耕地“雙平衡”政策關(guān)系探討

劉崴

（朝陽市自然資源局，遼寧朝陽 122000）

耕地“雙平衡”政策是指耕地的占補平衡和耕地進出平衡兩項保護耕地政策。在1999版《土地管理法》提出了“耕地占補平衡”及實施農(nóng)用地的土地用途嚴(yán)格管控制度，重點指向當(dāng)時非農(nóng)建設(shè)高速、無秩序發(fā)展，大量侵占耕地，特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“口糧田”的數(shù)量大量減少，嚴(yán)重威脅到國家糧食安全，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行嚴(yán)格管控。

2020版《土地管理法》和2021版《土地管理法實施條例》出臺后，更是加大了耕地的保護力度，同時鑒于當(dāng)前的國際形勢影響，國家又出臺防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”的保護政策。在這個政策背景下，2021年末，自然資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，明確提出了實行耕地用途管制及具體要求和措施。

作為政策落實的具體實施流程，耕地“進出平衡”制度的出臺是繼1999版《土地管理法》明確實施土地用途管控以來，對耕地保護的進一步補充完善，也是針對一些地方政府通過模糊農(nóng)用地與耕地關(guān)系、改變利用耕地方式、破壞耕地現(xiàn)狀的“灰色”行為，套上制度的“緊箍咒”。

一、耕地“進出平衡”政策的出臺背景

鑒于當(dāng)前的國際形勢影響，國家的糧食安全問題上升到國家政治層面，已經(jīng)引起黨中央的高度重視。在2022年3月全國政協(xié)十三屆五次會議期間，習(xí)總書記與參加農(nóng)業(yè)、社會福利和保障的委員代表座談時指出，糧食安全是“國之大者”，“悠悠萬事，吃飯為大”。

耕地作為糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)資源，是關(guān)系到國家糧食安全的剛需資源，是國民的“飯碗子”“米袋子”“菜籃子”。從這一點上說耕地就是國家的根本，耕地的作用越發(fā)不可忽視。國家下大力量給耕地增加保護屏障，為的是守護住耕地18億畝的紅線。

但通過分析第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)及2020年度土地變更調(diào)查和執(zhí)法監(jiān)察“衛(wèi)片”數(shù)據(jù)，一些地方政府為拉動經(jīng)濟發(fā)展而引進工商資本，無秩序地大規(guī)模建設(shè)占用耕地，改變用途造成土壤耕作層破壞、無法恢復(fù)問題；部分地區(qū)存在“退耕還林”、違規(guī)擴建人工綠化帶、開挖湖泊修建人工景區(qū)等占用耕地的行為；同時部分地區(qū)占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)、漁業(yè)等特種經(jīng)濟類和養(yǎng)殖類等一系列占用耕地問題依然十分突出，嚴(yán)重沖擊耕地保護紅線。此種現(xiàn)象已經(jīng)引起黨中央、國務(wù)院高度重視，為此作出了堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署。2021年11月27日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合出臺文件《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》中明確提出實施耕地“進出平衡”，“除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以恢復(fù)、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地想要轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，就必須通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。耕地“進出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實，縣域范圍內(nèi)無法落實的，在市域范圍內(nèi)落實。”

隨著鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的深入推進，各地仍然不可避免產(chǎn)生轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間布局等需求，通過耕地“進出平衡”確保耕地保有量不減少、耕地質(zhì)量不下降顯得尤為重要。可以說耕地“進出平衡”是對綠化造林、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的補救措施，是探索耕地保護新途徑，也是守住耕地紅線的創(chuàng)新之舉。

二、耕地“雙平衡”相同點分析

1.耕地“占補平衡”與耕地“進出平衡”是針對耕地的保有量而實施的耕地保護措施

進出平衡制度與占補平衡制度的出臺背景，都是基于我國土地基本國情和所面臨的耕地保護嚴(yán)峻形勢與現(xiàn)狀。1999版《土地管理法》提出了“耕地占補平衡”以及實施農(nóng)用地的土地用途嚴(yán)格管控制度，其重點是針對當(dāng)時建設(shè)大量占用耕地，特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“口糧田”的數(shù)量大量減少，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行嚴(yán)格管控。1999版《土地管理法》實施的20多年來，抑制耕地“非農(nóng)化”成效明顯，不僅在很大程度上有效抑制了地方政府“圈地”行為或大體量占用耕地盲目沖動搞建設(shè)的，而且在耕地動態(tài)總量實現(xiàn)耕地的總量增加，確保耕地保有量不減少方面發(fā)揮了重要作用。

而今進一步完善以“耕地進出平衡”為手段的耕地用途管控制度，還是針對耕地的保有量這一核心關(guān)鍵點，基于我國目前耕地保護面臨的新形勢、新問題和新要求而提出對耕地，特別是永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為林地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地等農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整“非糧化”行為實行嚴(yán)格管控。

2.兩者之間均保持對等的動態(tài)平衡，耕地保持總體平衡

為確保長期穩(wěn)定利用耕地不再減少，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀等非人為因素導(dǎo)致的現(xiàn)有耕地減少的情況外，各地有必要對耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地等農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整用地需要落實“進出平衡”，實行區(qū)域內(nèi)年度“進出平衡”。即：只要耕地發(fā)生用途變化，不論是“非農(nóng)化”，還是“非糧化”均須補充相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地，以達到耕地總量動態(tài)平衡。

三、耕地“雙平衡”不同之處

1.簡單的說，耕地“進出平衡”中的“進”對應(yīng)的是耕地“占補平衡”中的“補”。但從耕地補充途徑來看，兩者補充的來源不盡一致

在耕地“進出平衡”中, 想要“進”耕地的，就必須通過利用林地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、牧草地等農(nóng)用地通過技術(shù)手段恢復(fù)為同等質(zhì)量、數(shù)量，可以長期穩(wěn)定利用的耕地，這就將“進出平衡”的補充渠道限定在農(nóng)用地這個圈內(nèi)，不能考慮利用建設(shè)用地和未利用地來補充。

但對于耕地占補平衡來說，只要是滿足耕地“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”這一原則即可實現(xiàn)占補平衡。補充耕地的來源可是農(nóng)用地，還可以是建設(shè)用地和未利用地。具體補充的渠道包括：政府層面組織將劣等耕地改造成優(yōu)質(zhì)耕地的；可以墾造成耕地的荒山荒坡、其他草地等未利用地進行土地整理改造成耕地的；平原地區(qū)原地類為耕地，但實施“退耕還林”、發(fā)展特種林果種植的地塊逐步恢復(fù)耕種條件，以及北方地區(qū)原地類為耕地，但為發(fā)展畜牧業(yè)而改種的牧草地逐步恢復(fù)耕種條件的，也就是所謂的“退林還耕”和“推草還耕”；建設(shè)項目占用耕地需按期按質(zhì)按量兌現(xiàn)承諾將其他土地復(fù)墾成耕地等方式。

而這其中以平原地區(qū)“退林還耕”及北方地區(qū)“推草還耕”形式的補充耕地方式與和耕地“進出平衡”的來源可以是一致的。

2.從用途管制角度來說，二者之間針對的耕地轉(zhuǎn)用角度不同

耕地“占補平衡”主要針對的是耕地“非農(nóng)化”問題，可以理解為耕地“占補平衡”是在將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時進行的，要求必須補充相應(yīng)耕地，做到耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低，實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。

而耕地“進出平衡”則針對的是耕地“非糧化”問題。

當(dāng)前，地方政府更多的注重是耕地占補平衡“外因”問題，也就是說政府重視是非農(nóng)建設(shè)占用耕地，就必須補充同質(zhì)同量的耕地，這本就是耕地保護的常態(tài)化管理模式。但對于耕地因“非糧化”流向林地、園地以及農(nóng)業(yè)設(shè)施用地導(dǎo)致的耕地減少現(xiàn)象，地方政府只認(rèn)為是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是農(nóng)用地“內(nèi)因”問題，不是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的管控要求。因此為確保長期穩(wěn)定利用耕地不再減少這個核心點，就必須要實施耕地“進出平衡”的管控，也就是說當(dāng)需要進行農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)，將耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地等其他農(nóng)用地時，必須以同等數(shù)量的園地和林地等土地整治為耕地，達到耕地總量不減少，質(zhì)量不降低的初衷。

耕地用途管制是現(xiàn)階段我國耕地保護體系新的政策框架，從“占補平衡”發(fā)展到“進出平衡”，實際上是從控制農(nóng)轉(zhuǎn)用“外因”到控制農(nóng)地互轉(zhuǎn)“內(nèi)因”的不同角度，但核心實質(zhì)都是嚴(yán)格管控耕地，形象的說是從“一條腿走路”到“兩條腿快跑”發(fā)展過程，兩者相互關(guān)聯(lián)、相互作用。為耕地嚴(yán)控，保護耕地紅線，特別是在保障國家糧食安全的方面構(gòu)筑了新的“保護體系”做出重大貢獻。

下一步用途管制的工作的重心將放在耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地及農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的具體化管制措施上，提出落實耕地“進出平衡”的具體實施方案，從而實現(xiàn)嚴(yán)格實施耕地用途管制的政策導(dǎo)向。