構建租購并舉住房保障體系的實踐與發展建議
——以連云港市為例

文/徐勝才

2021年7月國辦印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，提出加快完善以保障性租賃住房、公租房和共有產權住房為主體的住房保障體系。這是國家層面住房保障頂層設計的最新指導性文件。

一、連云港市住房保障體系建設的概況和特點

近年來，江蘇省連云港市貫徹國家住房保障工作要求，深化改革，積極探索，初步形成以實物供應為主、以貨幣補貼為補充的，具有自身特色的住房保障體系。

一是房源供應方式多元，實物房源比較充足。近年來，我市形成三種保障房供應模式，累計籌集保障房133萬平方米。自建：市住建局直屬事業單位市住房保障中心建設了茗馨、茗怡、茗昇、茗泰等4個保障房小區，共計10739套，約91.6萬平方米。代建：國企市保障房投資建設公司建設，共計3482套，約25.5萬平方米。配建：商品房項目按照計入容積率面積3%建設后移交政府作為公租房，已有29個商品房項目配建房源2212套，約16萬平方米。我市保障房源總體上比較充足，實物分配基本持續不間斷。

二是保障對象新老兼顧，保障產品比較豐富。我市住房保障產品基本囊括了“租購補”產品。配售型的有共有產權經濟房、兩限房，以茗昇、永安為代表，地段優越，價格惠民力度大，獲取完全產權的價格不到同地段普通商品房的70%。配租型的有公租房、廉租房，房源供應持續增量已分配6000多套，公、廉租房供應緊張局面已經基本緩解。貨幣租賃補貼主要面向公廉租房輪候家庭，對低保、低收入、中等偏下收入家庭分別按照每人每月每平方米10元、7元、4元給予補貼。

保障對象方面，對城鎮低保、低收入群體實現了應保盡保。對新市民群體保障力度逐步加大，覆蓋到人才、新就業大學生和來連務工人員等新市民。

三是申請分配公開便民，運營管理逐步規范。近年來我市實行“常態化申請、批次審核、集中分配”的審核分配模式：街道辦窗口常年受理申請，實行街道初審、區級復審、市級核準的三級審核機制；以連云港市住房保障管理系統為載體，通過住房、民政、社保、工商、稅務、公安等多部門聯動的信息比對機制，以月為批次公布準入名單；公租房、廉租房、共有產權兩限房等房源全市每年至少安排一批集中分配，采用“志愿優先、隨機派位”的方式公開搖號分配。

加強公租房運營管理，建設公租房遠程監控中心，通過智能門禁加強管理，打造平安示范公租房小區。住房保障上線“我的連云港”App，實現網上預申請、租金收繳、維修申報等業務網上辦理。開展公廉租房后續監管，對承租家庭進行資格復核，2021年因住房狀況變化清退房屋151戶，因家庭收入等級變化予以租金調整1040戶。

二、當前面臨的形勢和需要研究解決的問題

隨著國家政策、城市發展、實踐探索的演變，我市的住房保障工作面臨新的發展形勢，出現了一些需要著力解決的問題。

1.新市民數量持續增長，住房需求加大。近年來，隨著國家石化基地、中華藥港、自貿區等金字招牌的落地，連云港迎來新一輪的加快發展，更多的外來大學生、產業工人成為新市民。最新七普人口數據顯示，全市常駐人口為459.94萬，比六普增長20.58萬，年均增長率為0.46%。海州主城區、徐圩新區等熱點區域人口持續凈流入，新市民住房需求持續增加。

2.房源供應渠道收窄，結構不夠平衡。保障房供給側面臨一些問題需要解決。一是房源供應高峰期已過。自建、代建的集中房源基本分配結束，目前僅剩永安新村少量房源，配建房源成為目前新增房源的主渠道。二是配售型房源即將告罄，且近期沒有增量，僅剩永安、茗馨少量房源。2021年底兩限房停止申報，因此需要盡快研究配售型房源的持續供應方案。三是房源冷熱不均，不夠平衡。熱點地區房源供不應求，有的區域房源卻多年分配入住率低。小戶型房源缺少，適合單身青年的公寓不足。

3.保障政策和產品需要與時俱進地優化。一是保障性租賃房供應需要加快。因贏利能力不足，投資主體積極性不高，社會力量參與程度低，保障性租賃住房亟需補短板，具體配套實施政策需要盡快研究制定。二是公、廉租房在實質性并軌管理、精準保障、后續監管等方面需要完善。三是共有產權住房通過近年的試點探索，在完全產權變更與退出、產權比例的登記等方面需要研究完善。

三、完善我市租購并舉住房保障體系的思考與建議

“十四五”時期，我市住房保障工作的總目標就是讓新老市民實現住有所居、職住平衡?？偟墓ぷ髟瓌t是堅持盡力而為、量力而行。以公租房、共有產權住房為主實行基本住房保障，以保障性租賃住房為新的著力點支持新市民住房，以貨幣補貼為輔助，完善“租購補”三類住房保障產品。具體可從以下幾個方面，構建完善我市租購并舉住房保障體系。

（一）抓住一個源頭，優化房源供應結構和方式

持續的房源供應是開展好住房保障工作的基礎和前提。保障房以房源籌集供應到使用往往周期比較長，投資大。通過科學的機制，保證保障房的多主體參與、多渠道供給。連云港市要以正在制定的《連云港市“十四五”住房發展規劃》為契機，謀劃新一輪的發展規劃，細化每年度的房源供應計劃。

一是市區兩級政府扛大旗。保障房的屬性決定其建設投資主體主要是地方政府?！笆奈濉逼陂g我市市級自建、代建模式是否持續，有關主管部門需要盡快決策部署。此外，區級政府應成為房源籌集供應責任主體。賦予區級政府目標和職能，區級房源的建設、分配、運行、管理等可由區政府負責。

二是鼓勵社會力量參與。積極引導國有企業、開發商、業主、村集體等不同主體和社會力量參與，通過最新的保障性租賃住房優惠政策讓投資主體有持續贏利的空間。打通規劃報批、商業水電改民用、消防驗收等節點堵點，讓建設、改造、盤活等能夠順利實施。

三是房源力求適用好用。保障房資金必須用在刀刃上，受到住戶認可，否則寧缺毋濫。首先,要避免將保障房建設在生活配套不足、交通不便的區域。其次,戶型也很重要，除了家庭型房源之外，加大40-50平方米的單間、小戶型公寓和共享公用廚衛的集體宿舍型房源的供給，適應多樣化需求。

（二）完善兩項機制，著力提升管理與服務水平

圍繞準入與退出兩個關鍵環節加強管理和服務，打造好市住房保障服務大廳和保障房小區兩個服務陣地。讓市級住保大廳成為功能完善、服務規范的一站式窗口，讓各保障房小區成為環境優美、生活便利的宜居家園。

1.優化資格審核，以便民規范為目標，讓符合條件的便捷進來。一是完善審核制度，根據實際,適時調整各類保障房的準入政策條件，細化審核工作的內容、標準與規則。二是加快“互聯網+住?！苯ㄔO。優化“我的連云港”App住房保障申請功能，在當前政務數據共享的有利背景下，加強與民政、政務辦等部門協調，推動申請家庭數據采集實時聯網，加快實現網上申請審核。形成以辦法為統領、以系統軟件為平臺、以政務數據為支持的，職責清晰、流程高效的住房保障審核機制。

2.強化后續監管，以公平善用為目標，讓條件變化的及時退出。一是加快信息化建設，強化日常管理。建立住房保障管理集控中心，將“人、房、事”統籌管理，提高管理規范化、科技化水平。日常管理的重點是要人房統一，防止轉租。二是以租賃合同為抓手，開展續租管理。合同到期前應經資格再審重新確定續租資格。做到“未復核資格不簽合同,無合同不能用房”。對于應當提升租金、退出住房的，采用智能門禁、信用管理等手段進行督促。三是完善維保服務機制。加強小區公共設施與環境維護，理順物業服務企業、開發建設單位、住房保障中心三方的責任界限，杜絕扯皮。在維修環節形成快速響應機制，切實提升維保服務水平。

（三）優化三類保障產品，構建“租購補”住房保障體系

1.加快發展保障性租賃住房，破解新市民住房難題。充分用好國家優惠支持政策，加快補短板。因地制宜，引導社會力量積極參與保障性租賃住房建設。在海州主城區，由于近年來部分商場、辦公等業態經營不佳，重點推進其中的閑置商業、辦公項目進行“商改租”。在徐圩石化基地、自貿區等產業園區，加快集中建設鄰里中心，充分挖掘周邊閑置集體建設用地發展保障性租賃住房項目。通過保障性租賃住房緩解新市民短、中期住房需求。

2.優化公租房使用管理，聚焦精準保障。隨著保障性租賃住房的大力發展，今后公共租賃住房將由原來的保障城鎮居民家庭、新就業大學生和外來務工人員三類群體，逐步轉變為以保障城鎮住房困難家庭為主，更加注重基本保障、精準保障。

一是要堅持兜底、梯度原則。對于低保、特困、分散供養，孤老、殘疾、優撫等特殊困難群體，堅持應保盡保，主動調查保障，最困難群體優先獲得實物分配。對于中等偏下收入群體盡力而為，量力而行，實物貨幣補貼相結合。對于新市民群體，以貨幣補貼保障為主，實物保障為輔，逐步向保障性租賃住房過渡。

二是實施重點行業精準保障。在年度供應指標內，有側重地對環衛、公交等公益性服務行業實施精準保障，對青年教師、醫生和“三新一高”等產業人才予以力所能及的專項供應支持，更好地服務城市發展。

三是要推進公廉并軌到位。因客觀原因我市公廉并軌尚未完全到位，目前公租房、廉租房的申請、分配還處于分設狀態。2018、2020年我市分兩批核定了39個公租房、廉租房新老小區的基準租金，統一了并軌管理租金政策。下一步應繼續按照并軌政策開展申請、分配及后續管理，尤其是對收入變化的承租家庭按照4個租金等級實行動態調整，推進公廉并軌到位。

3.整合優化共有產權住房，滿足居民傳統購房需求。配售型保障房是住房困難家庭最關注的產品，應當持續發展。在近年試點基礎上，可以統籌考慮將共有產權經濟房、兩限房整合為共有產權住房。發展共有產權住房，既要體現惠民，又要限制牟利。需要在配售定價、產權劃分、使用管理、產權轉讓等方面進行完善。

一要合理確定房屋價格。目前我市的共有產權經濟房實行成本定價模式，與周邊商品房價格差偏大，補交變更完全產權規費后的價格也僅相當于周邊商品房的60%-70%。一方面會讓開發主體無動力，另一方面也會吸引一些原本不必要的申請，總體不利于可持續發展。建議按照同地段商品房的80%-85%核定總價。

二是適度擴大保障范圍。共有產權房相比公租房更讓人有歸屬感。下一步我市可以考慮將新就業無房人員、達到一定年限的農業轉移人口等新市民群體適當納入，實現新老兼顧。具體申購政策可先緊后松，除住房、收入外，對工作年限、居住年限等方面設置合適的條件標準。

三是科學劃分產權比例。產權比例關系到購房的首付門檻，按照“分檔設置、收入掛鉤”的原則，建議研究設置“8：2”、“7：3”、“5:5”等三個產權比例檔次，對中等以下不同收入群體予以不同的支持。

四是完善退出機制。我市共有產權房與普通商品房有較大的價差，要限制通過共有產權住房牟利，退出機制尤為關鍵。鼓勵柔性退出：獲取完全產權即購買政府的產權部分，應鼓勵有能力的家庭盡早購買，政府也可回收資金用于新的住房保障。管控剛性退出：上市交易即出售給第三方，這種剛性退出是防止變現牟利的關鍵，應當加強管控。除了設置準予上市的時限外，還應適當追繳上市后的增值收益。

退出機制的建議方案：購買政府產權，購房滿2年即可申請；產權共有期間，政府產權部分按公租房標準繳納租金；上市交易，需購房滿5年，且增值收益部分按照產權比例分割；購房5年內，僅可面向符合條件的購房人轉讓。

（四）優化租賃補貼

目前我市租賃補貼主要面向公廉租房準入輪候人員，對于低保、低收入、中等偏下收入家庭以每人每月每平方米10元、7元、4元的標準按15平方米面積發放補貼。新市民的租賃補貼計發口徑參照中等偏下收入家庭。一個單身新市民（一口人按兩口人計發）每月僅可領取120元的補貼，顯然偏低。建議結合我市租金實際水平，將單身的新市民租賃補貼提升至每月300-500元，與實物分配形成互補效用。