮渠編：《現(xiàn)代化新論——世界與中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程》（增訂版），北京：商務(wù)印書館，2009年。法治化既是國(guó)家現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的必由之路。?張文顯：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期，第5頁。習(xí)近平總書記指出，法治和人治問題是人類政治文明史上的一個(gè)基本問題，也是各國(guó)在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對(duì)和解決的一個(gè)重大問題。綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家，都較好解決了法治和人治的問題。相反，一些國(guó)家雖然也一度實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進(jìn)現(xiàn)代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的“陷阱”，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關(guān)。①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第12頁。

（五）全面依法治國(guó)是治國(guó)理政的重大戰(zhàn)略任務(wù)

戰(zhàn)略問題是一個(gè)政黨、一個(gè)國(guó)家的根本性問題。戰(zhàn)略上判斷得準(zhǔn)確，戰(zhàn)略上謀劃得科學(xué)，戰(zhàn)略上贏得主動(dòng)，黨和人民事業(yè)就大有希望。②習(xí)近平：《在紀(jì)念鄧小平同志誕辰一百一十周年座談會(huì)上的講話》，中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第45—46頁。戰(zhàn)略思維是一種高瞻遠(yuǎn)矚、總攬全局的思維方式，也就是要善于立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、把握大勢(shì)、抓住根本，系統(tǒng)、整體、前瞻、深入地思考、謀劃、布局和決策。習(xí)近平總書記站在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略高度，深刻論述全面依法治國(guó)的使命和內(nèi)涵。他指出，部署全面依法治國(guó)，既是立足于解決我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定中的矛盾和問題的現(xiàn)實(shí)考量，也是著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略謀劃。人無遠(yuǎn)慮，必有近憂。全面建成小康社會(huì)之后路該怎么走？如何跳出“歷史周期率”、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政？如何實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安？這些都是需要我們深入思考的重大問題。③中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第11頁。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持依法治國(guó)，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長(zhǎng)期性的制度保障。④中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第12頁。全面依法治國(guó)是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。⑤習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第86—87頁。全面依法治國(guó)，是我們黨從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義出發(fā)、為更好治國(guó)理政提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，也是事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)的一個(gè)全局性問題。落實(shí)好這項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，對(duì)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，都具有十分重要的意義。⑥中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第7頁。

（六）全面依法治國(guó)為解決黨和國(guó)家發(fā)展中的問題提供制度化解決方案

隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，我們黨面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國(guó)在黨和國(guó)家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。習(xí)近平總書記指出，全面依法治國(guó)是解放和增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本要求，是從法治上為解決黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題提供制度化方案。⑦習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第85—86頁。必須把黨和國(guó)家工作納入法治化軌道，堅(jiān)持在法治軌道上統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，依靠法治解決各種社會(huì)矛盾和問題，確保我國(guó)社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序。⑧中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第11頁。我國(guó)社會(huì)主義法治凝聚著我們黨治國(guó)理政的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障，要發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用。①習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第272—273頁。

（七）全面依法治國(guó)充分汲取了我們黨治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

中華文明素有重視歷史、“以史為鑒”的傳統(tǒng)。歷史是最好的老師，是最好的教科書，也是最好的營(yíng)養(yǎng)劑和清醒劑，學(xué)歷史可以“看成敗、鑒得失、知興替”，習(xí)近平總書記高度重視歷史的功效作用，指出全面推進(jìn)依法治國(guó)，是深刻總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)作出的重大抉擇。經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)使我們黨深刻認(rèn)識(shí)到，法治是治國(guó)理政不可或缺的重要手段。法治興則國(guó)家興，法治衰則國(guó)家亂。什么時(shí)候重視法治、法治昌明，什么時(shí)候就國(guó)泰民安；什么時(shí)候忽視法治、法治松弛，什么時(shí)候就國(guó)亂民怨。“文化大革命”十年內(nèi)亂使法制遭到嚴(yán)重破壞，付出了沉重代價(jià)，教訓(xùn)十分慘痛！改革開放以來，我國(guó)之所以創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定“兩大奇跡”，同我們不斷推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)有著十分緊密的關(guān)系。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，改革開放越深入越要強(qiáng)調(diào)法治，發(fā)展環(huán)境越復(fù)雜越要強(qiáng)調(diào)法治。②習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第253頁。這次應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，我們堅(jiān)持在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作，依法維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定，有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，我國(guó)疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果。③習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》。

（八）法治是國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容

當(dāng)前國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)越來越表現(xiàn)為綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的綜合國(guó)力，既包括由經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力等表現(xiàn)出來的“硬實(shí)力”，也包括以文化、價(jià)值觀和內(nèi)外政策等體現(xiàn)出來的“軟實(shí)力”。④關(guān)于軟實(shí)力，參見［美］約瑟夫·奈：《軟實(shí)力》，馬娟娟譯，北京：中信出版社，2013年。法治就是這樣一種軟實(shí)力。習(xí)近平總書記指出，法治是國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，全球治理體系發(fā)生深刻調(diào)整，制度競(jìng)爭(zhēng)是綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)的重要方面，也是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)；制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家贏得戰(zhàn)略主動(dòng)的重要優(yōu)勢(shì)，也是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)。⑤習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第226—227頁；習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，第290、333頁。堅(jiān)持全面依法治國(guó)是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，⑥習(xí)近平：《推進(jìn)全面依法治國(guó)，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，《求是》2020年第22期。我們必須長(zhǎng)期保持并不斷增強(qiáng)，以保證我們?cè)诩ち业膰?guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)制高點(diǎn)，掌握主動(dòng)權(quán)，不斷提升中國(guó)法治、中國(guó)制度和中國(guó)道路的國(guó)際話語權(quán)和影響力。經(jīng)過長(zhǎng)期努力，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、綜合國(guó)力大幅躍升，日益走近世界舞臺(tái)中央。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入國(guó)際重大政治、發(fā)展和經(jīng)貿(mào)問題談判的核心圈，在聯(lián)合國(guó)、二十國(guó)集團(tuán)等全球治理體系中發(fā)揮越來越重要的作用。⑦汪洋：《加強(qiáng)涉外法治工作》，《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2014年，第51頁。要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)內(nèi)治理和國(guó)際治理，更好維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。要完善涉外法律法規(guī)和涉外法治實(shí)施、監(jiān)督、保障體系，提升對(duì)外開放的制度化、法治化水平，助力構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，實(shí)現(xiàn)高水平對(duì)外開放。要強(qiáng)化法治思維，運(yùn)用法治方式，有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)，綜合利用立法、執(zhí)法、司法等手段開展斗爭(zhēng)，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、尊嚴(yán)和核心利益。要推動(dòng)全球治理變革，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。①習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》。要積極參與國(guó)際規(guī)則制定，提升國(guó)際事務(wù)話語權(quán)，為形成公正合理的國(guó)際規(guī)則體系作出中國(guó)貢獻(xiàn)。

二、在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的大局中推進(jìn)全面依法治國(guó)

習(xí)近平總書記在回顧總結(jié)我國(guó)法治工作的經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，黨的十一屆三中全會(huì)以來，我們黨把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式，始終把法治放在黨和國(guó)家工作大局中來考慮、來謀劃、來推進(jìn)，依法治國(guó)取得重大成就。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第8頁。在新時(shí)代，必須在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的大局中部署推進(jìn)全面依法治國(guó)，在全面深化改革總體框架內(nèi)全面推進(jìn)依法治國(guó)各項(xiàng)工作。③中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第52頁。

（一）對(duì)標(biāo)對(duì)表國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)推進(jìn)全面依法治國(guó)

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》為貫徹落實(shí)十九大報(bào)告中提出的從2020年到本世紀(jì)中葉兩階段戰(zhàn)略部署，提出了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。這為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了總方向和總遵循，也為推進(jìn)全面依法治國(guó)提供了重要的坐標(biāo)系。法治建設(shè)的中長(zhǎng)期目標(biāo)，要統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)、法治建設(shè)進(jìn)程和人民群眾法治需求，同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相協(xié)同。④習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第275頁。全面依法治國(guó)的推進(jìn)，要對(duì)標(biāo)對(duì)表國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)與步驟，適應(yīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求與任務(wù)，統(tǒng)籌謀劃、一體安排、共同發(fā)力。2021年1月中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》設(shè)定了法治中國(guó)建設(shè)到2025年及2035年的目標(biāo)，并且提出了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)全面建成的愿景。這些目標(biāo)部署與“十四五”規(guī)劃以及十九屆四中全會(huì)《決定》對(duì)治國(guó)理政進(jìn)程的安排相對(duì)應(yīng)，體現(xiàn)了法治化與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間的有機(jī)銜接。

（二）緊緊圍繞“五位一體”總體布局推進(jìn)全面依法治國(guó)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央形成并統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)《決定》說明中強(qiáng)調(diào)，全面依法治國(guó)，要圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，體現(xiàn)推進(jìn)各領(lǐng)域改革發(fā)展對(duì)提高法治水平的要求，而不是就法治論法治。因此，在圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，要以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)；在圍繞政治建設(shè)方面，要以保障人民當(dāng)家作主為核心，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化的社會(huì)主義民主政治；在圍繞文化建設(shè)方面，要建立健全堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度，建設(shè)法治文化；在圍繞社會(huì)建設(shè)方面，要加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)，建設(shè)法治社會(huì)；在圍繞生態(tài)文明建設(shè)方面，要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。

（三）充分發(fā)揮全面依法治國(guó)在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的作用

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，圍繞堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這個(gè)主題主線，提出了中國(guó)特色社會(huì)主義“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，構(gòu)建了我們黨在新形勢(shì)下治國(guó)理政的總方略和事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的總戰(zhàn)略。“四個(gè)全面”，每一個(gè)“全面”都具有重大戰(zhàn)略意義，它們環(huán)環(huán)相扣、相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在“四個(gè)全面”中，全面依法治國(guó)具有基礎(chǔ)性、保障性作用，可以為其他三個(gè)全面提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的法治保障。沒有全面依法治國(guó)，我們就治不好國(guó)、理不好政，我們的戰(zhàn)略布局就會(huì)落空。①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第15頁。伴隨著全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，黨的十九屆五中全會(huì)將“四個(gè)全面”中的全面建成小康社會(huì)更新為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，這將推動(dòng)法治中國(guó)和“中國(guó)之治”實(shí)現(xiàn)新發(fā)展、邁上新臺(tái)階、開辟新境界。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程上，必須把全面依法治國(guó)擺在全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、保障性位置，向著全面建成法治中國(guó)不斷前進(jìn)。

（四）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一

推進(jìn)全面依法治國(guó)必須處理好法治與政治的關(guān)系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》把堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一列入堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本遵循，具有貫通全局、覆蓋全局和指導(dǎo)全局的重大指導(dǎo)意義。習(xí)近平總書記指出，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第51頁。新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)，需要聚焦堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展全過程人民民主，提高黨依法執(zhí)政、依規(guī)治黨和依法治國(guó)水平，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、全過程人民民主和全面依法治國(guó)的真正打通、相輔相成。

（五）堅(jiān)持依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合

“法安天下，德潤(rùn)人心”，法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。法律和道德都具有規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)秩序的作用，在國(guó)家治理中都有其地位和功能。③習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第109頁。中國(guó)傳統(tǒng)儒家學(xué)說有著深刻的德治思想，“為政以德”“導(dǎo)之以德”“施仁政”“德主刑輔”等對(duì)當(dāng)代治國(guó)理政仍具有重要的啟發(fā)意義。習(xí)近平總書記指出，法律是準(zhǔn)繩，道德是基石，中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，就是堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)法治和德治兩手抓、兩手都要硬，這既是對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對(duì)治國(guó)理政規(guī)律的深刻把握。在新的歷史條件下，必須繼續(xù)堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，使法治和德治在國(guó)家治理中相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相得益彰，共同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。④習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第165頁。堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，解決的是全面推進(jìn)依法治國(guó)的精神支撐問題。法治的根基在人民。要堅(jiān)持把全面普法和全民守法作為依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工程，使全體人民成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守著、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。重視發(fā)揮道德的教化作為，提高全社會(huì)文明程度，為全面依法治國(guó)創(chuàng)造良好人文環(huán)境。要在道德教育中突出法治內(nèi)涵，注重培育人們的法律信仰、法治觀念、規(guī)則意識(shí)，引導(dǎo)人們自覺履行法定義務(wù)、社會(huì)責(zé)任、家庭責(zé)任，營(yíng)造全社會(huì)都講法治、守法治的文化環(huán)境。要堅(jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍，特別要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在依法治國(guó)和以德治國(guó)中的關(guān)鍵作用。領(lǐng)導(dǎo)干部既應(yīng)該做全面依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者，也應(yīng)該做道德建設(shè)的積極倡導(dǎo)者、示范者。①習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第165—168頁。

（六）堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法

2011年中央宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。實(shí)踐是法治的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。習(xí)近平總書記指出，隨著時(shí)代發(fā)展和改革推進(jìn)，國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)科學(xué)完備的法律規(guī)范體系的要求越來越迫切。要聚焦法律制度的空白點(diǎn)和沖突點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃和整體推進(jìn)立改廢釋各項(xiàng)工作，加快建立健全國(guó)家治理急需、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度。②習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第275頁。良法是善治之前提。發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量，以立法高質(zhì)量保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。③習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第253頁。要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、有效性、可操作性，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。④習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第73—74頁。科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民，⑤習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第94頁。依法立法的核心在于遵循立法程序、嚴(yán)守立法權(quán)限。要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。⑥習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第20頁。

（七）加強(qiáng)社會(huì)公平正義法治保障

十九屆四中全會(huì)《決定》在總結(jié)我國(guó)國(guó)家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)時(shí)，將“切實(shí)保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利”與“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”并舉，深刻揭示了我國(guó)治理現(xiàn)代化和法治建設(shè)的價(jià)值追求。習(xí)近平總書記指出，公正是法治的生命線。公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，是我們黨追求的一個(gè)十分崇高的價(jià)值目標(biāo)。全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護(hù)人民權(quán)益、伸張正義。⑦中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，北第38頁。推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益。⑧習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》。我們要依法保障全體公民享有廣泛的權(quán)利，保障人民群眾對(duì)美好生活的向往和追求。⑨習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第14頁。法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，確保法律公正、有效實(shí)施。行政執(zhí)法是實(shí)施法律的主要途徑，是國(guó)家治理的重要方式，也是依法行政乃至依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法的能力和水平在很大程度上決定著政府法治和國(guó)家治理的發(fā)展?fàn)顩r。要做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。要?jiǎng)?chuàng)新行政執(zhí)法方式，努力做到寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。公正司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，所謂公正司法，就是受到侵害的權(quán)利一定會(huì)得到保護(hù)和救濟(jì)，違法犯罪活動(dòng)一定要受到制裁和懲罰。①習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第22頁。深化司法體制改革，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。要提高司法質(zhì)量、效率、公信力，確保司法公正高效權(quán)威，完善人權(quán)司法保障機(jī)制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

（八）健全權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督體系

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)期執(zhí)政，面臨的最大挑戰(zhàn)是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。②習(xí)近平：《深刻把握黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨的重要經(jīng)驗(yàn)》（2018年1月11日），《十九大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第191頁。要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督協(xié)調(diào)貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。③習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第52—53頁；習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面深化改革》，第233頁。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。要把厲行法治作為治本之策，把權(quán)力運(yùn)行的規(guī)矩立起來、講起來、守起來。④中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第127—128頁。要督促掌握公權(quán)力的部門、組織合理分解權(quán)力、科學(xué)配置權(quán)力、嚴(yán)格職責(zé)權(quán)限，完善權(quán)責(zé)清單制度，加快機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。⑤習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第241頁。要把法治監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、規(guī)范高效的執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)督，健全紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互制約的體制機(jī)制，確保執(zhí)法司法各環(huán)節(jié)、全過程在有效制約監(jiān)督下進(jìn)行。⑥習(xí)近平：《堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，更好推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)》，《求是》2022年第4期。要通過加強(qiáng)權(quán)力制約監(jiān)督，保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實(shí)保障，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法必追究。

三、在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要處理好的若干關(guān)系

在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一命題，為充分發(fā)揮法治在國(guó)家治理中的作用指明了方向。我們要以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，妥善處理好在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化所面臨的一些棘手的難題。

（一）深化改革與推進(jìn)法治

我國(guó)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)，處理好改革和法治的關(guān)系至關(guān)重要，習(xí)近平總書記對(duì)這一問題有精辟的論述。他指出，不全面深化改革，發(fā)展就缺少動(dòng)力，社會(huì)就沒有活力；不全面依法治國(guó)，國(guó)家生活和社會(huì)生活就不能有序運(yùn)行，就難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，有力推動(dòng)全面建成小康社會(huì)事業(yè)向前發(fā)展。①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第14—15頁。要做到在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第52頁。在研究改革方案和改革措施時(shí)，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時(shí)提出立法需求和立法建議。對(duì)實(shí)踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律。對(duì)實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時(shí)修改或廢止。要加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。③習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》。處理好改革與法治的關(guān)系，需要完善我國(guó)的授權(quán)法律制度，包括取消對(duì)全國(guó)人大特別授權(quán)立法授權(quán)對(duì)象的限制，明確規(guī)定地方立法主體可以授權(quán)其他機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，擴(kuò)大具體授權(quán)的適用范圍。④李洪雷：《深化改革與依法行政關(guān)系再認(rèn)識(shí)》，《法商研究》2014年第2期，第55頁。

（二）依法治國(guó)與依法執(zhí)政

我國(guó)是共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的國(guó)家，黨的執(zhí)政能力、水平和方式與依法治國(guó)關(guān)系重大。依法治國(guó)的重點(diǎn)，是對(duì)國(guó)家權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)的規(guī)范，而黨的執(zhí)政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)如何依法加以規(guī)范，還存在一些理論和實(shí)踐上有待研究的問題。例如，依法執(zhí)政或者黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，應(yīng)依何法進(jìn)行，國(guó)家法律是否可以或者在何種范圍和程度上可以對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行規(guī)范？執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)遵循什么程序？執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)法律責(zé)任？在黨政融合的背景下，這些問題對(duì)于法治建設(shè)的重要性進(jìn)一步凸顯。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》精辟提出了處理黨和國(guó)家關(guān)系“三統(tǒng)一、四善于”的要求，明確了黨在立法、執(zhí)法、司法、守法這個(gè)依法治國(guó)四維度上的地位與作用以及改革完善的方向，需要深入研究具體落實(shí)的方法路徑。

（三）中央權(quán)威與地方自主

我國(guó)是一個(gè)廣土眾民的超大規(guī)模國(guó)家，國(guó)家治理必須妥善處理好中央和地方的關(guān)系。黨的十九屆三中全會(huì)和四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一，適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)。賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。按照權(quán)責(zé)一致原則，規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制。目前中央和地方以及各地方層級(jí)之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分仍不夠清晰，配置仍不盡合理，未來需要進(jìn)一步探索將中央和地方關(guān)系納入法治軌道的路徑，例如是否要制定一部統(tǒng)一的《中央與地方關(guān)系法》？是否要對(duì)各級(jí)地方制定相應(yīng)的組織法？如何進(jìn)一步明確不同層級(jí)政府之間的職權(quán)劃分？等等這些問題都尚待深入研究。

（四）立法質(zhì)量與執(zhí)法力度

古希臘哲人亞里士多德很早就提出，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從；而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”⑤［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1965年，第199頁。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確指出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”。習(xí)近平總書記指出，不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)。①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第44頁。他在黨的十八屆四中全會(huì)《決定》說明中曾尖銳指出我們?cè)诹⒎I(lǐng)域面臨的一些突出問題。在一些立法的質(zhì)量尚待提升的情況下，一個(gè)嚴(yán)峻的實(shí)踐和理論問題是：如果法律不是良法應(yīng)該怎么辦，是否也要嚴(yán)格執(zhí)行？按照法律實(shí)證主義的基本觀念，即使不是良法一般也要遵守，但是這一要求并不絕對(duì)，對(duì)于惡法應(yīng)盡可能限制其適用范圍、降低其危害，而非不加區(qū)分地予以同等程度地執(zhí)行或適用，否則可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公平正義帶來非常嚴(yán)重的損害，從根本上背離實(shí)行法治的目的。但如果允許在特殊情況下不執(zhí)行法律，又可能損害法治所要求的法律的權(quán)威性、法律適用的平等性和一貫性、以及對(duì)法律后果的可預(yù)見性。如何拿捏取舍，并不容易。這一方面需要根據(jù)個(gè)案對(duì)法律安定性原則與正義原則的分量進(jìn)行合理權(quán)衡，②參見李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年，第67—68頁。并嫻熟運(yùn)用法律解釋、漏洞補(bǔ)充等法律解釋技術(shù)。另一方面，需要加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，暢通撤銷和糾正違憲違法規(guī)范性文件的渠道。

（五）嚴(yán)格執(zhí)法與便宜原則

行政執(zhí)法面臨的一對(duì)基本矛盾，是執(zhí)法資源的有限性和違法行為大量存在的矛盾。為了有效配置執(zhí)法資源，應(yīng)當(dāng)允許執(zhí)法機(jī)關(guān)有所取舍，將更多的執(zhí)法資源運(yùn)用到那些性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重、行為人主觀惡性大的案件。域外的法治理論中，高度重視尊重行政機(jī)關(guān)在配置執(zhí)法資源方面的自主性、啟動(dòng)執(zhí)法程序方面的便宜性。例如，德國(guó)《違反秩序罰法》第四十七條規(guī)定：“違反秩序之追究，屬于追究機(jī)關(guān)依合義務(wù)之裁量。”近年來我國(guó)的行政執(zhí)法實(shí)踐，例如首違不罰、包容審慎監(jiān)管、執(zhí)法和解，均須以執(zhí)法的便宜主義為法理基礎(chǔ)。但同時(shí)也應(yīng)注意到，片面強(qiáng)調(diào)便宜主義也存在著危險(xiǎn)，對(duì)法治的權(quán)威性、對(duì)全民守法觀念的形成，都可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效果。③與此相關(guān)的討論，參見李娜：《守法社會(huì)的建設(shè)：內(nèi)涵、機(jī)理與路徑探討》，《法學(xué)家》2018年第5期，第15頁以下。尤其是我國(guó)欠缺法治的文化傳統(tǒng)，實(shí)踐中還存在大量執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為、慢作為、怠于執(zhí)法的現(xiàn)象，有的給公共利益、公共秩序、人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了很大損害。因此，如何妥善處理便宜原則與嚴(yán)格執(zhí)法的關(guān)系，恰當(dāng)界定便宜原則的適用領(lǐng)域和條件，尚待進(jìn)行審慎的考慮和設(shè)計(jì)。④例如有學(xué)者提出，行政處罰究竟采取便宜原則還是法定原則，應(yīng)依“職務(wù)密度”而定，也即需要考慮職務(wù)的執(zhí)行對(duì)公共利益或公民權(quán)利保護(hù)的重要性。李惠宗：《行政法要義》，臺(tái)北：五南圖書出版公司，2002年，第499頁。

（六）程序法治與實(shí)體法治

程序法治是法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于規(guī)范與制約公共權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利意義重大，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。但目前在程序法治建設(shè)上存在兩個(gè)傾向，一方面是過于繁瑣，例如《行政強(qiáng)制法》里的很多規(guī)定，嚴(yán)重影響行政效率；另一方面是流于形式，程序空轉(zhuǎn)。近年來在我國(guó)的法治建設(shè)尤其是行政法治建設(shè)中，高度強(qiáng)調(diào)程序法治建設(shè)，這對(duì)于促進(jìn)行政管理的規(guī)范化、制度化具有重要意義，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了大量認(rèn)認(rèn)真真走過場(chǎng)的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響法治建設(shè)的實(shí)效和法治的權(quán)威。以重大行政決策為例，目前在一些地方，對(duì)于法定的公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序環(huán)節(jié)，形式上雖然都落實(shí)到位，但這些環(huán)節(jié)對(duì)于最終決策的作出并不能發(fā)揮實(shí)際的制約作用，實(shí)效性不足，認(rèn)認(rèn)真真走過場(chǎng)，拍腦袋決策、專斷決策的現(xiàn)象仍屢見不鮮。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上的講話中，特別提到行政決策合法性審查流于形式的問題。①習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》。程序空轉(zhuǎn)、流于形式的本質(zhì)是形式主義、官僚主義，應(yīng)當(dāng)予以高度重視，并探求有效的解決之道。

（七）立足中國(guó)與放眼世界

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)全面依法治國(guó)，必須從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，既不能罔顧國(guó)情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規(guī)，要突出中國(guó)特色、實(shí)踐特色、時(shí)代特色。同時(shí)，堅(jiān)持從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，不等于關(guān)起門來搞法治。法治是人類文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨對(duì)于各國(guó)國(guó)家治理和社會(huì)治理具有普遍意義，我們要學(xué)習(xí)借鑒世界上優(yōu)秀的法治文明成果。但是，學(xué)習(xí)借鑒不等于是簡(jiǎn)單的拿來主義，必須堅(jiān)持以我為主、為我所用，認(rèn)真鑒別、合理吸收，不能搞“全盤西化”，不能搞“全面移植”，不能照搬照抄。②習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，第110—111頁。我國(guó)法治建設(shè)中大量的概念、原則、規(guī)則來自于域外，這既是我國(guó)在目前發(fā)展階段的不得不然，也體現(xiàn)了我們的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。我們堅(jiān)持以開放的心胸“學(xué)習(xí)外來”，積極學(xué)習(xí)和借鑒域外法治建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國(guó)的法治建設(shè)。法治建設(shè)有其特定的時(shí)空性，在具體制度設(shè)計(jì)上不宜照搬照抄其他國(guó)家的模式。在我國(guó)法治建設(shè)實(shí)踐中，始終能夠遵照中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的方向指引，關(guān)照我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展實(shí)際。即使是借鑒國(guó)外的制度，在其具體內(nèi)涵和適用范圍等方面也都結(jié)合中國(guó)實(shí)際加以調(diào)整。在未來，我們要系統(tǒng)深入總結(jié)我國(guó)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，積極探索中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)新模式新路徑，并用以指導(dǎo)我們的全面依法治國(guó)事業(yè)。要以更加寬廣的心胸和寬闊的視野，心懷天下、放眼全球，對(duì)世界法治的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)加以全面準(zhǔn)確了解，作為我國(guó)法治建設(shè)的參考與鏡鑒。

結(jié) 語

全面依法治國(guó)是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和鮮明標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路和有力保障。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程上，要更加重視法治、厲行法治，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，堅(jiān)持依法應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險(xiǎn)、克服重大阻力、解決重大矛盾。③習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》。我們要在習(xí)近平法治思想的指引下，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)持改革方向、問題導(dǎo)向，適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，直面問題、聚焦問題，以高質(zhì)量法治助力高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力法治保障。