2006—2020年中國土地出讓時空格局及影響因素分析

崔 碩，張全景，孫丕苓，辛 媛

（曲阜師范大學地理與旅游學院，山東 日照 276826）

土地出讓是指國家將國有土地使用權通過協議、招標、拍賣以及掛牌的方式，在一定年限內讓與土地使用者使用，且土地使用者向國家支付土地出讓金的行為，一般委托地方政府組織實施。自1990年土地有償使用制度建立以來，我國土地資源配置不斷優化，土地使用效率有所提升，土地出讓成為實現土地價值的主要途徑[1]。在城市化進程中，土地出讓面積增加迅速，尤其是近年來，我國經濟發展進入“新常態”，全國土地出讓的時空格局也呈現出新的特征。土地的有序出讓對推動國家存量和增量建設用地的高效利用具有重要意義。

國外學者對于土地出讓的研究開始較早，主要是從土地市場理論、土地出讓價格、土地市場的空間演變，以及土地出讓影響因素等方面開展研究[2-5]。相比之下，國內學者對于土地出讓的研究主要集中在以下幾個方面：首先，對土地出讓過程中政府及官員行為的研究。例如，王小斌等探究了地方政府熱衷于土地出讓的內在機理與影響因素，認為地方官員在財政激勵及晉升激勵的雙重影響下，選擇利用土地出讓的方式增加財政收入[6]；彭山桂等對地方政府土地出讓行為中官員個人效應進行研究，認為官員學歷、任期時間，以及國土系統工作經歷對政府土地出讓行為具有全局影響[7]。這方面的研究主要揭示了近年來地方政府熱衷于土地出讓行為背后的政策原因，即分稅制改革造成中央與地方政府事權與財權不對稱，地方政府迫于財政壓力以及晉升需求，通過土地出讓來彌補財政缺口[8-9]。其次，對土地出讓時空格局演變的研究，張小東等認為中國土地出讓時空動態演變呈現出“點、線、面”的特征，形成了多核心、層級分明的圈層空間結構[1]；王彥博等研究發現，我國工業用地土地出讓呈現出“東南重、西北輕”的格局[10]。最后，關于土地出讓影響因素研究方面，劉潤等認為，土地出讓是環境因素、政策因素、市場因素共同作用的結果[11]；楊興柱等認為，自然條件、人口經濟發展水平、政策制度、城鎮化建設、交通設施、旅游發展對土地出讓區位選擇具有重要的影響作用[12]。而且，學者們普遍認為，人均生產總值、經濟社會發展狀況、交通情況、地理區位、社會基礎設施建設等因素對土地出讓行為具有積極的促進作用[13-15]；對于工業用地而言，政府行為可能對土地出讓價格起到負向影響[16]。另外，在研究方法方面，現有研究多采用核密度分析法、標準差橢圓、反距離權重插值法來比較直觀地反映土地出讓的時空變化特征；運用基尼系數、泰爾指數等來衡量土地出讓在地區間的差異；通過構建普通最小二乘法（ordinary least squares，OLS）、地理加權回歸（geographically weighted regression，GWR），以及層次分析法（analytic hierarchy process，AHP）等回歸模型來分析具體的影響因素。

本研究在現有文獻的基礎上，基于土地市場網所獲取的土地出讓動態數據，探究分析全國以及不同經濟分區之間土地出讓格局的時空動態變化、分布格局特征及影響因素，對全國范圍內合理配置土地資源，優化土地出讓布局，推進區域協調發展具有重要意義，以期對國家土地政策的調整提供科學的對策啟示。

1 數據來源和研究方法

1.1 數據來源

本文所用土地出讓數據主要來源于中國土地市場網，選取2006—2020年30 個省級行政區共2320665宗統計數據。剔除部分缺失的數據條目之后，將“協議”“招標”“拍賣”“掛牌”4 種形式的土地出讓數據共1805327 宗作為數據源。實證研究所采用的城市層面數據主要來源于《中國城市統計年鑒》（2006—2020年），本文依據年份及省份進行了加總處理。由于數據獲取困難，本研究未包括西藏自治區、臺灣省、香港特別行政區、澳門特別行政區。

1.2 研究方法

1.2.1 核密度分析

利用ArcGIS10.2.2 繪制出2009年、2013年、2016年及2019年4 個年份的全國土地出讓面積核密度圖，其公式如下：

式中，xi為特定要素點，每個xi點的中心密度最高，h為搜索半徑，K為核函數，n為以點x為中心，帶寬h為半徑的圓域內所包含的要素個數。

1.2.2 泰爾指數

泰爾指數廣泛應用于發展差異研究中，本文運用泰爾系數測度土地出讓的區域差異情況，計算公式為：

式中，N為省份個數，yi代表第i省份的土地出讓面積，μ為土地出讓均值。

1.2.3 基于OLS 模型的要素綜合分析

本文基于土地出讓驅動因素數據的可獲取性，以及相關文獻[16、17-18]的變量設置，將土地出讓面積作為因變量，從人口特征、經濟水平、財政狀況，以及公路交通通達度4 個維度，選取人口城鎮化水平、人口密度、第二產業增加值、人均國內生產總值（gross domestic product，GDP）、土地出讓均價、固定資產投資、財政壓力、公路路網密度為自變量構建模型，具體如下：

式中，Squ表示土地出讓面積，Urb表示城鎮化率，PDen表示人口密度，Ind表示第二產業增加值，AGDP表示人均GDP，Pri表示平均土地出讓價格，Inv代表固定資產投資，Dep表示財政壓力，Roads表示公路路網密度。

2 結果與分析

2.1 土地出讓的時間變化特征

本文依據我國現行的四大經濟區域劃分標準，將全國30 個省份分為東部、中部、西部、東北部4個區域，各區域土地出讓面積情況如圖1所示。

圖1 2006—2020年全國四大經濟區土地出讓面積情況

本 文將全國土地出讓面積變化趨勢分為4 個階段（圖1），分別為2006—2009年快速增長階段、2010—2013年波動階段、2014—2016年持續減少階段、2017—2020年緩慢增長階段。

（1）2006—2009年，全國土地出讓面積由1192.67 km2增加到3868.04 km2，年均增長率高達78.02%，土地出讓整體處于快速增長階段。2008年爆發全球性金融危機，為保證我國經濟健康發展，國土資源部從宏觀上調整了土地供給的相關政策，給予工業用地適當的優惠，降低企業生產成本，全國范圍內土地出讓呈現出快速增長的趨勢。這一階段中部、西部、東北部 地區土地出讓面積年均增長率分別為30.06%、154.83%、58.80%，而東部地區的土地出讓面積年均增長率僅為20.26%。這主要是因為東部沿海地區的外向型經濟受金融危機影響嚴重，一 方面，大量企業為降低成本，不得不由東部地區向地價相對低廉的中、西、東北部地區轉移；另一方面，國家大力支持將重工業向中、西、東北部地區轉移，促進區域協調發展，所以，此階段中、西、東北部土地出讓年均增長率高于東部地區。

（2）2010—2013年，全 國土地出讓面積由3230.06 km2增長至3848.12 km2，年均增長率僅為6%，全國土地出讓波動較小，整體呈現出平穩增長的趨勢。2010年，國土資源部印發《關于編報2010年土地利用計劃（草案）的通知》，要求地方政府在此基礎上，合理確定新增建設用地占用農用地計劃指標。中央和地方政府實行較為嚴格的土地出讓政策。在此期間全國范圍內土地出讓整體增幅不大，且自2010年起，四大經濟區土地出讓的波動趨勢與全國基本相似。

（3）2014—2016年，全國土地出讓面積由2847.58 km2減至2099.22 km2，我國土地出讓面積進入持續減少階段。在 此期間國家處于新型城鎮化轉型時期，提出要推進“以人為核心”的新型城鎮化建設，扭轉人口城鎮化滯后于土地城鎮化的格局，促進土地城鎮化向人口城鎮化轉變，地方政府對于土地收購和出讓行為都有所收斂。2014—2016年全國土地出讓速度有所放緩，出讓面積持續下降。

（4）2017—2020年，全國土地出讓面積由2221.96 km2增長至3217.21 km2，年均增長率為13.13%，處于緩慢增長階段。國 土資源“十三五”規劃綱要中提出一系列土地政策以及宏觀調控手段，地方政府土地政策較為寬松，積極地向社會供地。隨著經濟的發展，城市建設用地需求持續增加。自2017年以后，全國土地出讓面積連年增加，再次呈現增長的趨勢，但同時要符合生態文明建設的要求，保證土地的節約集約利用，所以總體增長趨勢較于平緩。

結 合上述4 個階段土地出讓的變化特征，與2006—2020年中國所發生的相關事件，制定的相關政策，發現土地出讓不同階段變化特征的形成與國家政策，以及國家發展形勢密不可分。從宏觀層面來講，國家持續推動區域協調發展，不斷激發區域發展潛能，激勵各產業向中、西、東北部地區轉移，這使中、西、東北部地區土地需求旺盛，與東部地區土地出讓差距逐漸減小。國家宏觀政策引導著中國土地出讓時空分布格局的演變。

2.2 土地出讓的空間分布特征

2.2.1 土地出讓的空間差異分析

利用泰爾指數測度2006—2020年土地出讓變化的區域差異，得到中國土地出讓的區域差異分析結果。結果顯示，全國各區域土地出讓差異程度呈現出大幅度下降—大幅度上升—下降—平穩上升的變化態勢，整體呈現出下降的趨勢（表1）。

表1 2006—2020年土地出讓泰爾指數及分解結果

2006—2020年，全國土地出讓泰爾指數均值為0.256，在2006年處于峰值，即0.4667。2006—2010年，泰爾指數呈現出較大的起伏。2011年開始，全國土地出讓泰爾指數開始平穩上升，但總體上升幅度較小，相較于2010年之前，2011—2020年土地出讓泰爾指數整體呈現出下降趨勢，說明相較于2010年之前，2011—2020年全國土地出讓規模區域差異有所減小。

分地區看，2006—2020年，東部地區土地出讓泰爾指數均值為0.308，其變動趨勢與全國變動趨勢基本保持一致，整體表現為下降態勢，變化趨勢較為平緩；中部地區土地出讓泰爾指數均值最低，為0.071，2006年處于峰值，即0.1324，此后便一直保持下降趨勢，整體變化不大；西部地區和東北地區土地出讓泰爾指數均值分別為0.200、0.103，且均于2009年達到峰值，即0.8398、0.3799，此后便進入波動下降的趨勢。

從組間差異和組間貢獻率來看，四大經濟區組間差異在2006—2009年呈現急速下降趨勢，2010年以后開始平緩上升，至2018年開始出現幅度較大的下降趨勢。東部、中部、西部、東北部地區區域間差異貢獻占比自2006年開始急速下降，2010年之后便開始呈現出振動下降的趨勢。從四大經濟區組內差異和組內貢獻率來看，組內差異在2009年達到峰值，即0.4420，在此之后經歷了劇烈下降并自2010年開始趨于平緩；組內貢獻率自2006年起一直保持在60%以上，說明四大經濟區內部各省份間差異影響力始終大于區域間差異，其值自2010年后一直處于緩慢波動下降，總體變動不大。

2.2.2 土地出讓的空間格局演變

本文選取2009年、2013年、2016年、2019年4年的土地出讓數據，其中2009年111737 宗，2013年168934 宗，2016年99078 宗，2019年135291 宗。借助ArcGIS10.2.2 進行核密度分析，采用自然斷裂點分級方式對核密度值進行劃分，具體分為9 個灰度等級。本文將前4 個等級涵蓋區域作為土地出讓主要熱點區，對不同年份區域土地出讓面積差異進行對比分析，結果如下：

（1）2009—2013年，全國范圍內土地出讓熱點區域有所增加。2009年，出讓熱點區域主要集中于北京、天津、長江三角洲、珠江三角洲地區、遼中南工業基地、四川省東北部，以及武漢周邊城市。至2013年，上述地區仍然為土地出讓熱點，且出讓密度有大幅度的提升，在此基礎上，增加了魯中西、河南北部、以省會城市為核心的湖南、廣西、云南，以及成渝地區新的土地出讓熱點區域。對比四大區域土地出讓核密度值，東部地區與其他三大經濟區差距較大，但核密度熱點區域逐漸向中部、西部地區轉移，并出現了新的土地出讓熱點。

（2）2016年，全國土地出讓密度各區域之間差異有所減小。東部地區高密度區主要聚集于山東、江蘇等地，低密度區向北京、天津、長三角、珠三角等地區轉移；中西部地區土地出讓熱點范圍擴大，出讓密度明顯提高，在寧夏、甘肅等地區出現了新的出讓熱點，新疆地區的出讓密度也有所提高；東北部地區三個省份的土地出讓密度變化不大。

（3）2019年，全國土地出讓規模區域差異有所減小。東部、中部、西部、東北部地區出讓密度較2016年有所降低，尤其是東部地區核密度值降低最為顯著；熱點區域基本上與2016年相似，總體上保持“東部高，中部、東北部平，西部低”的勢態。

2.3 影響土地出讓的驅動因素分析

本文于“2.1 土地出讓的時間變化特征”部分探究了影響全國四大經濟區域土地出讓的宏觀政策因素，而政策調控和經濟驅動都是導致土地利用變化及其時空差異的主要原因[19]，因此本部分主要從經濟水平、人口特征、財政壓力、公路交通通達度四個方面探究影響土地出讓的驅動因素。

本文利用多元線性回歸模型，對影響土地出讓的驅動因素進行探究。將 各省份每年的土地出讓面積進行加總，得到2006—2020年中國30 個省份的土地出讓總面積。由于部分變量數據缺失，本研究獲得全國數據樣本共420 個，其中東部地區140 個，中部地區84 個，西部地區154 個，東北部地區42 個，在此基礎上進行分析，分析結果如表2所示。

表2 全國及四大經濟區的樣本估計結果

續表

（1）人口特征，主要用人口城鎮化水平和人口密度進行衡量。城鎮化率無論是在全國還是在四大經濟區內，其回歸系數都顯著為正。人口密度只有在東部地區和中部地區顯著為正。城鎮化水平對土地出讓的影響程度地區差異明顯，全國以及東部、中部地區城鎮化水平在1%的水平上顯著為正，城鎮化水平的提高增加了對土地的需求；而西部、東北地區城鎮化發展水平相對較低，對土地出讓行為的驅動效應相對較弱。人口密度在東部、中部地區分別在5%、10%的水平上，顯著為正，東部、中部地區屬于我國人口密度較高的地區，人口密度高，人們對城市建設用地的需求相應提高，所以，較高的人口密度對土地出讓具有積極的促進作用。

（2）經濟水平，主要用第二產業增加值、人均GDP、平均出讓價格，以及固定資產投資進行衡量。第二產業增加值在全國、東部地區，以及中部地區顯著為正。我國第二產業增加值由2006年的104359 億元上升到2020年的384255 億元，總體上增長了兩倍多。隨著東部地區經濟發展、地價上漲，多數企業紛紛遷到中部地區，所以，中部地區第二產業增加值的促進效果明顯高于全國以及東部地區。人均GDP 和土地出讓價格對土地出讓的影響均顯著為正，固定資產投資對東部、中部、東北部地區均在10%的水平上，顯著為正。說明經濟越發達，土地價格越高、社會基礎設施越完善的地區，土地出讓行為就越活躍。相較于東部和中部地區，西部和東北部地區人均GDP 和土地出讓價格的顯著性有所減小，這可能與地方政府的土地引資行為有關。為吸引企業投資建廠，有的地方政府不重視土地價格，向其提供廉價的工業建設用地，以期帶動經濟發展。

（3）財政狀況，主要以政府財政壓力進行衡量。財政壓力在全國表現為在1%的水平上，顯著為正，在中部、西部、東北部地區均為10%的水平上，顯著為正，對東部地區不具顯著影響，這與東部地區自身的經濟發展程度密不可分，東部地區作為我國經濟最發達的地區，地方政府獲得財政收入及稅收來源廣泛，而不僅僅依賴于土地出讓金的收入。中部、西部、東北部經濟比較落后的地區，能夠帶動經濟發展、提高人民收入的產業有限，直接影響政府的財政收入和稅收。土地資源作為一個地區的自然資源稟賦，具有獲取成本低，出讓價格高的特點，迫于財政壓力，從而成為地方政府獲取財政收入的主要方式之一。

（4）公路交通通達度，以公路路網密度進行衡量。路網密度對全國及各大經濟區均具有正向影響，說明良好的交通條件對土地出讓有積極的促進作用。

3 結論與討論

本文基于2006—2020年中國土地出讓數據，綜合運用核密度分析法、泰爾系數、多元線性回歸的方法，分析了全國，以及四大經濟區土地出讓的時空分布特征及影響因素，主要結論如下：

（1）2006—2020年，全國土地出讓面積呈現出波動上升的趨勢，具體表現為：2006—2009年快速增長階段，2010—2013年波動階段，2014—2016年持續減少階段，以及2017—2020年緩慢增長階段。

（2）2011—2020年，全國、東部、中部、西部，以及東北部地區土地出讓泰爾指數較2010年之前，整體出現下降趨勢，說明2010年后，各區域之間的土地出讓規模差異有所減小。

（3）我國土地出讓空間分布不均，土地出讓核密度值總體表現為東部高，中部、東北部平，西部低的態勢，具有多個土地出讓熱點地區并存的特征。中部、西部地區近年來土地出讓熱點地區有所增加，東部及東北部地區則相對穩定，區域間差距逐漸縮小。

（4）當前中國土地出讓的時空分布格局與國家政策變動密切相關，國家政策對于各區域的土地出讓具有宏觀導向作用。經濟水平、人口特征、財政狀況，以及公路交通通達度對土地出讓行為具有顯著的正向影響。

本文采用定性與定量相結合的方法，從宏觀尺度對全國及四大經濟區土地出讓格局及其可能的影響因素進行探究性分析，為更好地優化土地出讓布局，合理配置土地資源具有積極意義。但研究缺乏對土地出讓的用地類型、價格變化等方面的分析，僅從宏觀尺度對土地出讓格局及其影響因素進行探究性分析，對于更深層次的驅動機制需要進一步進行探索。