地方政府推進(jìn)非稅收入高質(zhì)量發(fā)展研究

文/王艷（唐山市財(cái)政局）

近年來(lái)，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)的復(fù)雜嚴(yán)峻形勢(shì)，在政策法規(guī)日趨健全、地方政府完成財(cái)政收入任務(wù)面臨困難、落實(shí)普遍性降費(fèi)政策以及社會(huì)各界對(duì)非稅收入認(rèn)識(shí)不夠全面等宏觀背景下，本文全面回顧分析某市“十三五”時(shí)期一般公共預(yù)算非稅收入（以下簡(jiǎn)稱非稅收入）的征管運(yùn)行情況，研究地方政府在“十四五”時(shí)期如何推進(jìn)非稅收入的高質(zhì)量發(fā)展，有著實(shí)際借鑒意義。

一、回顧分析“十三五”時(shí)期某市非稅收入發(fā)展的主要情況

（一）總體情況

全市積極應(yīng)對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的財(cái)政收入形勢(shì)，緊盯政策目標(biāo)不放松，采取多項(xiàng)措施挖掘潛力，非稅收入嚴(yán)格依法征收，強(qiáng)化非稅票據(jù)管理，加大非稅稽查力度，全力做到非稅收入“應(yīng)收盡收、應(yīng)繳盡繳”。在落實(shí)國(guó)家、省有關(guān)降費(fèi)政策的背景下，全市“十三五”時(shí)期非稅收入年均增長(zhǎng)7.0%，收入總量年均居全省前兩位；同時(shí)非稅收入的質(zhì)量也在不斷提升，非稅收入占預(yù)算收入的比重由2016年的37.4%下降至2020年的35.9%。

（二）主要工作實(shí)踐

1.強(qiáng)化征收管理，確保應(yīng)收盡收。一是健全預(yù)算編制制度，針對(duì)非稅收入的政策、項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等變化情況，科學(xué)編制全市各部門和單位有關(guān)非稅收入的年度預(yù)算建議計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)編制的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整；二是強(qiáng)化分析調(diào)度督導(dǎo)，每月對(duì)全市非稅收入情況進(jìn)行分析，跟蹤監(jiān)測(cè)各縣（市、區(qū)）及重點(diǎn)執(zhí)收單位的收入完成情況，及時(shí)調(diào)度，有關(guān)問題及時(shí)研究解決，做到“以旬保月、以月保季、以季保年”，三是不折不扣的貫徹落實(shí)國(guó)家和省里的各項(xiàng)降費(fèi)政策，及時(shí)梳理減費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，切實(shí)減輕本地企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，全力推動(dòng)本地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，四是廣泛開展調(diào)查研究，圍繞提高非稅收入的運(yùn)行質(zhì)量、優(yōu)化非稅收入的征繳方式等重點(diǎn)問題，深入進(jìn)行研究，完善各項(xiàng)工作舉措，提高工作的主動(dòng)權(quán)。

2.強(qiáng)化票據(jù)管理，實(shí)現(xiàn)源頭控制。一是將票據(jù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，全部納入非稅收入管理系統(tǒng)，規(guī)范工作流程，細(xì)化具體措施，嚴(yán)把各道關(guān)口，實(shí)現(xiàn)源頭控制；二是規(guī)范票據(jù)種類，面對(duì)格式多樣、種類繁多的票據(jù)現(xiàn)狀，依托非稅收入管理系統(tǒng)，嚴(yán)格執(zhí)行所在省財(cái)政廳設(shè)置的財(cái)政票據(jù)種類，該取消的依規(guī)取消；三是于2020年在全市范圍內(nèi)啟用財(cái)政電子票據(jù)，通過運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政電子票據(jù)從開具到存儲(chǔ)再到接收等各個(gè)環(huán)節(jié)的全流程實(shí)施、全社會(huì)應(yīng)用，并徹底取代紙質(zhì)票據(jù)。

3.強(qiáng)化稽查管理，規(guī)范收費(fèi)行為。一是切實(shí)強(qiáng)化日常稽查，對(duì)市本級(jí)重點(diǎn)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門以及縣（市、區(qū)）年度非稅收入管理情況進(jìn)行稽查，針對(duì)應(yīng)繳未繳、坐收坐支、票據(jù)使用不規(guī)范等突出問題，及時(shí)下發(fā)處理意見并限期整改到位，有效堵塞征管漏洞；二是深入開展專項(xiàng)稽查工作，組織開展對(duì)行政事業(yè)性亂收費(fèi)現(xiàn)象的專項(xiàng)清理工作，并組織開展“回頭看”，對(duì)清理出的問題全部督導(dǎo)整改到位，順利通過驗(yàn)收；三是認(rèn)真查處舉報(bào)案件，公開舉報(bào)電話和電子郵箱，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，優(yōu)質(zhì)辦理財(cái)政部、省財(cái)政廳、市政府辦公廳交辦的有關(guān)案件，及時(shí)查處涉及群眾舉報(bào)的案件，案件辦結(jié)率、答復(fù)滿意率均達(dá)到了100%。

（三）取得的成效

1.收入總量居全省前列。在落實(shí)國(guó)家、省有關(guān)降費(fèi)政策的背景下，全市非稅收入2016年完成132.7億元，位居全省第一，同比增長(zhǎng)37.0%；2017年完成123.9億元，位居全省第二，同比下降6.7%；2018年完成108.2億元，位居全省第二，同比下降12.6%；2019年完成136.5億元，位居全省第二，同比增長(zhǎng)26.1 %；2020年完成181.9億元，同比增長(zhǎng)33.3%。

2.收入質(zhì)量穩(wěn)步提升。總體來(lái)看，近五年來(lái)，全市非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重呈現(xiàn)出一定程度的下降。近五年來(lái)，兩者占比分別是：2016年為37.4%，2017年為32.6%，2018年為25.0%，2019年為29.3%，2020年為35.9%。在收入總量增加的同時(shí)，收入質(zhì)量也在穩(wěn)步提升。

3.收入管理不斷規(guī)范。五年來(lái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)市本級(jí)重點(diǎn)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位、縣（市、區(qū)）監(jiān)督檢查的全覆蓋，非稅征管中存在的突出問題得到切實(shí)整改。2016至2019年，累計(jì)調(diào)撥印刷財(cái)政票據(jù)29452.2萬(wàn)本（份），發(fā)售25271.2萬(wàn)本（份），審驗(yàn)核銷19440.3萬(wàn)本(份)，突出抓好票據(jù)核銷，重點(diǎn)核實(shí)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)是否合規(guī)合法、票款金額與入庫(kù)金額是否一致等問題，切實(shí)做到“以票控收”。組織印發(fā)《非稅收入管理政策文件匯編》 《減費(fèi)政策文件匯編》等學(xué)習(xí)資料，每年組織開展關(guān)于非稅業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)，將國(guó)家、省的各項(xiàng)要求，貫穿于工作的每個(gè)環(huán)節(jié)，落實(shí)到工作的每道程序。

（四）存在的突出問題

1.經(jīng)常性收入增長(zhǎng)緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年至2020年間，全市專項(xiàng)收入的年均增長(zhǎng)率為7.7 %，僅高于非稅收入年均增幅0.7個(gè)百分點(diǎn)；行政事業(yè)性收費(fèi)年均下降1.4 %，低于非稅收入年均增幅8.4個(gè)百分點(diǎn)。非稅收入缺乏可持續(xù)的增長(zhǎng)點(diǎn)。

2.一次性收入占比較高。面對(duì)嚴(yán)峻的收入形勢(shì)，各縣（市、區(qū)）大都把國(guó)有資產(chǎn)一次性處置、土地占補(bǔ)指標(biāo)平衡款等作為增收的突破口。2016年至2019年間，全市國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入占非稅收入的比重年均為39.3%，高于全省年均占比12.5個(gè)百分點(diǎn)，導(dǎo)致一次性收入的比重較高，給非稅收入穩(wěn)步運(yùn)行帶來(lái)了不確定性。

3.非稅收入增收難度加大。落實(shí)國(guó)家、省普遍性降費(fèi)的政策，多項(xiàng)非稅收入項(xiàng)目取消、停征、減征，非稅收入總體呈減收態(tài)勢(shì)。同時(shí)，隨著近些年不斷規(guī)范非稅收入各項(xiàng)征管行為，“跑、冒、滴、漏”的現(xiàn)象基本得到遏制，挖潛增收的空間越來(lái)越小。

二、在宏觀背景下審視地方政府非稅收入征管工作

非稅收入既是財(cái)政工作的重點(diǎn)，也是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)的大背景下，隨著改革的深入推進(jìn)，尤其是供給側(cè)改革的全面深化，非稅收入征管工作面臨更為嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)。地方政府只有從全局大背景下謀劃推進(jìn)非稅收入征管工作，才能更好地推進(jìn)非稅收入的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）政策法規(guī)日趨健全，對(duì)做好非稅工作提出了新的更高要求

縱觀非稅收入的發(fā)展歷史，國(guó)家出臺(tái)了一系列重要的政策法規(guī)，為地方政府開展非稅工作提供了重要的基礎(chǔ)和保障。新中國(guó)剛剛成立，非稅收入實(shí)際上就已經(jīng)存在了；到1986年，國(guó)家出臺(tái)文件，明確了預(yù)算外資金的各項(xiàng)內(nèi)容和管理規(guī)定；2004年，我國(guó)第一次以“非稅收入”的提法發(fā)布規(guī)范性文件；2011年，取消預(yù)算外資金；2016年，出臺(tái)《政府非稅收入管理辦法》，這是關(guān)于非稅收入管理最新出臺(tái)的文件，《辦法》共分五章四十一條，從非稅收入的設(shè)立、征收、票據(jù)、資金和監(jiān)督等各個(gè)方面，都對(duì)有關(guān)工作提出了新的更高要求。

（二）確保完成財(cái)政收入任務(wù)，征管工作必須強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識(shí)

五年來(lái)，某市財(cái)政強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，不斷提升非稅收入征管工作質(zhì)量，有力地支持和鞏固了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中求進(jìn)、穩(wěn)中向好的態(tài)勢(shì)。

1.收入總量穩(wěn)步增長(zhǎng)。全市非稅收入由2016年的132.7億元，增長(zhǎng)到2020年的181.9億元。同時(shí)，收入質(zhì)量也在穩(wěn)步提升，非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重由2016年的37.4%下降至2020年的35.9%。

2.增收潛力不斷釋放。不斷培育非稅收入的增長(zhǎng)點(diǎn)，重點(diǎn)是對(duì)國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入進(jìn)行管理。全市此項(xiàng)收入由2016年的55.8億元，增長(zhǎng)到2020年的94.3億元。

3.征管手段不斷加強(qiáng)。全市所有執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位的收入，全部通過非稅收入管理系統(tǒng)進(jìn)行收繳，同時(shí)建立健全了一系列長(zhǎng)效工作機(jī)制。一是實(shí)行收入分解機(jī)制；二是實(shí)行縣區(qū)分包機(jī)制；三是實(shí)行分析報(bào)告機(jī)制；四是實(shí)行票據(jù)管理機(jī)制；五是實(shí)行監(jiān)督稽查機(jī)制。多措并舉，確保高質(zhì)量地完成年度非稅收入目標(biāo)任務(wù)。

三、思考“十四五”時(shí)期地方政府推進(jìn)非稅收入高質(zhì)量發(fā)展的幾點(diǎn)舉措

（一）嚴(yán)格依法征收

全面落實(shí)國(guó)家和省里出臺(tái)的各項(xiàng)管理規(guī)定，嚴(yán)格依法征收，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，通過非稅收入管理系統(tǒng)，對(duì)征管工作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，確保各個(gè)類別、項(xiàng)目的非稅收入都能夠做到應(yīng)收盡收、應(yīng)繳盡繳，嚴(yán)禁征收過頭費(fèi)，杜絕虛收空轉(zhuǎn)。繼續(xù)不折不扣地落實(shí)好國(guó)家、省有關(guān)普遍性降費(fèi)的政策，對(duì)中央、省已確定取消、停征的非稅項(xiàng)目，堅(jiān)決取消，停止征收；同時(shí)，按政策規(guī)定，嚴(yán)禁自行新設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)禁擅自調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁隨意擴(kuò)大征收范圍，確保不發(fā)生因保收入而不落實(shí)減費(fèi)政策的現(xiàn)象，把企業(yè)的涉企收費(fèi)作為課題，把涉企收費(fèi)、亂收費(fèi)及經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)分開，還非稅管理的清白，研究提出切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的措施，切實(shí)降低企業(yè)的運(yùn)行成本，增強(qiáng)源頭發(fā)展的活力，保持收入的可持續(xù)性。

（二）強(qiáng)化運(yùn)行分析

月報(bào)分析是加強(qiáng)非稅收入預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析的重要工具，也是服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策的重要資料。完善關(guān)于市、縣兩級(jí)的非稅收入的預(yù)算執(zhí)行月分析制度，科學(xué)分析面臨的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，深入調(diào)研、多方求證，真正把隱藏在數(shù)字背后的規(guī)律性內(nèi)容挖掘出來(lái)，加強(qiáng)跟蹤督導(dǎo)，跟蹤監(jiān)測(cè)市本級(jí)和各縣（市、區(qū)）非稅收入的完成情況，圍繞完成年度目標(biāo)，落實(shí)各個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的任務(wù)，精準(zhǔn)把握非稅收入的執(zhí)行特點(diǎn)及其走勢(shì)，針對(duì)收入完成進(jìn)度較慢、運(yùn)行趨勢(shì)不佳和薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)采取有力措施，認(rèn)真分析研究并加以解決。

（三）深挖增收潛力

結(jié)合本地實(shí)際，采取具體的工作措施，充分挖掘非稅收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)。例如，加強(qiáng)國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等征收額較大項(xiàng)目的征收管理，全面加強(qiáng)土地、礦山、戶外廣告資源的有償使用等重點(diǎn)資源、資產(chǎn)性收入征管力度，盤活現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施的存量資產(chǎn)，通過招商引資盤活資產(chǎn)、對(duì)閑置資產(chǎn)進(jìn)行及時(shí)處置等手段，增加非稅收入；盤活土地市場(chǎng)，增加土地出讓收益，充分挖掘非稅收入的增長(zhǎng)點(diǎn)。

（四）加大稽查力度

嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督檢查制度，健全非稅收入稽查的長(zhǎng)效工作機(jī)制，采取日常檢查、專項(xiàng)檢查、重點(diǎn)項(xiàng)目單位抽查、與有關(guān)部門聯(lián)合檢查等多種方式方法，督導(dǎo)收入組織、收入質(zhì)量和票據(jù)管理的規(guī)范化。在日常稽查方面，對(duì)各縣（市、區(qū)）、重點(diǎn)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位做到稽查全覆蓋；在專項(xiàng)稽查方面，重點(diǎn)圍繞非稅收入質(zhì)量、財(cái)政電子票據(jù)使用、非稅政策落實(shí)等方面開展專題監(jiān)督檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的單位督導(dǎo)整改到位，著力推進(jìn)非稅管理各項(xiàng)工作健康發(fā)展。

（五）強(qiáng)化科技支撐

在財(cái)政改革創(chuàng)新上不斷尋求新突破，充分發(fā)揮科技支撐作用，充分利用非稅收入管理系統(tǒng)，利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，不斷拓展系統(tǒng)功能，打造“互聯(lián)網(wǎng)+非稅收入管理”的新模式，將云繳費(fèi)平臺(tái)與電子化票據(jù)相結(jié)合，形成一個(gè)閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)非稅收入收繳業(yè)務(wù)的全流程在線辦理和監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)與綜合治稅大格局相對(duì)接，將非稅收入系統(tǒng)嵌入財(cái)政預(yù)算一體化平臺(tái)，打造新型非稅收入管理體系，助推非稅收入的高質(zhì)量發(fā)展。

（六）打造過硬隊(duì)伍

一是抓好學(xué)習(xí)培訓(xùn)。非稅隊(duì)伍要定期開展多種形式的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，全面掌握政策法規(guī)，特別是國(guó)家、省新出臺(tái)的一系列非稅政策，做到依法依規(guī)征收管理。二是抓好協(xié)調(diào)配合。市縣兩級(jí)要強(qiáng)化全市非稅“一盤棋”的思想，加強(qiáng)合作溝通和經(jīng)驗(yàn)交流，共同研究解決問題，實(shí)現(xiàn)同頻共振、上下聯(lián)動(dòng)。三是抓好廉政建設(shè)。強(qiáng)化非稅隊(duì)伍思想政治建設(shè)，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，嚴(yán)守廉潔自律的各項(xiàng)規(guī)定，做到拒腐蝕、永不沾，確保在廉政建設(shè)方面不出問題，為地方政府推進(jìn)非稅收入高質(zhì)量發(fā)展提供風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。

相關(guān)鏈接

地方政府是指一個(gè)國(guó)家的特定地方內(nèi)，具有規(guī)范性之自我治理能力（即所謂地方自治）的政權(quán)團(tuán)體，與中央政府相對(duì)。廣義的定義系管理特定行政區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)之總稱，狹義的定義則專指地方之行政機(jī)關(guān)。

做為地方分權(quán)的體現(xiàn)，地方政府為分散于一國(guó)之內(nèi)，個(gè)別存在的法人或行政主體，在國(guó)家法律的規(guī)范下，與中央政府共同執(zhí)行政治權(quán)力；于此涵義下，中央政府派駐各地方的政府機(jī)關(guān)，就算有特定管轄范圍，亦不能稱之為地方政府。在聯(lián)邦制國(guó)家，由于聯(lián)邦是由若干分子國(guó)（如美國(guó)的各州、德國(guó)的各邦）所組成，這些分子國(guó)具有準(zhǔn)國(guó)家性質(zhì)，其政府組織一般不稱為地方政府。地方政府相對(duì)于中央政府來(lái)說，是統(tǒng)一國(guó)家之中央政府不可分割之組成部分。