高標準農田建設資金利益形態的規范構造*

趙 謙

高標準農田建設作為一類針對“特定區域耕地展開標準化田間工程建設的地域化、特色化土地整治活動”①趙謙、陳祥：《領導小組功能適當化：高標準農田建設機構建制條款的規范要義》，《中國土地科學》2019年第3期，第9頁。，圍繞項目工程的推進可將所涉建設資金界分為項目工程資金與項目管護資金。在強化農業基礎設施供給、明確國家財政投入占據相關資金主導地位的前提下，該類資金應根據“高標準建設、管理、利用”①鄭偉元、陳原：《統一技術標準要求規范高標準農田建設——〈高標準農田建設通則〉解讀之一》，《中國國土資源報》2014年7月8日，第2版。的功能定位，充分考量“地區資源稟賦、社會經濟發展、建設主體義務與責任、建設目標以及資金來源”②曾福生：《高標準農田建設的理論框架與模式選擇》，《湖湘論壇》2014年第4期，第68頁。等因素，圍繞不同的階段劃分與用途定位來實施必要的差異化配置。高標準農田建設資金條款即指依循“組織、結構、程序、人員”③張翔：《國家權力配置的功能適當原則——以德國法為中心》，《比較法研究》2018年第3期，第153頁。最優化的功能適當考量，就所涉項目工程、管護資金的差異化配置事項予以約束的相關規范設定。在“整合使用財政涉農資金”④葉慧、陳敏莉：《國家級貧困縣整合財政涉農資金的問題及對策——基于湖北省A縣的案例研究》，《中國行政管理》2017年第9期，第101頁。、“提高財政農業支出效率”⑤王銀梅、劉丹丹：《我國財政農業支出效率評價》，《農業經濟問題》2015年第8期，第49頁。的過程中，有必要基于確立“法律規范體系理想典型”⑥［德］馬克斯·韋伯：《社會科學方法論》，李秋零、田薇譯，北京：中國人民大學出版社，1999年，第35頁。的價值考量，厘清該類條款對相關公權力主體、社會性投資組織和產權主體彼此間利益形態予以科學設定的規范構造命題。

探究高標準農田建設資金的利益形態即是立足于“以利益為法律價值、以目的為導向”⑦徐冬根：《法律社會學語境下新三板市場投資者準入限制制度的社會利益目標分析》，《比較法研究》2016年第4期，第36頁。的基本立場，依循相關規范設定，從理念層面的利益目標與行為層面的利益表達入手，來嘗試厘清各類高標準農田建設項目工程、管護資金投入的利益制約與影響事項，以實現對各類建設資金所表征的整序化公共利益和資本化私人利益的平衡保護。在相應建設資金的利益形態解構過程中，應基于“在簡化的領域內部建立起緊密耦合”⑧［德］尼克拉斯·盧曼：《風險社會學》，孫一洲譯，南寧：廣西人民出版社，2020年，第133頁。的方向性考量，從提供彰顯“邏輯性和價值性統一”⑨郭曄：《法理：法實踐的正當性理由》，《中國法學》2020年第2期，第139頁。的主觀識別工具準則角度，來明晰在高標準農田建設資金領域的公私互動事項，進而對可能的利益多元化恣意風險實現系統性規制。最終在“描述-經驗、邏輯-分析和規范-實踐”⑩［德］羅伯特·阿列克西：《法律論證理論——作為法律證立理論的理性論辯理論》，舒國瀅譯，北京：中國法制出版社，2002年，第311頁。的維度內，來解析所涉資金條款的利益目標和利益表達要義，以探尋該類條款契合于科學配置表征之“條文背后實踐理性”?彭錞：《八二憲法土地條款：一個原旨主義的解釋》，《法學研究》2016第3期，第36頁。要求的規范設定路徑。

一、高標準農田建設資金條款的利益目標要義

高標準農田建設資金條款的利益目標旨在通過相關“制度設計的價值預設”?池忠軍：《突破理性官僚制倫理困境的基本邏輯》，《南京社會科學》2006第1期，第54頁。之價值性評判，來為該類條款的規范設定提供一種資金逐利層面的“理想的、永恒的、精神性的普遍范型”?中國大百科全書總編輯委員會《哲學》編輯委員會、中國大百科全書出版社編輯部：《中國大百科全書哲學Ⅰ》，北京：中國大百科全書出版社，1987年，第465頁。。應圍繞相關條款蘊含的高標準農田建設資金利益目標的屬性定位和態度傾向，從“預設性、前提性和方法論功能”①張沁源：《自然科學中的普遍性原理》，《自然辯證法研究》1998年第1期，第16頁。方面予以基準化設定，進而嘗試劃定所涉資金配置活動的邊界，為相應建設資金的標準化、有序化投入提供必要的方向性指引。

（一）利益目標的體系化規范識別

依循《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）第31條之規定，可從“保障糧食安全”的角度出發，將高標準農田建設乃至相應資金的利益目標更多地定位為一種“耕地保護制度”舉措。《中華人民共和國土地管理法》第33條之規定，則進一步將“高標準農田”列入“永久基本農田”范圍予以嚴格保護。基于此，《國家發展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農業部、人民銀行、國家標準委關于扎實推進高標準農田建設的意見》和《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》作為高標準農田建設的具體行為規范依據，則分別在其“指導思想”中規定應“加強資金整合，加大投入力度”與“統籌整合資金，加大投入力度”。

圍繞高標準農田建設資金利益目標的屬性定位和態度傾向，上述規范確立了較為明確的體系化設定進路。兩件法律中的相關規定作為一種淵源性原則指引，嘗試將高標準農田建設定位為一種“無條件公共利益優位”②童之偉：《權利本位說再評議》，《中國法學》2000年第6期，第55頁。屬性的公共服務活動，并凸顯“不可再生的、有限的、稀缺的自然資源”③韓松：《農民集體土地所有權的權能》，《法學研究》2014年第6期，第73頁。屬性要義之耕地保護制度面向下的績效化利用。兩件規范性文件中的相關規定則作為一種具象化實施指引，具體到建設資金領域，皆明確了通過資金整合來加大投入的基本傾向。應在確保國家財政投入不減的前提下來積極吸引社會投資，在實現建設標準有序提升的同時，為高標準農田建設規模、質量、水平，提供凸顯“制度、價值體系融貫性”④宋亞輝：《風險控制的部門法思路及其超越》，《中國社會科學》2017年第10期，第154頁。的必要資金規制工具保障。

相關規范大體上明晰了以財政投入為引導性主要來源、社會資本投入為鼓勵性輔助來源、項目區產權主體自籌投入為自愿性補充來源的建設資金渠道，以及項目平臺整合、規劃區域平臺整合、使用部門整合的建設資金整合路徑。但因對當前“利益主體多元化、利益分配差距擴大化、利益關系復雜化”⑤薛一飛：《馬克思主義利益觀與社會主義和諧社會建設研究》，成都：四川大學出版社，2015年，第256頁。等利益觀轉變現實缺乏充分考量，使得對所涉資金旨在營利、低營利或非營利的多元化利益立場沒有予以清晰識別，進而在相應的利益回饋機制方面缺乏必要的細化規定。一方面，就社會資本投入而言。縱使“耕地資源表現出更加多元的價值潛力”⑥吳萌、任立、甘臣林、陳銀蓉：《城市近郊區農戶土地投入行為績效評價及障礙因子診斷——耕地多功能價值視角下的多群組對比分析》，《中國土地科學》2020年第2期，第42頁。，但若投資主體面對項目“金融流動性和盈利性需求、嚴格的準入條件與評估體系”⑦高沛星、王修華：《我國農村金融排斥的區域差異與影響因素——基于省際數據的實證分析》，《農業技術經濟》2011第4期，第94頁。等排斥、異化困境時，亦會步履維艱。另一方面，就項目區產權主體自籌投入而言。在農村“金融有效供給不足、資金外流嚴重”⑧張偉：《現代農村金融理論及我國農村金融制度模式的演進探索》，《現代財經（天津財經大學學報）》2010年第10期，第20頁。的現實背景下，既掣肘于所涉主體本身的經濟實力，亦在其有限資源投放上會面臨實現均衡發展與突出重點、現實生存維系與遠期發展投入等矛盾，從而躑躅不前。

（二）利益目標的個殊營利性規范設定

應首先對高標準農田建設項目的營利性進行評估。該類項目作為一種基礎設施建設項目，有必要圍繞預設的項目建成后農業產業化經營程度，來判斷項目的營利性。其一，若項目建成后，項目區域農田的權屬關系與經營方式主要維持現狀、僅作零星個別調整，則該類項目應定性為非營利項目。其二，若項目建成后，項目區域農田的權屬關系主要維持現狀、僅作零星個別調整，但經營方式卻調整為專業合作社等集約化經營方式，則該類項目應定性為低營利項目。其三，若項目建成后，項目區域農田的權屬關系發生重大變化，特別是其經營權進行了成片區的規模化流轉，則該類項目應定性為營利項目。

進而根據不同建設項目的營利屬性，來明晰不同渠道建設資金的比例結構與利益目標。其一，非營利項目的利益目標應定性為義務非營利性，不追求利潤獲取。建設資金則應以財政投入為主體渠道，所占比例不低于80%。積極推動項目區農民以自主籌勞的方式來配套投入，并鼓勵社會資本通過公益捐贈的方式來參與項目建設。其二，低營利項目的利益目標應定性為凸顯體系化、集合式利益訴求價值觀的集體營利性，強調伴隨集約化經營的“產業聯帶效應和對農民增收的特殊影響力”①何廣文：《中國農村金融供求特征及均衡供求的路徑選擇》，《中國農村經濟》2001年第10期，第43頁。，來實現農村集體經濟組織層面的公共利潤獲取與個體收益的間接保障。建設資金則應以財政投入為引導渠道，所占比例不低于50%。積極推動項目區農民以自主籌資的方式來配套投入，并鼓勵社會資本通過投資入股農村集體經濟組織的方式來參與項目建設。其三，營利項目的利益目標應定性為凸顯“個案中當事人利益”②鄒海林：《私法規范文本解釋之價值判斷》，《環球法律評論》2013年第5期，第57頁。的私主體營利性，強調保障投資方與產權人的合理利潤獲取。建設資金則應以財政投入為配套渠道，所占比例不超過50%。積極推動社會資本通過獨立出資、股權投資、項目法人等市場性融資途徑來主導投入，并鼓勵項目區農村集體經濟組織以自主籌資入股的方式來參與項目建設。

二、高標準農田建設資金條款的條件前置型利益表達要義

高標準農田建設資金條款的條件前置型利益表達旨在凸顯公權力主體通過設定面向不同地區、不同項目的差異化財政投入下達方式，來引導資金、技術、人才等相關資源的流向，以切實提升“激勵金融資源均衡配置的農村資金配置效率”③溫濤、熊德平：《“十五”期間各地區農村資金配置效率比較》，《統計研究》2008年第4期，第89頁。。相關條款立足于條件前置型功能定位，強調發揮財政投入作為項目啟動資金的引導作用，并初步確立資金杠桿、以獎代補與專項扶持這三類財政投入引導激勵舉措，以有效提升社會資本和項目區產權主體自籌參與建設高標準農田的積極性，從而嘗試劃定所涉財政投入資金配置活動的行為邊界。

（一）利益表達的杠桿式規范設定

所涉利益事項作為條件前置型利益表達的邏輯起點，主要設定于資金杠桿規范中。其旨在通過積極開展PPP模式等新型融資渠道的試點探索，來切實發揮財政投入的引導作用，從而為其他渠道資金的投入與收益回報提供必要的基礎環境。例如，《財政部、中國農業發展銀行、中國農業銀行關于創新投融資模式加快推進高標準農田建設的通知》圍繞高標準農田建設中的PPP創新投融資試點，設定了“主體自籌、銀行貸款、財政貼息”的貼息運行模式和“主體墊資、銀行貸款、財政補助”的補助運行模式。該類舉措嘗試通過財政貼息、補助的方式來降低項目實施主體投資與金融機構信貸支持的風險，以增強社會資本投入的信心。

但是受“行政科層化財政關系和資金使用效率”①渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期，第124頁。的影響，所涉財政支農引導資金在帶動社會資金數量及相關資源配置效率等方面發揮的作用仍顯局促。特別是囿于傳統資金管理體制下的“規劃規制、標準規制、信息規制等社會性規制”②皮俊鋒、陳德敏：《農村人居環境整治的實踐經驗、問題檢視與制度建構——以重慶市地方實踐為切入視角》，《中國行政管理》2020年第10期，第153頁。策略，尚未形成相對完備的PPP規范體系，從而在一定程度上制約了PPP模式參與高標準農田建設的活躍程度與可持續發展水平。基于此，應圍繞“政企的核心權利和義務、合同框架和風險分擔原則、退出機制和糾紛處理機制、財政規則與會計準則、政府監管與公眾參與制度”③孫學工、劉國艷、杜飛輪、楊娟：《我國PPP模式發展的現狀、問題與對策》，《宏觀經濟管理》2015年第2期，第29—30頁。等主要規范事項，來嘗試明晰所涉PPP模式的適用范圍以及相應的審批、管理規程，以推動完善相關資金杠桿規范體系。

（二）利益表達的獎勵式規范設定

所涉利益事項作為條件前置型利益表達的關鍵手段，主要設定于以獎代補規范中。其旨在通過對所涉產業項目完成投資后的進階式獎勵措施，來鼓勵實效性規模化投資，從而為其他渠道資金的投入與收益回報提供選擇性方向指引。例如，《財政部關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》明確了針對不同檔次投資規模的“300萬元、500萬元、800萬元”之三級獎勵標準，并將獎勵資金定向用于替代“項目前期費用補助、運營補貼等項目全生命周期過程中的各項財政支出”。該類舉措嘗試通過確立法定原則、明晰項目實施進展與既定標準等規程化設定，來促進傳統財政投入下達方式的革新，以達致彰顯必要“管理水平、化債效果、產出結果、示范效應”的資金使用績效。

但若該類舉措缺乏體系性規劃和明確的建設標準指引，僅僅只是“對特定行業或政策目標采取‘一刀切’式激勵”④柳光強：《稅收優惠、財政補貼政策的激勵效應分析——基于信息不對稱理論視角的實證研究》，《管理世界》2016年第10期，第63頁。，則會弱化可能的激勵示范效應，并掣肘相關項目建設、工程質量和項目驗收的可操作性，使得以獎代補難以發揮應有的實效。此外，囿于我國農業信息服務體系在“主體功能、供給方式和保障體系”⑤官波、謝奇灼、陳娉婷、羅治情：《中國農業信息服務體系建設問題研究》，《湖北農業科學》2019年第20期，第201頁。方面存在的可達性、針對性與精細化等問題，政府與以獎代補的目標群體之間往往存在獲取信息的能力與社會分工專業化程度方面的差異。在以獎代補信息不對稱的情況下，易誘發目標群體與實際相脫節以及“逆向選擇、道德風險、危及交易安全”⑥邢會強：《信息不對稱的法律規制——民商法與經濟法的視角》，《法制與社會發展》2013年第2期，第112頁。等問題。基于此，既應圍繞以獎代補的目標范圍、對象、獎勵評價標準與方式以及事后考核評價等主要規范事項，來嘗試厘清以獎代補規范的體系性規劃方向特別是縣級基層部門的相關規劃編制要求，以確保所涉不同層級規劃、建設標準的統一性。還應暢通以獎代補信息的溝通渠道，通過加強定向宣傳力度來提升受獎目標群體對相關信息的認知水平。并結合不同地域、產業或具體項目的特殊性，針對相關激勵舉措來展開差異化、具象化的規范設定，試圖通過類型化、梯次性的激勵事項配置，來達致實施定向、精準調控考量下的理想效益預期。

（三）利益表達的扶持式規范設定

所涉利益事項作為條件前置型利益表達的兜底保障，主要設定于專項扶持規范中。其旨在通過對所涉項目中的農田水利設施等子工程提供專項補助資金，來形成相應的建設投入長效機制，從而為其他渠道資金的投入與收益回報提供補充性基準回饋。例如，《福建省省級水利專項資金管理辦法》將所涉水利專項資金予以“農村水利建設、水利工程建設、水資源管理與保護、水利防災減災、水土保持”五個方面的類型化界分，并明晰了相應的補助等級與標準。該類舉措嘗試通過確立法定原則、推行項目式管理、實施專項績效考核等規程化設定，來確立相應的財政投入補助長效機制，進而推動補助資金規模與扶持范圍適度擴張，以切實提升所涉資金的使用效益。

但因該類專項資金往往“金額大、項目多、使用范圍廣、涉及部門多”①寧波市審計學會課題組、何小寶、徐榮華：《財政專項資金績效審計研究》，《審計研究》2014年第2期，第3頁。，使得其在擴大扶持范圍的規模與相關資源配置公平性等方面發揮的作用仍顯偏狹。特別是囿于傳統財政支出績效評價面臨的“頂層規劃不足、技術標準缺失、外部主體發育不完善”②鄭方輝、廖逸兒、盧揚帆：《財政績效評價：理念、體系與實踐》，《中國社會科學》2017年第4期，第106頁。等現實困境，則在一定程度上掣肘了所涉主體合理、功能明確之績效評價體系的整體型建構。基于此，有必要圍繞“績效評價主體、功能定位、責任邊界、對象范圍與指標體系”③鄭方輝、廖逸兒：《財政專項資金績效評價的基本問題》，《中國行政管理》2015年第6期，第46頁。等主要規范事項，來嘗試厘清所涉財政專項補助資金績效評價體系的規范結構。此外，還應分別凸顯公眾滿意導向下的評價程序之過程控制要義，以及結果導向下的評價結果之類型化適用要義。進而在有序評價體系的推動下，來逐步推進財政專項補助資金支持高標準農田建設的廣度與強度。

三、高標準農田建設資金條款的規模參與型利益表達要義

高標準農田建設資金條款的規模參與型利益表達旨在凸顯社會性投資組織“不斷推進市民社會自主性和建立市民社會與國家的良性互動關系”④嚴明、馬長山：《多元權利基礎、公權力權威與良法之治》，《求是學刊》2002年第1期，第71頁。的目標導向，從不同形式或范圍角度來全面投資各類高標準農田建設項目。相關條款立足于規模參與型功能定位，強調基于彌合“政府與社會組織之間的權力平衡與權力差距”⑤郭道暉：《權力的多元化與社會化》，《法學研究》2001年第1期，第15頁。的信賴利益考量，嘗試從準入平臺、信息公開與身份保障這三個方面，來推動社會資本在各種營利項目、低營利項目乃至非營利項目中出資比例的有序擴張，以切實彌補可能的財政投入缺口并積極實現相應建設項目資金效益最大化，從而嘗試劃定所涉社會資本投入資金配置活動的行為邊界。

（一）利益表達的準入式規范設定

所涉利益事項作為規模參與型利益表達的前提要件，主要設定于準入平臺規范中。其往往從重點領域鼓勵社會投資和投資項目在線監管等上位范疇角度，就高標準農田建設資金領域中的準入平臺事項予以淵源性、方向性原則指引。進而通過設定合理的社會性投資組織的投資準入途徑，為社會資本參與高標準農田建設確立前提性的基礎制度平臺。例如，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》圍繞“社會資本投資運營”事項，從“支持投資建設、允許持有和管護、鼓勵多種形式參與建設運營、保障投資合理收益”等方面予以了激勵式規定，嘗試通過放寬市場準入來鼓勵社會資本投資。《全國投資項目在線審批監管平臺運行管理暫行辦法》則就所涉項目“通過在線平臺實現網上申報、并聯審批、信息公開、協同監管”予以了系統規定，嘗試通過透明化、規程化的項目核準、監管設定，來為社會資本投資合作項目提供必要的技術環境保障。此外，《農田建設項目管理辦法》作為高標準農田建設領域的專門規定，其第18條還特別將“項目法人制”設定為農田建設項目的實施運行方式，從而為社會性投資組織以平等主體身份實現對高標準農田建設項目的全過程、規模化參與，提供了必要的合作、運行平臺。

但是囿于“市場準入限制、國家財政補貼和國家投資”①王曉曄：《非公有制經濟的市場準入與反壟斷法》，《法學家》2005年第3期，第29頁。所表征的傳統國家壟斷經營模式下固有的市場準入障礙，使得社會性投資組織在準入資格方面往往都是被動意義的主觀遴選對象。在缺乏專門性、系統性招投標與投融資指標規范的清晰、明確約束背景下，通常依循是否有良好的合作經驗、稔熟的人脈關系等主觀因素來進行遴選。從而在一定程度上掣肘了社會性投資組織對照指標規范主動改善自身資質狀況的參與積極性，使得基于客觀因素的效益最優化篩選往往流于形式。基于此，有必要圍繞“準入環節的市場競爭機制、市場環境、招投標程序、統一的參與競爭標準”②付金存、龔軍姣：《政府與社會資本合作視域下城市公用事業市場準入規制政策研究》，《中央財經大學學報》2016年第4期，第31頁。等主要規范事項，來嘗試破除社會性投資組織實現參與的身份歧視問題、逐步消解隱形的市場準入壁壘、營造有序的招投標市場競爭環境。進而在構建必要“規模經營的合作利益空間”③郭繼：《宏觀調控下的農地規模經營補貼制度之路徑選擇——基于法經濟學與法社會學的交叉分析》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2012年第1期，第40頁。的共識引領下，確立精準、高效的社會資本合作者培育與遴選機制，以推動完善相關準入平臺規范體系。

（二）利益表達的公開式規范設定

所涉利益事項作為規模參與型利益表達的環境要件，主要設定于信息公開規范中。其往往從涉農資金、政府和社會資本合作等上位范疇角度，就高標準農田建設資金領域中的信息公開事項予以淵源性、方向性原則指引。進而通過拓寬社會資本參與高標準農田建設所涉信息公開的廣度和深度，來切實保障社會性投資組織在相關活動中的知情權與參與權，以營造必要的交互式合作環境。例如，《國務院關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》從方案聽取意見、公告公示、信息化監管、村務監督等方面，就涉農資金信息公開事項予以了體系化的原則性規定。《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》從“確保項目實施公開透明、有序推進”的角度，就“建立統一信息發布平臺”相關職責事項予以了原則性規定。基于此，《財政部關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》、《財政部辦公廳關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》和《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》，則分別就“PPP綜合信息平臺運行”、“PPP綜合信息平臺項目的識別入庫與清理出庫”和“已納入PPP綜合信息平臺的PPP項目信息公開”等具體規程予以了實施性、可操作性規定。

但因“PPP項目在招標階段的‘逆向選擇’問題與簽約后的‘道德風險’問題”①袁競峰、賈若愚、劉麗：《網絡型公用事業PPP模式應用中的逆向選擇與道德風險問題研究》，《現代管理科學》2013年第12期，第113頁。，加之缺乏指向高標準農田建設資金領域中社會性投資組織所欲知曉或參與事項的針對性規定，使得既有相關規定在推動社會資本積極參與高標準農田建設方面不夠聚焦，可能的“信息公開雙重限制”②章劍生：《知情權及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，《中國法學》2008年第4期，第150頁。仍較為明顯。基于此，有必要展開針對高標準農田建設資金領域信息公開事項的實施性類型化設定。一方面，應將所涉項目概覽信息和社會資本參與資格、申報程序等信息列為項目發布方的依職權主動公開信息。項目概覽信息主要包括項目建設原則、建設目標、建設區域、建設條件、建設內容與技術標準、建設程序、管理要求等事項，以方便社會性投資組織獲取相關信息后展開投資可行性與風險評估，從而激發其潛在的參與意愿。另一方面，應將不涉及國家秘密與商業秘密的項目運營信息列為社會性投資組織的依申請被動公開信息。項目運營信息主要包括項目的計劃出資比例、收益回報相關的土地權屬調整與績效評價、建后管護與利用等事項，以方便社會性投資組織完成投資決斷，從而具體參與項目建設。

（三）利益表達的保障式規范設定

所涉利益事項作為規模參與型利益表達的過程要件，主要設定于身份保障規范中。其往往從農業領域政府和社會資本合作、農村基礎設施投融資等上位范疇角度，就高標準農田建設資金領域中的身份保障事項予以淵源性、方向性原則指引。進而通過強化契約自由的基準考量，在高標準農田建設領域來實現所涉公權力主體與社會性投資組織之間的平等協商身份保障，以維護有序的合意型運作過程。例如，《財政部、農業部關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》從“公開競爭性方式”和“平等協商基礎”這兩方面，明確了農業領域政府和社會資本合作過程中各類參與主體“自由平等地通過‘契約’選擇、建構，或改變‘身份’”③亓同惠：《法治中國背景下的“契約式身份”：從理性規制到德性認同》，《法學家》2015年第3期，第6頁。來實現“合作共贏”的身份定性。《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》進一步厘清了“政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等”的平等身份表達要旨，并凸顯了“重諾履約”的原則導向。《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》則從“合作模式”和“運營補償機制”這兩方面，厘清了農村基礎設施投融資過程中各類參與主體實現“合作運營”與“合理回報”的核心事項。

但因上述規范設定所表征的“相關法律規則均為法律位階較低的政策性立法”④喻文光：《PPP規制中的立法問題研究——基于法政策學的視角》，《當代法學》2016年第2期，第77頁。，加之往往“行政合同中的契約精神與權力因素構成了行政合同的‘悖論’”⑤孫笑俠：《契約下的行政——從行政合同本質到現代行政法功能的再解釋》，《比較法研究》1997年第3期，第322頁。。從而使得所涉身份保障的規范效力穩定性流失，囿于相對薄弱的政府契約精神，更多地流于規范宣示表象，且容易因“長官意志”變更而扭曲、異化。基于此，在高標準農田建設領域推進所涉參與主體的平等協商身份保障，應“特別謹防行政合意轉化為行政主體的單方意志性或者雙方的恣意性”①張澤想：《論行政法的自由意志理念——法律下的行政自由裁量、參與及合意》，《中國法學》2003年第2期，第182頁。。有必要在明晰各方主體法律地位平等、權利義務對等的前提下，設定相關權利義務、責任風險的公平分擔機制。并通過厘清“政府部門的職責及其違約判定、懲罰與契約精神指標考核”②周正祥、張秀芳、張平：《新常態下PPP模式應用存在的問題及對策》，《中國軟科學》2015年第9期，第92頁。等主要規范事項，來確立整體性地、可操作性地控權規程。進而在高標準農田建設相關或專門的高位階規范性法律文件中，就上述規范事項予以體系性統合，并科學固化所涉政府契約精神培育機制與社會性投資組織的合理收益機制，以切實提升各方主體在平等協商身份方面的信賴感與共識度。

四、高標準農田建設資金條款的產權中心型利益表達要義

高標準農田建設資金條款的產權中心型利益表達旨在凸顯所涉項目區農村集體經濟組織、農民基于“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”③《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，《人民日報》2003年10月22日，第1版。的產權意識考量，以各種方式來積極自籌投入各類高標準農田建設項目。相關條款立足于產權中心型功能定位，強調凸顯“堅持農民主體地位和保護農民利益的權利本位思維”④陳小君：《我國農村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關內容解讀》，《法學研究》2014年第4期，第4頁。，嘗試從利益表達平臺、自籌投入形式與投入收益分配這三個方面，來推動相關產權主體實現對高標準農田建設項目的充分、有序投入，使得其在獲取必要的投入收益同時亦發揮對相應財政投入、社會資本投入的參與監督功能，從而嘗試劃定所涉項目區產權主體自籌投入資金配置活動的行為邊界。

（一）利益表達的平臺式規范設定

所涉利益事項作為產權中心型利益表達的載體要件，主要設定于利益表達平臺規范中。其往往立足于農村集體產權保護和農村基層矛盾預防化解等上位范疇設定的相關產權主體利益表達方向要義，并結合高標準農田建設中的籌資籌勞管理規程，就高標準農田建設資金領域中的利益表達平臺事項予以體系化、可行性實施指引。進而通過明晰相關產權主體參與高標準農田建設的利益表達載體，來凸顯其必要的利益協調、權益保障、參與監督等功能發揮。例如，《中華人民共和國鄉村振興法》第12條和《中共北京市委、北京市人民政府印發關于實施鄉村振興戰略的措施的通知》分別將“農村集體產權制度”和“黨代表、人大代表、政協委員聯系農村基層制度”、“黨員干部直接聯系群眾制度”設定為相關產權主體的主要利益表達載體，并將“確保受益”和“理性合法表達利益訴求”各自確立為利益表達的基本原則。《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》第35條和《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》、《農業部關于規范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》則分別將“以工代賑、農民質量監督員”和“一事一議籌資籌勞”設定為具體的利益表達載體，并從范圍和對象、管理以及操作程序等方面予以了實施性規定。

但因農民的利益表達與“有限的政治能力、表達的個體性、運作的低效性”①盧春雷、丁躍：《當代中國農民民意表達存在的問題及其對策思考》，《理論與改革》2004年第3期，第71頁。之間存在著固有的矛盾，使得所涉利益表達平臺在推動相關產權主體的理性化、規范化表達與可能的項目運行監督方面實效不彰。特別是在一事一議籌資籌勞的“議事主體、制度供給與結果執行”②楊弘、郭雨佳：《農村基層協商民主制度化發展的困境與對策——以農村一事一議制度完善為視角》，《政治學研究》2015年第6期，第20頁。等方面，往往存在支撐性資源相對匱乏、組織化程度不高、利益表達平臺專門性不強等問題。基于此，有必要在高標準農田建設領域嘗試依托“符合農民自愿聯合利益訴求的‘股份制’+‘合作制’構建模式”③許中緣、崔雪煒：《“三權分置”視域下的農村集體經濟組織法人》，《當代法學》2018年第1期，第83頁。等形式，從“建構遏制公權、建構農民團結權”④鄭尚元：《宅基地使用權性質及農民居住權利之保障》，《中國法學》2014年第2期，第152—153頁。的相關土地與項目權屬的確權與登記程序等制度入手，在明晰不同類型產權主體的權利結構前提下，來切實保障農民的個體化利益表達，以避免其被集體產權主體的虛化利益表達所被遮蔽。同時也應依托農民專業合作社、村民民主議事機制等組織化途徑，通過明晰相應的組織性質、法律地位、組織形式、活動方式及相關政策優惠與財稅支持等規范事項，來推動農民實現“‘積極的權利’或‘主動的權利’”⑤崔智友：《中國村民自治的法學思考》，《中國社會科學》2001年第3期，第137頁。面向的民主參與，從而依托組織化途徑實現更為全面的整合化、專業型利益表達。此外，還應厘清一事一議籌資籌勞的事務范圍、議事程序、議事主體能力建設、比例標準、籌集資金的監管、籌資籌勞的責任量化、監督檢查方式等主要規范事項，以設定更為明確、可行的具體操作規程，并有序發揮其可能的項目運行監督作用。

（二）利益表達的自主式規范設定

所涉利益事項作為產權中心型利益表達的形式要件，主要設定于自籌投入形式規范中。其往往從農民籌資籌勞的上位范疇角度，就高標準農田建設資金領域中的自籌投入形式事項予以羈束性實施指引。進而通過厘清農民籌資籌勞的限額比例和操作程序等事項，在充分尊重農民自主自愿并切實減輕可能負擔的前提下，為農民實現積極自籌投入提供必要的形式規范。例如，《國家農業綜合開發農民籌資投勞管理暫行規定的通知》（已失效）第13條從籌資投勞“折資總額達到項目資金70%”、“籌資和投勞折資比例報省級政府批準”這兩個方面予以了明確的量化規定。《國家農業綜合開發辦公室關于降低農業綜合開發農民籌資投勞比例的通知》（已失效）為了“減輕農民籌資投勞壓力”，則進一步將“農民籌資投勞比例”分類降至“20%”與“10%”。《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》、《國務院辦公廳關于進一步做好減輕農民負擔工作的意見》、《農業部關于規范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》則具體厘清了籌資籌勞的限額標準、范圍、運作與管理環節、監督救濟等事項。

但因我國的“村民自治具有國家賦權的特點”⑥徐勇：《村民自治的成長：行政放權與社會發育——1990年代后期以來中國村民自治發展進程的反思》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2005年第2期，第2頁。，村民會議或村民代表會議等一事一議籌資籌勞制度平臺的效能發揮，往往受制于所在基層政府的權力行使方式與相應資源配置狀況。則在一定程度上易誘發在高標準農田建設領域中的行政攤派風險，從而使得農民自主自愿籌資籌勞可能異化為非自愿的甚至是強制性的農民負擔。此外，籌資籌勞項目的審核程序雖然明確規定了“鄉鎮人民政府-縣級人民政府農民負擔監督管理部門”的“初審-復審”二級審批流程，但審核要點與審核方式有待進一步細化。特別是應在《農業部關于規范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》相關規定的基礎上具體厘清復審事項，以更好地發揮其農民負擔審查監督之責。基于此，應圍繞強化村民自治意識、健全村民選舉競爭性程序、鞏固村委會的獨立法律地位、落實基層政府與村委會的指導與被指導、協助與被協助關系等主要規范事項，來切實開展相應的一事一議籌資籌勞制度平臺建設。嘗試推動所涉公共產品的選擇與供給，逐步由命令-服從式的單向度政府決策事項，轉進為參與-互動式的多向度公共決策事項。但在農村空心化發展問題掣肘下，特別是人口流出區域農民的自主投入能力往往是有限的。有必要根據前述高標準農田建設項目的營利、低營利和非營利之屬性定位，來設置差異化的、與承受能力相協調的項目區農民自籌投入比例，并明晰相應的利潤獲取事項，從而在降低其負擔心理與現實壓力前提下，有效調動農民自主籌資籌勞的積極性。此外，還應進一步明晰鄉鎮人民政府實施初審所涉的四類材料審核重點事項和三類實地考察事項①2012年《農業部關于規范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》規定的四類材料審核重點事項：項目是否符合籌資籌勞適用范圍、方案是否履行村民民主議事程序、籌資籌勞的數額是否在省級人民政府規定的限額標準內、財政獎補項目是否符合立項要求；三類實地考察事項：會議召開和表決情況是否真實、向農民籌勞是否按項目建設實際需要、捐資捐物是否自愿。的要點與審查指標；并厘清縣級人民政府農民負擔監督管理部門實施復審所涉“項目方案是否符合政策規定”的具體標準，以及“書面答復”和“糾正意見”的體例形式與結構要件。最終通過兼具形式審查與實質審查的整體型審查機制設定，來實現對所涉籌資籌勞建設項目合法性、合理性的全面有效監督。

（三）利益表達的分配式規范設定

所涉利益事項作為產權中心型利益表達的保障要件，主要設定于投入收益分配規范中。其往往從農業領域PPP項目回報和農村基礎設施投融資收益分配的上位范疇角度，就高標準農田建設資金領域中的投入收益分配事項予以淵源性、框架性原則指引。進而通過明晰所涉自主籌資籌勞項目的產權結構與收益分配事項，來充分保障合理的項目投資收益回報。例如，《財政部、農業部關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》從“按項目績效考核結果向社會資本支付對價”和“訂單帶動、利潤返還、股份合作等模式完善利益聯結機制”這兩方面，設定了對價支付型與利益分享型的收益分配方式。《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》則根據所涉工程的不同投入結構與規模狀況，分別設定了差異化的權屬配置及相應的產權型收益分配方式。

但這三種收益分配方式皆為淵源性、框架性的原則指引。在“風險識別及其責任的分配是公私合作合同重要內容設計”②鄧敏貞：《公用事業公私合作合同的法律屬性與規制路徑——基于經濟法視野的考察》，《現代法學》2012年第3期，第76—77頁。的基本共識引領下，有必要依循所涉農業領域PPP項目回報和農業基礎設施投融資收益分配過程中面臨的不同類型、比例風險責任配置，來設定更為具體可行、穩定可預期的收益分配實施細則。特別是高標準農田建設項目作為一種農村基礎設施項目，往往具有較強的非營利性與公益性，加之項目回報周期相對較長且多為間接、隱性回報，從而使得可能的商業性、營利性投融資收益趨于弱化，則進一步掣肘了社會性投資組織和產權主體參與項目建設的積極性。基于此，有必要圍繞考核方式、績效標準、支付途徑、合同范本、權屬界分、分配手段等主要規范事項，來明晰對價支付型、利益分享型與產權型收益分配方式的實施細則。此外，還應在“充分調動各要素主體的積極性、主動性、創造性”①唐遠華、蔣小曼：《中國共產黨人民利益觀邏輯生成與實踐創新——兼論精準扶貧》，《重慶理工大學學報（社會科學）》2020年第2期，第156頁。前提下，圍繞社會性投資組織的投融資結構、產權主體的自籌投入結構、差異化的項目屬性及相應權屬配置狀況、資金到位率、項目運營績效歸責等主要規范事項，通過“政府可用性付費、使用量支付，使用者定價介入、超額利潤限制，投資補助、價格補助”②李明：《PPP模式介入公共體育服務項目的投融資回報機制及范式研究——對若干體育小鎮的考察與思考》，《體育與科學》2017年第4期，第88頁。等方式，來設定必要的高標準農田建設項目收益保底（或缺口補助）機制。

結 語

利益事項解構是一種彰顯邏輯性和價值性統一的主觀識別工具表達，旨在為系統性規制可能的利益多元化恣意風險提供必要的線索指引。其作為一種利益分析方法的踐行進路，可嘗試圍繞高標準農田建設資金條款來探究相應的利益形態規范構造命題，以完成必要的范式檢視。一方面，厘清該類條款的利益目標應通過相關價值性評判，來探究所涉利益目標的體系化識別與個殊營利性設定，從而為相應規范設定提供資金逐利理念層面的普遍范型。另一方面，明晰該類條款的利益表達則應通過相關邏輯性評判，分別厘清所涉條件前置型利益表達的杠桿式、獎勵式與扶持式設定，規范參與型利益表達的準入式、公開式與保障式設定，產權中心型利益表達的平臺式、自主式與分配式設定，從而推動相應規范設定在資金逐利行為層面實現必要的規范整合。基于此，通過解析高標準農田建設資金條款的利益目標和利益表達要義，可以為完善高標準農田建設資金整合、投入體制提供必要的主觀識別工具，進而為我國涉農資金依法整合乃至鄉村振興法治建設創制可行的規范設定典型引領。