耕地“雙平衡”政策關系探討

劉崴

（朝陽市自然資源局，遼寧朝陽 122000）

耕地“雙平衡”政策是指耕地的占補平衡和耕地進出平衡兩項保護耕地政策。在1999版《土地管理法》提出了“耕地占補平衡”及實施農用地的土地用途嚴格管控制度，重點指向當時非農建設高速、無秩序發展，大量侵占耕地，特別是家庭聯產承包責任制的“口糧田”的數量大量減少，嚴重威脅到國家糧食安全，對農用地轉為建設用地進行嚴格管控。

2020版《土地管理法》和2021版《土地管理法實施條例》出臺后，更是加大了耕地的保護力度，同時鑒于當前的國際形勢影響，國家又出臺防止耕地“非農化”和“非糧化”的保護政策。在這個政策背景下，2021年末，自然資源部聯合農業農村部以及國家林業和草原局印發《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，明確提出了實行耕地用途管制及具體要求和措施。

作為政策落實的具體實施流程，耕地“進出平衡”制度的出臺是繼1999版《土地管理法》明確實施土地用途管控以來，對耕地保護的進一步補充完善，也是針對一些地方政府通過模糊農用地與耕地關系、改變利用耕地方式、破壞耕地現狀的“灰色”行為，套上制度的“緊箍咒”。

一、耕地“進出平衡”政策的出臺背景

鑒于當前的國際形勢影響，國家的糧食安全問題上升到國家政治層面，已經引起黨中央的高度重視。在2022年3月全國政協十三屆五次會議期間，習總書記與參加農業、社會福利和保障的委員代表座談時指出，糧食安全是“國之大者”，“悠悠萬事，吃飯為大”。

耕地作為糧食生產的基礎資源，是關系到國家糧食安全的剛需資源，是國民的“飯碗子”“米袋子”“菜籃子”。從這一點上說耕地就是國家的根本，耕地的作用越發不可忽視。國家下大力量給耕地增加保護屏障，為的是守護住耕地18億畝的紅線。

但通過分析第三次全國國土調查數據及2020年度土地變更調查和執法監察“衛片”數據，一些地方政府為拉動經濟發展而引進工商資本，無秩序地大規模建設占用耕地，改變用途造成土壤耕作層破壞、無法恢復問題；部分地區存在“退耕還林”、違規擴建人工綠化帶、開挖湖泊修建人工景區等占用耕地的行為；同時部分地區占用永久基本農田發展林果業、漁業等特種經濟類和養殖類等一系列占用耕地問題依然十分突出，嚴重沖擊耕地保護紅線。此種現象已經引起黨中央、國務院高度重視，為此作出了堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的決策部署。2021年11月27日，自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局聯合出臺文件《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》中明確提出實施耕地“進出平衡”，“除國家安排的生態退耕、自然災害損毀難以恢復、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地想要轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，就必須通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。耕地“進出平衡”首先在縣域范圍內落實，縣域范圍內無法落實的，在市域范圍內落實。”

隨著鄉村振興、農業農村現代化的深入推進，各地仍然不可避免產生轉變農業發展方式、調整產業結構、優化農業農村空間布局等需求，通過耕地“進出平衡”確保耕地保有量不減少、耕地質量不下降顯得尤為重要。可以說耕地“進出平衡”是對綠化造林、農業產業結構調整占用耕地的補救措施，是探索耕地保護新途徑，也是守住耕地紅線的創新之舉。

二、耕地“雙平衡”相同點分析

1.耕地“占補平衡”與耕地“進出平衡”是針對耕地的保有量而實施的耕地保護措施

進出平衡制度與占補平衡制度的出臺背景，都是基于我國土地基本國情和所面臨的耕地保護嚴峻形勢與現狀。1999版《土地管理法》提出了“耕地占補平衡”以及實施農用地的土地用途嚴格管控制度，其重點是針對當時建設大量占用耕地，特別是家庭聯產承包責任制的“口糧田”的數量大量減少，對農用地轉為建設用地進行嚴格管控。1999版《土地管理法》實施的20多年來，抑制耕地“非農化”成效明顯，不僅在很大程度上有效抑制了地方政府“圈地”行為或大體量占用耕地盲目沖動搞建設的，而且在耕地動態總量實現耕地的總量增加，確保耕地保有量不減少方面發揮了重要作用。

而今進一步完善以“耕地進出平衡”為手段的耕地用途管控制度，還是針對耕地的保有量這一核心關鍵點，基于我國目前耕地保護面臨的新形勢、新問題和新要求而提出對耕地，特別是永久基本農田轉為林地、園地、農業設施用地等農業內部結構調整“非糧化”行為實行嚴格管控。

2.兩者之間均保持對等的動態平衡，耕地保持總體平衡

為確保長期穩定利用耕地不再減少，除國家安排的生態退耕、自然災害損毀等非人為因素導致的現有耕地減少的情況外，各地有必要對耕地轉為林地、園地、農業設施用地等農業內部結構調整用地需要落實“進出平衡”，實行區域內年度“進出平衡”。即：只要耕地發生用途變化，不論是“非農化”，還是“非糧化”均須補充相應數量和質量的耕地，以達到耕地總量動態平衡。

三、耕地“雙平衡”不同之處

1.簡單的說，耕地“進出平衡”中的“進”對應的是耕地“占補平衡”中的“補”。但從耕地補充途徑來看，兩者補充的來源不盡一致

在耕地“進出平衡”中, 想要“進”耕地的，就必須通過利用林地、園地、農業設施用地、牧草地等農用地通過技術手段恢復為同等質量、數量，可以長期穩定利用的耕地，這就將“進出平衡”的補充渠道限定在農用地這個圈內，不能考慮利用建設用地和未利用地來補充。

但對于耕地占補平衡來說，只要是滿足耕地“占一補一、占優補優、占水田補水田”這一原則即可實現占補平衡。補充耕地的來源可是農用地，還可以是建設用地和未利用地。具體補充的渠道包括：政府層面組織將劣等耕地改造成優質耕地的；可以墾造成耕地的荒山荒坡、其他草地等未利用地進行土地整理改造成耕地的；平原地區原地類為耕地，但實施“退耕還林”、發展特種林果種植的地塊逐步恢復耕種條件，以及北方地區原地類為耕地，但為發展畜牧業而改種的牧草地逐步恢復耕種條件的，也就是所謂的“退林還耕”和“推草還耕”；建設項目占用耕地需按期按質按量兌現承諾將其他土地復墾成耕地等方式。

而這其中以平原地區“退林還耕”及北方地區“推草還耕”形式的補充耕地方式與和耕地“進出平衡”的來源可以是一致的。

2.從用途管制角度來說，二者之間針對的耕地轉用角度不同

耕地“占補平衡”主要針對的是耕地“非農化”問題，可以理解為耕地“占補平衡”是在將耕地轉為建設用地時進行的，要求必須補充相應耕地，做到耕地數量不減少，質量不降低，實現耕地總量的動態平衡。

而耕地“進出平衡”則針對的是耕地“非糧化”問題。

當前，地方政府更多的注重是耕地占補平衡“外因”問題，也就是說政府重視是非農建設占用耕地，就必須補充同質同量的耕地，這本就是耕地保護的常態化管理模式。但對于耕地因“非糧化”流向林地、園地以及農業設施用地導致的耕地減少現象，地方政府只認為是農業產業結構調整，是農用地“內因”問題，不是農用地轉用的管控要求。因此為確保長期穩定利用耕地不再減少這個核心點，就必須要實施耕地“進出平衡”的管控，也就是說當需要進行農用地內部結構調，將耕地轉為林地、園地、草地、農業設施用地等其他農用地時，必須以同等數量的園地和林地等土地整治為耕地，達到耕地總量不減少，質量不降低的初衷。

耕地用途管制是現階段我國耕地保護體系新的政策框架，從“占補平衡”發展到“進出平衡”，實際上是從控制農轉用“外因”到控制農地互轉“內因”的不同角度，但核心實質都是嚴格管控耕地，形象的說是從“一條腿走路”到“兩條腿快跑”發展過程，兩者相互關聯、相互作用。為耕地嚴控，保護耕地紅線，特別是在保障國家糧食安全的方面構筑了新的“保護體系”做出重大貢獻。

下一步用途管制的工作的重心將放在耕地轉為林地、園地、草地及農業設施用地的具體化管制措施上，提出落實耕地“進出平衡”的具體實施方案，從而實現嚴格實施耕地用途管制的政策導向。