黨外公職人員監督監察的主體、對象及內容研究

王小鴻

關于黨外公職人員①本文“黨外公職人員”主要指民主黨派及統一戰線成員中的公職人員。監督監察的問題是當前爭議比較多的一個問題。有的學者認為對民主黨派的監督監察一般應限定在機關公務員范圍內，不可擅自擴大對公權力行使和履行公職的理解，特別是對《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）中“有關人員”的理解不宜擴大。考慮到民主黨派自身政治地位和責任的匹配性，民主黨派基層黨組織兼職的黨務人員和普通民主黨派成員的黨務管理及參政議政行為，不應列入監察內容，以避免監察失當，造成誤傷，甚至影響民主黨派的正常發展，導致不良的政治效果。[1]有的學者認為，我們必須處理好《監察法》提出的“實現國家監察全面覆蓋”的立法目標與國家治理這項系統工程中其他價值目標之間的協調與平衡問題。如果忽視這一點，對所有公權力、公職人員及其職務行為不加區分地追求監察全面覆蓋，表面上看似與強化公權力監督的理念非常契合，但實質上仍然是一種粗放式的治理思維，是在全面推進依法治國的過程中需要極力避免的。[2]此外，還有學者討論了人大代表是否納入監察范圍的問題，認為不能簡單地把人大代表視為公職人員，應該建立特殊的懲戒制度對人大代表的違法違紀問題進行處理。[3]這為具有人大代表身份的黨外干部的監察工作提供了啟示與思考。《監察法》把“公職人員和有關人員”[4]列為監察對象，與刑法中的“國家機關工作人員”“國家工作人員”有所不同，但是對行使公權力的黨外公職人員和有關人員的規定尚有待進一步深化。下文結合《監察法》進一步細化實化黨外公職人員監督監察工作。

一、黨外公職人員監督監察的實施主體分析

關于誰對黨外干部開展監督監察的問題，《監察法》已有明確規定，監督監察主體是各級監察委及其派駐或派出監察機構。毫無疑問，監察機關對黨外干部的監督監察工作負有領導責任和主體責任，派駐或派出監察機構、監察專員依法具有對黨外公職人員進行監督、調查、處置的職責。

（一）監察委員會

2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，將監察部和國家預防腐敗局并入國家監察委員會（后文簡稱國家監委）。中央紀委與國家監委合署辦公，代表黨和國家對黨內外所有公職人員進行監督監察。國家監委依法設立，被寫入憲法而具有憲法地位，成為我國的國家機構，具有國家“最高監察機關”的定位，也是監督黨外公職人員的專責機關。作為國家監察機關的監察委員會是行使國家監察權的主體，自然也是對黨外公職人員實施監督監察的主體。

紀委與監委合署辦公，把黨內監督與國家監察有效統一，使監督范圍從黨內延伸到黨外，對加強黨外公職人員的監督監察更具特殊意義。

一是加強了黨對黨外公職人員監督監察的領導。黨外干部也是黨的干部，與黨內干部一樣必須接受黨的領導，置于黨的監督之下。之前，紀委只是黨內監督，黨外公職人員監督監察缺少法規依據和專責機構。現在監察委員會將黨外公職人員納入監督監察范圍，這本身就是黨對黨外公職人員加強領導和監督的重大舉措，也是對黨外公職人員加強領導和實施監督的強化。

二是實現了對黨外公職人員監督監察的全面覆蓋。設立監委的根本目的就是擴大監督范圍，在以往黨內監督全覆蓋基礎上實現對黨外公職人員監督的全覆蓋，有助于杜絕權力監督的真空地帶，大大壓縮了權力主體的“任性空間”，是防止包括黨外公職人員在內的所有公職人員腐化變質的治本之策。[5]

三是法定了對黨外公職人員監督監察的權力來源。按照憲法規定，各級監察委員會由同級人民代表大會產生，并受其監督。從監察委員會的權力授受關系看，監察委員會對黨外公職人員的監督權、調查權和處置權也是由全國人民代表大會通過的《監察法》授予的，實質上監察委員會就是由人民授權、代表人民依照憲法對黨外公職人員進行監督，這是至高無上的權力。監察委員會從政府內設機構分離，變為民意執行機關，其根本目的就在于以其權力的權威性強化對黨外公職人員的剛性監督。從監察委員會監督成效評價看，監察委員會應當向人民代表大會或常務委員會報告專項工作履責情況，并接受監督的監督，以敦促監察委員會忠實履職盡責，時刻都不敢懈怠、不敢減弱、不敢跑偏對黨外公職人員的監督。總之，監察委員會的實質就是在黨的領導下，由人民授權、代表人民對黨外公職人員進行依憲監督的專責機構。當年毛澤東在“窯洞對”中設計的“讓人民監督政府”的民主“新路”，在當下的國家監察體制改革中得以拓展延伸。這種改革走的正是做實人民監督的新路，凸顯了人民監督的法定效力和政治效應。

（二）監察委員會派駐或派出監察機構、監察專員

國家在設立各級監察委員會之外，還統一設立紀委監委派駐紀檢監察機構。它“一體雙責”，不僅對黨內公職人員進行派駐監督，而且對黨外公職人員進行派駐監察。據《中國紀檢監察報》報道，中央紀委國家監委駐中央統戰部紀檢監察組，把增強對公權力和公職人員監督的全覆蓋性、有效性作為著力點，積極穩妥地推進對民主黨派中央機關公職人員監察全覆蓋，明確民主黨派中央機關司局級公職人員的舉報信件由駐部紀檢監察組統一管理、綜合研判，改變了以往民主黨派中央機關舉報信件“一轉了之”的局面，邁出了對統戰系統黨外公職人員監督監察從無到有的關鍵一步。[6]《監察法》第十二條規定：“各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員。監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監察委員會負責。”[7]第十三條規定：“派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監督，提出監察建議，依法對公職人員進行調查、處置。”[8]從中不難看出，紀檢監察派駐機構已經在法律層面得以明確。

監察委員會的派駐機構是紀檢監察機關的延伸，同樣具有紀檢監察職能。所以，監察專員承擔監督職能，發揮派駐效能，就要明確監督責任，列出任務清單，提高監督能力，切實幫助所監督單位在廉政建設方面做好事前防范工作。當前監督監察工作存在日常監督監察任務繁重與專業化人員少的矛盾，亟須在現有的派駐機構中建立專業化隊伍，也可以建立有序的輪崗交流制度，以保證監督的專業化與有效性。

此外，黨外干部作為民主黨派及統一戰線成員，所屬民主黨派對其具有管理和監督職責，黨委統戰部也承擔了解情況、掌握政策、協調關系、安排人事、增進共識、加強團結等責任。《中國共產黨統一戰線工作條例》（后文簡稱《條例》）和關于民主黨派隊伍建設等方面的文件都明確了由統戰部門負責牽頭協調黨外代表人士管理工作。

二、黨外公職人員監督監察對象的分類及細化

在對黨外干部進行監督監察過程中，公權力是國家監督監察的客體，行使公權力的黨外干部是監察對象。那么，黨外干部行使的公權力體現在哪些領域？《監察法》以列舉的方式規定了六類監察對象（包括最后一條兜底條款），這六類具體的“公職人員和有關人員”中，除了第一條明確規定的民主黨派機關公務員的身份清晰可見之外，其余五條都有黨外干部分布，但在實踐中仍然存在認定困難的問題。這五條是：法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，國有企業管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員，其他依法履行公職的人員。[9]這五條對黨外公職人員的具體范圍并未作出明確規定，這也是當前做好黨外干部監督監察工作的難點之一。黨外干部哪些屬于“公職人員”，哪些屬于“行使公權力的公職人員”，哪些屬于“不行使公權力的公職人員”，監察工作如何對他們分類施策、精準監督，都是需要首先明確的問題。

以上五類人員與下面一類人員涵蓋了我國全部的公職人員：“中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》（后文簡稱《公務員法》）管理的人員。”[10]

上述六類人員涵蓋了黨內、黨外公職人員。公職人員在工作中所具有的權力絕對不是私人的，在社會主義國家中是人民群眾賦予的。因此，這份權力極其神圣，公職人員應本著對人民負責的態度，做到權為民所用，做好人民的公仆。監察是對公權力的監察，監察對象理應是所有行使公權力的公職人員，應對公職人員在國家的經濟、政治和社會生活中行使公共職權、履行公共職責等進行監督監察。判斷一個人是不是公職人員，關鍵看他是不是行使公權力、履行公務，而不是看他是否有公職。《監察法》擴大了監督監察范圍，為實現對所有黨外公職人員，特別是作出政治安排的民主黨派、無黨派、民族、宗教等各界代表人士及非公經濟代表人士、非中共黨員村干部等黨外公職人員的監督監察提供了法律依據。同時，對國有企業“關鍵少數、關鍵崗位、關鍵環節”的監督監察也更加精準、有力、有效。按照黨外公職人員的編制，主要可分為以下四類：

一是公務員編制的黨外公職人員。根據我國《公務員法》第二條的規定，公務員是“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”[11]。在此序列下的黨外公職人員就是依法定程序任用、在中央和地方各級國家行政機關中依法行使國家行政職權、執行國家公務、納入行政編制的黨外公職人員。如人民代表大會及其常務委員會機關中的黨外公務員、人民政府中的黨外公務員、人民法院中的黨外公務員、監察委員會中的黨外公務員、人民檢察院中的黨外公務員、中國人民政治協商會議各級委員會機關中的黨外公務員、各民主黨派機關和工商業聯合會機關中的黨外公務員等。

二是法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的黨外公職人員。這些人一般都工作于參照《公務員法》管理的事業單位，多使用事業編制，也行使公權力。為實現國家監察全覆蓋，有必要將其中的黨外人員納入監察范圍，由監察機關對其監督、調查、處置。

三是國有企業管理人員中的黨外人員。《公務員法》規定的是國有企業管理人員，其中國有企業中的黨外管理人員，主要是國有獨資企業、國有控股企業（含國有獨資金融企業和國有控股金融企業）及其分支機構領導班子中的黨外人員。這包括設董事會企業中由國有股權代表出任的董事長、副董事長、董事，總經理、副總經理等；未設董事會企業的總經理（總裁）、副總經理（副總裁）等。此外，對國有資產負有經營管理責任的國有企業中層和基層黨外管理人員，包括部門經理、部門副經理、總監、副總監、車間負責人等，在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的會計、出納等黨外人員。國有企業所屬事業單位中的黨外領導人員，國有資本參股企業和金融機構中對國有資產負有經營管理責任的黨外人員，也應當納入國有企業黨外管理人員的范疇。

四是公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位從事管理的黨外人員。如博物院（館）、文化館、圖書館、文史館、公立醫院、部分旅游景點的黨外工作人員等，重點是這些單位及其分支機構中擔任領導職務的黨外人士，如公辦學校的校長、副校長，科研院所的院（所）長、副院（所）長，公立醫院的院長、副院長等。

新時代黨外公職人員的來源渠道進一步得到拓寬。黨的十八大報告提出，要選拔和推薦更多優秀黨外人士擔任各級國家機關領導職務。[12]2015年5月，中共中央印發《條例（試行）》提出：“加強黨外代表人士的實踐鍛煉，將黨外干部納入黨政領導干部交流總體安排。”[13]可見，黨和國家更加重視黨外代表人士作用的發揮。根據2018年的國務院機構改革方案，改革后除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26 個，其中有8 個組成部門領導班子中配備了黨外干部，其中民主黨派成員7 人，無黨派人士1 人。[14]省、市各級政府部門中擔任要職、手握實權的黨外代表人士數目則更多。2020年12月，修訂后的《條例》第四十三條同樣明確規定：“省、市兩級政府領導班子應當配備黨外干部。縣級政府領導班子從實際出發積極配備黨外干部。各級政府部門除有特殊要求外，均可以積極配備黨外干部擔任領導職務，重點在行政執法監督、與群眾利益密切相關、緊密聯系知識分子和專業技術性強的部門配備。符合條件的黨外干部可以擔任政府部門（單位）行政正職。各省（自治區、直轄市）在政府組成部門中應當配備2 名左右黨外正職。”[15]以上規定進一步拓寬了黨外公職人員的來源，進一步增加了黨外公職人員的數量。

需要指出的是，加強黨外公職人員監督監察必須以規范和約束公權力為重點。我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。公權力是國家權力或公共權力的總稱，是法律法規規定的特定主體基于維護公共利益的目的對公共事務管理行使的強制性支配力量。馬克思、恩格斯曾指出，一切公職人員必須“在公眾監督之下進行工作”，這樣“能可靠地防止人們去追求升官發財”和“追求自己的特殊利益”。[16]

三、關于黨外公職人員監督監察內容的建議

在監督監察內容方面，《監察法》填補了原來檢察機關依法只偵查職務犯罪行為，而不負責偵查職務違法的監督機制短板。根據《監察法》，紀委監委合署，不僅對公職人員的涉嫌違紀、職務違法問題進行監督監察，而且對職務犯罪行為也進行調查、處置。這些就覆蓋了反腐監督的全部內容。

《監察法》第十一條規定了監委的監督、調查和處置職責，對監察內容進行了明確的規定，主要包括：（一）對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。（二）對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。（三）對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監察對象所在單位提出監察建議。[17]這些規定比較宏觀和籠統，結合黨外公職人員監察工作的特點和《監察法》的立法原則，參照《公務員法》，建議把以下內容納入監察。

第一，政治紀律方面。（一）堅持正確政治方向。包括深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”等方面的情況。（二）遵守憲法法律和執行黨的大政方針。包括模范遵守憲法和法律，貫徹執行黨和國家的路線方針政策、重大決策部署不走樣等方面的情況。（三）堅持參政黨的定性與定位，堅持多黨合作的政治準則等方面的情況。對政治紀律進行監察，尤其注意必須嚴格禁止以下行為：制造、散布、傳播政治謠言，發表危害黨的言論；組織、參加反黨、反社會主義、敵視政府、分裂國家活動；組織、參加會道門、邪教組織和迷信活動；從事、參與挑撥民族關系、制造事端或參加民族分裂活動等等。

第二，工作紀律方面。（一）積極參加本黨派的履職活動，做黨的好參謀、好幫手、好同事等方面的情況。（二）堅持密切聯系群眾和基層民主黨派成員，做到體察民情、傾聽民聲等方面的情況。（三）堅持民主集中制原則，重大事項要由班子成員充分醞釀、民主決策，堅持少數服從多數等方面的情況。（四）執行上級決定命令，確保令行禁止、政令暢通方面的情況。

第三，秉公用權方面。（一）秉公辦事情況。堅持辦事原則，嚴格按照法規明確的程序開展工作，不搞因人而異，嚴禁假公濟私“私作為”；堅持法無授權不可為，嚴禁吃拿卡要“亂作為”；盡職盡責，堅持法定職責“必須為”，嚴禁慵懶散漫“不作為”。（二）秉公管人情況。包括是否任人唯親搞小團體、小圈子，是否嚴格按照用人標準推薦、提拔、使用干部，是否嚴格對照工作崗位責任制獎優罰劣等方面的情況。（三）規范用權情況。包括是否主動接受監察機關監督監察、民主黨派內部監督、公眾監督等各類主體監督，做到“權力在陽光下運行”；是否建立權力清單機制，把“權力關進制度的籠子”，按制度行使權力；履職過程中是否存在侵害群眾利益和不正之風等方面的情況。

第四，廉潔從政從業方面。（一）堅持公權為公方面的情況。包括是否違反以下禁令：不得在民主黨派成員經營的企業報銷應由個人支付的費用；不得利用職務便利，與民主黨派成員經營的企業構成利益共同體，搞利益輸送，甘于“當線人”，搞“無間道”，當“保護傘”；嚴禁收受下級組織或成員給予的禮金、商務消費卡、有價證券及貴重禮品，以及接受可能影響公務的宴請;禁止利用職權，插手工程招標、人事安排等；禁止利用婚喪嫁娶，大操大辦，借機斂財；嚴禁利用職權從事營利性活動，或為配偶、子女和其他特定關系人從事營利性經營活動提供便利條件；發展新民主黨派黨員過程中，不得從中牟利，收取不正當利益。（二）堅持公款姓公方面的情況。包括是否違反以下禁令：嚴禁公款私用；厲行節約，不得鋪張揮霍、浪費國家資財；規范資金管理，嚴禁設立小金庫、賬外賬，嚴禁違規發放獎金、津貼、補助，杜絕資金違規撥付使用。（三）樹立新風正氣方面的情況。包括嚴禁跑官要官；嚴禁向上級單位人員贈送禮金、商務消費卡、有價證券及貴重禮品或安排與公務無關的宴請；嚴禁使用公款或利用職權為上級領導辦私事、謀私利，搞利益輸送等等。在監察過程中尤其要注意是否有以下行為：權錢交易行為，違規接受禮品和服務等行為，違規從事營利活動行為，違反工作生活待遇規定等行為，違規占有、使用公款公物等行為，違反厲行節約、反對浪費規定行為，權色交易行為；違反中央八項規定精神，以學習培訓、考察調研為名變相公款旅游行為；利用決策、審批過程中掌握的未公開信息買賣股票行為；借用管理和服務對象錢款住房車輛、通過民間借貸等金融活動獲取大額回報。

第五，道德操守方面。主要是踐行社會主義核心價值觀方面的情況，包括以下事項：（一）堅持全心全意為人民服務，堅持一心為公、實事求是、誠實守信、愛崗敬業、辦事公道、清正廉潔的職業道德。（二）堅持文明禮貌、助人為樂、愛護公物、保護環境、遵紀守法的社會公德。（三）堅持尊老愛幼、男女平等、夫妻和睦、勤儉持家、鄰里團結的家庭美德。（四）堅持與人為善、積極進取、甘于奉獻、淡泊名利的個人高尚品德，養成健康向上生活方式。