關于對預算管理一體化系統運行的思考—以臨縣為例

文/呂曉梅（中共臨縣紀律檢查委員會）

財政預算管理能夠把黨中央建立的全面規范透明的現代預算管理制度的要求落到實處。

一、現存問題

1.在信息技術層面。一是市、縣級預算管理系統尚未實現與省級預算管理系統的縱向貫通，與省級系統的銜接不夠，數據對接不暢；二是預算項目庫建設“各自為政、自成體系”，碎片化、條塊化問題突出，技術標準和核心要素沒有規范統一。

2.在預算管理層面。一是是預算管理綜合性、統籌性、全面性不足。存在部分單位自有罰沒收入等未做預算，預算單位財政撥款之外的收支是財政部門資金監督“盲區”，無法進行監督指導，資金執行隨意性大，只有實際執行中無法正常支出使用時才申請預算調劑。同時，預算調劑沒有規范的程序，在項目之間、預算科目之間頻繁調劑，有的將結轉資金隨意調劑使用，甚至轉入下屬事業單位賬戶，部分單位一邊有大量存款掛在指標內，一邊還申請安排財政撥款，年底結轉結余資金也不能實現自動計算和回收，數額龐大，常見資金跨年度使用情形，年度預算指導性、實用性不足，部門和單位預算執行的約束力度較弱。二是預算管理不夠規范、控制性不足。二級單位與主管單位預算存在脫節，政府預算、部門預算、單位預算之間缺乏有效銜接控制規則。以往普遍存在對年度預算編制的統籌和重視程度不夠的問題，沒有將預算編制與下一年度工作計劃、重大支出事項進行統籌考慮；預算單位財務部門憑經驗來編制支出預算，有一定的盲目性，與實際工作嚴重脫節，導致預算編制的科學性、準確性不高。三是預算管理透明度不高，預決算公開不具體。部門預算編制時只說明某一項開支的總數額，未細化到具體的實施單位和具體項目目標，財政部門對各級次、各領域的預算管理情況缺乏全面、準確、及時的了解，社會公眾對預算的執行情況就更無法監督了，預算公開內容籠統，形式意義大于實際意義。四是支出標準體系不夠健全。現行公用經費定員定額支出標準體系還不完善，項目支出標準嚴重滯后，很多通用類項目缺乏有效的評審依據，支出隨意性較大，支出預算編制科學性不高。五是預算管理在不同環節銜接力度不夠。預算編制與預算執行環節缺乏有效銜接，預算單位項目支出編制未能緊密結合本單位職責職能，深刻領會踐行政府宏觀政策，存在項目審核把關不嚴或拼湊項目等問題。預算執行信息反饋的時效性不足，無法為預算編制和預算調整調劑提供實際的參考。單位預算項目與財政預算項目不銜接，財政不能準確掌握單位預算項目執行情況信息。預算安排與資產管理不夠銜接，各級管理還不夠細化，約果剛性尚未完全體現，執行中涉及資產配置的追加預算，尚未納入資產配置審核范圍，預算安排與單位資產實際情況仍存在脫節現象。六是績效管理理念尚未完全樹立。項目支出有一定的績效目標和考核情況，收入預算績效管理還未涉及?？冃гu價結果未充分利用，只作為資金撥付的參考標準，預算安排、政策調整沒有與績效評價結果掛鉤，績效管理作用發揮不夠充分。

二、預算管理一體化主要內容

預算管理一體化將統一的預算管理規則嵌入信息系統，以實現對財政資金進行全流程管控，主要包括預算單位基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執行、會計核算、決算和報告8 個部分，實現單位與主管單位、部門與政府以及全省預算數據的集中統一管理和上下同標準、同口徑貫通，是以前部門預算套表+財政國庫集中支付系統+會計核算軟件+資產管理系統+部門決算+財務報告等系統的集中整合，覆蓋預算管理每一個環節。

（一）基礎信息管理

預算一體化管理系統中，在編制預算前，需將單位人員信息（姓名、進入本單位時間、級別、檔次、職稱、身份等）、資產信息（資產名稱、購買時間、折舊情況、使用年限、使用情況）、地方政府債務信息等全部錄入系統。同時，系統確定了各業務支出標準、不同項目績效考核指標（時間指標、質量指標、滿意度指標等）、政府收支分類科目（名稱、歸類）、會計科目（名稱、核算規則）等基礎信息的具體內容、管理流程和規則等。將預算管理各環節可能使用的所有基礎信息進行集中管理，提前錄入信息系統，保證一體化系統中基礎信息錄入標準統一，全省“一盤棋”，統一了控制要素并利于開展聯動分析。

（二）項目庫管理

主要明確財政支出全部要列入項目，以項目為基本單位進行管理，并劃分為人員類、運轉類、特定目標類三類項目。無項目不預算，所編制的項目必須是在系統中已經儲備的項目。項目庫儲備項目與項目績效評價結果掛鉤，項目儲備模塊常態化開放。對實施項目要進行全生命周期管理，項目實施過程中要在系統中動態記錄和實時反映預算下達金額、預算調整調劑、預算執行進度等情況，項目結束或終止時要予以績效評價和標記，并理順項目庫管理框架，以及各類項目的管理流程、管理規則和管理要素等。

（三）預算編制

主要規范預算編制原則、編制內容、管理流程和控制規則等，具體包括政府預算、部門預算、單位預算。預算管理一體化中，政府預算即本級財政部門為政府編制的預算，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算共“四本預算”。本級部門預算支出、轉移支付預算支出和預備費三者之和的最大限額是政府預算中一般公共預算支出總額。預算項目、轉移支付項目原則上和政府預算項目保持一致。特殊情況，暫無法分解到具體實施項目、實施單位的，政府預算編入財政待分配項目并在執行中細化分解，保證落實到具體實施項目、實施單位。各部門預算由省、市、縣各部門及其所屬各單位預算組成，有一級預算單位，二級預算單位，主管部門不得代編應由所屬事業單位實施的預算項目。各行政事業單位應當按規定將所有收入及其安排的支出編入預算，包括財政撥款收入、財政專戶管理資金收入以及事業收入、事業單位經營收入等各項單位資金收入，保證部門和單位預算的完整性。

（四）預算批復

主要規范政府預算批準、轉移支付預算下達、部門預算批復、政府和部門預算公開的管理流程和規則。政府預算經相關會議批準后，將批準結果輸入財政預算一體化系統，一體化系統自動登記預算指標賬，并相應生成收入預算指標、支出預算指標；同樣，部門、單位預算批復并輸入后，一體化系統中對應生成各單位財政撥款預算指標、財政專戶管理資金預算指標和單位資金預算指標。省、市各級分解下達轉移支付預算時，一般公共預算安排的共同事權轉移支付和專項轉移支付、政府性基金預算安排的轉移支付、國有資本經營預算安排的轉移支付應關聯上級下達的轉移支付項目，保證上級可全程追蹤轉移支付資金預算下達和執行情況。報送人大和公開的預算報表基本樣式全國統一，并明確除涉及國家秘密外，單位預算必須公開到具體項目，提高預算公開的規范性和透明度。

（五）預算調整

主要規范預算執行中預算調整和調劑的管理流程和規則。明確了除上下級政府間轉移支付下達暫由對應財政部門按照調劑事項處理外，《預算法》中規定的部門、單位預算中資金調整的事項，都必須按照系統中資金的具體調整事項進行符合權限、程序的調整，有效規范部門預算調劑管理。

（六）預算執行

預算執行模塊主要規范了政府和部門收支預算執行的管理流程和規則，進一步完善了國庫集中支付運行機制，嚴格預算指標對資金支付的控制，同時簡化整合資金支付流程，構建高效的資金支付機制。預算單位在系統中向同級財政部門申請支付，財政部門按照部門項目預算指標賬嚴格控制支付，一體化系統對預算指標賬控制要素及支付涉及的政府采購（購買）合同（協議）等相關信息進行自動驗證，驗證通過后，將支付指令發送代理銀行直接辦理資金支付。對單位資金預算執行進行從嚴管理，財政部門通過系統從單位會計賬、單位實有資金賬戶開戶銀行或財政代管資金財政專戶開戶銀行獲取單位資金實際收入數據，用于加強收入管理；單位資金支付依據單位資金支出預算在系統中向財政部門申請支付，支付申請通過預算指標賬校驗后發送開戶銀行辦理支付，保證單位資金支出嚴格按照年初預算執行。

（七）會計核算

會計核算模塊主要規范了財政總預算會計核算、預算單位會計核算、財政預算指標會計核算的管理流程和規則。財政總預算會計核算部分“一把尺子”衡量所有經濟業務和事項，提高了財政預算管理的標準性。預算單位會計核算部分統一標準、統一核算規則，統一了后期數據報送口徑，以及決算的編報。財政預算指標會計核算全面有效地控制著資金支付，強化了預算指標的控制和反映功能，實現了財政部門按照《會計法》要求，有效對各行政事業單位的會計核算進行監督?！敦斦A算管理一體化規范》規定，財政總預算會計、預算單位會計和財政預算指標會計均需核算到項目庫中的具體項目。預算單位的記賬憑證要載明預算項目的完整信息，并與總預算會計核算結果進行實時對接，保持銜接。

（八）決算和報告

決算、財務報告和資產報告的相關數據由一體化系統自動從全年錄入數據中獲取，后續人工修改填報的數據，必須標注并解釋說明，確保賬表一致，壓縮人為操作空間，提高決算、財務報告、資產報告等財務報告的編制效率和數據準確性。附錄主要包括有關業務流程圖、支付憑證及回單、系統生成的主要報表的基本樣式、預算指標會計核算實施方案和預算管理業務要素目錄。

三、預算管理一體化系統實施的意義

（1）推進預算管理一體化，是預算制度改革、加快建立完善現代財政制度的必然選擇。預算管理一體化以預算法和已經基本確立的現代財政制度框架為核心，著重在管理機制層面對各項制度進行系統集成。借鑒系統科學的原理和方法，將財政資金收入、使用全流程作為一個完整的系統，將統一的管理約束規則嵌入現代信息系統，通過業務管理與信息系統的緊密結合，實現了對預算管理全流程的實時、動態反映和有效控制，為現代財政制度運行提供基礎保障。

（2）推進預算管理一體化，是統一各級財政預算數據標準的有效方法。為應對國內外嚴峻的經濟形勢，挖掘預算管理潛力、推動財政政策更加積極有為，對財政部門提出了更高的要求。推進預算管理一體化進程一是能有效推動基礎信息管理，提高基礎信息管理的標準化、規范性、一致性和完整性，更好地發揮基礎信息價值；二是預算編制、預算執行、會計核算、決算反饋整個預算管理流程的有效銜接促進了數據標準統一化的進程，由此增強了預算約束力度，提升了預算管理的透明度；三是全省財政一套數據，并入中央財政部系統，能夠使上下級政府間預算、決算實時銜接，強化了政府預算和部門預算、單位預算銜接力度，使財政部門對本地區各級次、各領域預算執行情況具有全面準確的了解，為科學研判經濟形勢、精準實施財政管理提供數據保障。

四、財政預算管理一體化對財務人員的要求

預算管理一體化系統在“結算和報告”環節，要求一體化系統根據單位預算會計賬自動生產部門決算報表，根據預算指標賬與總預算會計賬自動生成財政總決算報表，以人工方式填報的數據應進行標注并解釋說明。對于預算管理一體化單位的會計人員來說，要借此東風積極進行轉型，過去那種記憶及會計分錄的工作要求已經不能適應如今豐富的應用場景，會計人員應該提高職業判斷和分析能力，站在單位層面思考如何運用分析數據，把日常核算業務交給規則進行自動化處理，將核心工作轉移到參與規則制定和財務數據分析。我們要加強財政法規和會計專業知識的學習，及時跟進吸收落實，提升業務能力，以適應預算管理制度的改革要求。