國土空間規劃背景下中小尺度資源環境承載力評價思考

烏 蘭,吳 全

（1.內蒙古師范大學地理科學學院，內蒙古 呼和浩特 010022；2.內蒙古自治區國土空間規劃院，內蒙古 呼和浩特 010010）

0 引言

當前，我國社會經濟已然邁入了高速發展階段，但資源過度消耗的勢頭尚未根本逆轉，導致環境問題成為生態文明建設的重大障礙。黨的十九大報告指出，要充分考慮資源環境的承載能力，結合不同區域環境資源的具體情況，科學開展資源環境承載能力評價研究，從而客觀、真實地反映區域資源環境承載力。同時，對環境承載力的相關研究數據將成為資源環境可持續利用的有力支撐[1]。

在當前學術界對資源環境承載力評價各個尺度的研究中，大中尺度資源環境承載力評價研究比中小尺度下的資源環境承載力研究體系成熟很多，且研究中逐步完善了資源環境承載力評價在各項重大規劃決策中的研究方法與理論基礎[2]。

因此，結合國土空間規劃戰略背景，重點針對中小尺度的國土資源環境承載能力進行綜合研究與評述工作，不僅能夠滿足我國國土資源空間的精細化管理需求，還能提高對中小尺度層面的微觀指導能力[3]。

鑒于此，開展資源環境承載能力評價研究及理論與實踐探索有一定的必要性[4]。本研究科學界定資源環境承載力內涵并探索合理的評價思路以期實現中小尺度資源精細化管理的目標，從而對資源環境承載力評價工作在國土空間編制中所面臨的困境進行分析，并對特定的資源環境承載力評價體系展開深入探索。

1 資源環境承載力在國土空間規劃編制中的應用與困境

1.1 資源環境承載力的概念與內涵

本文所探討的“資源環境承載力”這一概念，是在“承載力”的基礎上逐步演變和發展而來的，是一個涵蓋了資源與環境兩個要素的綜合概念[5]。1991年，北京大學環境科學系在其課題研究中首次提出了“環境承載力”的概念。此后20多年，學者們對這一問題展開了全方位的研究，最終形成了一致的觀點，認為資源環境承載力指的是在特定條件下某一特定區域內環境容量和資源稟賦所能承載的經濟社會活動規模[6]。目前，眾多學者認為資源環境承載力是包含了環境要素、資源要素和社會經濟要素的綜合承載力概念[7]。對于資源尺度偏小或中等的環境承載力評價工作來講，要根據市、縣級國土空間規劃對承載力評價的現實要求，重點考慮承載力的內涵界定、評價內容及具體的建構方法。本文對資源環境承載力的內涵進行了闡述，強調其是保障生態系統自我調節和自我維持功能良性發展的基礎，并且在摸清區域資源環境稟賦的前提下，充分研究了資源環境系統對我國經濟社會系統規模可持續發展的支撐能力以及協調發展程度。

1.2 中小尺度資源環境承載力評價在國土空間規劃編制中面臨的困境

當前，結合國土空間規劃戰略背景，開展國土資源環境承載力評價研究能夠有效引導資源空間配置區域內的產業布局，使空間內的資源配置與人口分布情況相適應，從而提高資源的利用效率。根據以往關于資源環境承載力的研究情況分析，當前國土空間規劃的過程中仍面臨諸多問題，尤其是未能形成標準一致的指標體系和評價方法，這就導致評價結果之間的可比性不理想，并且對評價的科學性及實用性有一定影響。針對資源環境承載力評價中重評價輕應用的現象，要將研究結果真正落實到現實工作中，同時在理論與方法上進一步深化和拓展，發揮出資源環境承載力評價的實踐價值。此外，在評價過程中可能會面臨技術路徑不統一、數據獲取困難、數據精度不高以及應用成效不明顯等問題。因此，如何實現評價結果的轉化應用和國土空間資源要素的最優配置仍是當前的核心議題。而實際落實不到位、分析不夠深入是現階段中小尺度資源環境承載力研究支撐國土空間規劃決策的主要困境，為此，本文基于評價過程中面臨的困境提出以下建議。

（1）深入加強資源環境承載力理論體系的建設。承載力的理論研究是提高資源環境承載力能力，并且指導其展開實踐應用的基礎。當前學者針對資源環境承載力評價的研究主要集中在指標體系構建、評價模型優化、指標閾值確定等方面，大多都涉及技術問題，而關于資源環境承載力的理論研究仍然需要夯實基礎，從概念、理論基礎、研究方法等不同方向逐一深入探索。在此過程中要建立起一套行之有效的社會經濟與資源環境系統互饋機制，使資源環境承載力理論研究得以在模型構建和體系框架基礎上進行，有助于更深入地研究承載力的內部結構和評價過程。

（2）通過定量和定性相結合的方法開展對資源環境承載力的研究工作。研究工作開始之前，需要參考現有的理論與方法，總結經驗，找出不足。同時對包含環境、社會、資源、經濟等諸多復雜因素的系統進行動態模擬和預測，加強不同影響因素之間的黏合度，使其在系統中形成互饋機制，從而推動資源環境承載力的研究朝著空間化和數字化方向發展。針對中小尺度資源環境承載力評價中出現的地域差異問題，可以結合評價對象的區域性特點及主體的功能定位特性，總結出一套適用性強、便于推廣應用的資源環境承載力評價方法和技術規范，以便厘清區域承載力子系統的承載能力，從而客觀、真實地呈現不同地區的資源環境及社會經濟發展狀況。

資源環境承載力評價中，評估結果是否準確會影響規劃決策的精準度。在大尺度評價結果宏觀指示的基礎上，要關注中小尺度層面評價結果的精確性和實用性，為政府資源開發與利用方面的決策提供數據支持。同時，應該將定性分析、定量評價和GIS定位分析結合起來，進一步探究各評價要素、各系統之間的聯動與耦合協調狀況對評價結果產生的影響，探索出資源環境承載力評價結果與國土空間規劃的最優結合途徑。

2 國土空間規劃背景下中小尺度資源環境承載力的評價與應用

2.1 資源環境承載力評價的目標與應用導向

在開展資源環境承載力評價時，首先要構建科學的指標評價體系，科學的評價指標體系能客觀反映區域本身本底條件，其評價結果能為決策者提供參考。其次，要確立工作目標，強化對國土空間規劃的保護管理工作，提高資源利用效率，引導資源、環境、生態與社會經濟子系統之間協調發展。通過確定評價單元，構建指標體系，合理運用評價方法，客觀呈現研究結果等方式，滿足國土空間規劃在不同階段、不同環節的需求。

2.2 探索國土空間規劃背景下的資源環境承載力評價思路

基于主體功能區劃理論體系，中小尺度應以實現區域可持續發展作為評價區域資源環境承載力的標準，可采取“主導功能定位—甄別資源環境要素—要素綜合評價—評價結果應用”的總體思路和技術框架。

首先，評價單元主導功能定位，選取資源環境評價要素。確定地域特色定位是選取參評要素的依據和準則，也是展開資源環境承載力評價的前置條件。選擇評價指標應遵循因地制宜原則按照“精而全”原則從區域自然資源本底稟賦條件、資源環境現狀及共容能力、社會經濟發展現狀及需求分別展開研究。在此基礎上，選取的評價指標應滿足國土空間規劃，決策的空間尺度應保證可獲取、可量化。實踐過程中要防范不同區域有可能出現的難以選擇恰當指標的問題。為此，可以在此基礎上進行精細化管理，使框架體系更豐富，涉及內容更全面。

其次，應以區域內評價體系所涵蓋的全部要素為基礎來進行綜合性的評價工作。資源環境承載力研究包括水資源、區位資源、水環境、生態環境、地質環境等多個單要素，不同要素對評價工作的影響程度也是不同的。因此，綜合評價更多強調綜合系統的多層次和全要素分析，評價區域內部各資源環境要素本底水平，其發展定位符合國土空間規劃的開發方向。深入探索承載力評價中多個因素耦合互饋的機制，有利于推動評價結果朝著預期的方向發展[8]。

最后，評價結果及應用研究。在技術處理中，評價結果的合理性取決于各類評價指標與閾值的最終確定，使實踐中指標體系評價符合地方實際，使得評價結果與區域實際情況評價有所呼應。通過評價單元內部各資源環境要素本底稟賦水平，明確當前資源環境承載狀態，在不同環境下制定出有差異化的改善措施和保護策略，按照國土空間開發方式、產業布局、城鎮職能劃分，整合形成直接服務于國土空間預期的規劃決策。

因此，在現有研究的基礎上，以不同層級的國土空間規劃需求為導向，對資源環境承載能力的技術方法體系與評價內容展開深入探索，可以提高承載力評價研究對實踐工作的參考價值。鑒于我國不同區域內國土空間單元的資源環境特征、發展方向和要求各不相同，所承載的目標也完全不同，因此要結合市縣實際，創新承載力評價的理論架構和評價思路，以更好地發揮其在國土空間布局和用途管制中的作用。

3 結論與建議

綜上所述，本文通過闡述資源環境承載力的內涵，深入分析了評價工作所面臨的問題，提出了市、縣級國土空間規劃背景下中小尺度資源環境承載力的評價思路。目前，中小尺度資源環境承載力研究還存在許多待解決的難題，未來還需要正視現實需求。

3.1 以需求為導向，推進結果的實踐應用

針對中小尺度資源環境承載力問題，應以國土空間規劃需求為導向，同時綜合考慮不同區域的特殊情況和評價結果的適用性，堅持評價方法的普適性和可推廣性原則，確保評價結果可比較、可分析，協助決策者發現和分析問題，探索決策方案，便于各地區結合本地區開展評價資源環境特征，以提高規劃決策的適用性及有效性。

3.2 客觀看待結果，適時開展結果效驗

基于中小尺度資源環境承載力多要素的綜合評價目前尚面臨著許多技術難點。例如，生態監測機制不健全、重評價輕應用、獲取基礎數據較為困難、數據精準度不足、技術路徑不統一、應用成效不高等。鑒于此，本文建議在研究和評價資源環境承載力時客觀看待評價結果，并且盡可能運用高科技技術，獲取高分辨率的影像資料，從而提高數據的精準度。此外，還需要工作人員本著艱苦卓絕、客觀求實的態度，深入現場實地監測，以便客觀、真實地對當地資源環境信息數據進行采集。在此基礎上，對不同區域內的承載力評價結果進行反復的科學校驗，可以最大限度提高評價結果的精準度。