公民城市更新參與權的實現路徑

文/張傳福

實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規劃綱要明確的重大工程項目。在經濟高速發展和城鎮化快速推進的過程中，我國城市發展追求速度與規模，城市規劃建設管理“碎片化”問題突出，城市的整體性、系統性、宜居性、包容性與生長性不足，人居環境質量有限，一些大城市“城市病”問題突出。實施城市更新對城市發展與升級意義重大。城市更新這一概念自20世紀50年代提出以來，在全世界范圍內進行了大量探索與實踐。目前，我國上海、深圳、廣州、珠海等地對城市更新也進行了探索，取得了初步進展。作為我國發展過程中的新興公共事務，城市更新中對公民權利的保障也需要不斷加以完善，尤其是公民參與權，更是需要不斷加強。由于現階段城市更新僅限于部分城市試點，實踐中公民參與權行使不充分。因此，研究公民城市更新參與權將對公民參與權保障與促進我國城市更新發展具有十分重要的意義。

一、公民城市更新參與權的界定

（一）公民城市更新參與權的內涵

公民參與權，即事務公民公共參與的權利，是指公民通過各種途徑與形式參與公共事務、優化治理過程、提高治理實效的一種新型公民權。隨著公民參與權作為基本人權的不斷發展與演變，其已經具體化為各種具體權利與制度，并向各個部門法領域滲透，有不斷擴大的趨勢。

城市更新是我國新興的社會公共事務。盡管目前城市更新還處于試點階段，尚未形成全國統一的立法，但公民參與權向城市更新領域的滲透已經呈現不可阻擋的趨勢。公民參與城市更新是民主理念在城市更新中的體現。公民參與國家公共事務管理即強調政治民主性，公民積極參與將對其產生影響的公共事務以維護自身合法權益不受侵犯，從而起到監督作用，使公共事務公開、透明。一切劃時代權利的誕生及其體系的形成都來源于特定時代法學家及法律實踐者所追求的法治理想與人們的現實社會需求。在城市更新領域，公民參與是難以回避的核心話題。因此，公民城市更新參與權可以概括為是公民參與權在城市更新中的衍生權利，權利內容包括公民參與城市更新計劃、實施、監督等各個環節的權利。

（二）公民城市更新參與權的權利內容

公民城市更新參與權的權利內容包括公民對城市更新計劃的知情權、參與權（意見表達權與投票協商權）、監督權、獲得救濟權。

1.公民城市更新知情權。公民參與城市更新，知情是最基本的前提條件。眾所周知，在長達數千年的封建社會形態中，形成了“民可使由之，不可使知之”的以行政管控為中心的封閉型信息支配模式。盡管這種封閉型信息支配模式符合當時的意識形態且有利于封建國家的統治與穩定，但當前社會要求行政事務公開、透明，呼吁公眾參與，這需要以公民知情為前提。城市更新是“開展持續改善城市空間形態和功能的活動”，是為了提升城市發展質量、滿足人民對美好生活需求而制定的政策方針。從各地城市更新的相關規定來看，可以將城市更新細分為“綜合整治”與“拆除重建”兩大類，均與公民的生活息息相關。公民參與城市更新的程度與公民對城市更新計劃及實施進度的知情程度成正比。隨著居民對城市更新有了更深入的了解，他們的意識、態度與行為會發生變化。與此同時，居民對于規劃設計的歸屬感也會增加。因此，公民城市更新知情權是公民參與城市更新維護自身權利的前提，公民有權獲取城市更新相關信息。

2.公民城市更新參與權。公民城市更新參與權可以分為廣義的參與權與狹義的參與權兩種不同類型。廣義的參與權包括城市更新中的知情權、狹義參與權（意見表達權與投票協商權）、監督權與獲得救濟權。狹義的參與權則僅指在城市更新中公民參與的權利，包括意見表達權與投票協商權兩類。僅依靠公民知情權難以構成完整的城市更新參與權。狹義的參與權重視公民表達意見與主張的權利，即意見表達權。意見表達權是指公民針對公共事務決策而享有的表達個人主觀意志的權利及能力。作為直接受到城市更新影響的主體，公民應當有充分表達的權利。投票協商權是指在由非政府權利人發起的城市更新項目中，權利人有權對該項目投票協商及與政府協商決定是否開展的權利。例如，《深圳經濟特區城市更新條例》規定，拆除范圍內物業權利人參與發起城市更新時，應滿足“經專有部分面積占比四分之三以上的物業權利人且占總人數四分之三以上的物業權利人同意，其中舊住宅區所在地塊應當經專有部分面積占比百分之九十五以上且占總人數百分之九十五以上的物業權利人同意”。因此，意見表達權與投票協商權是公民城市更新參與權的核心內容。

3.公民城市更新監督權。公民城市更新監督權是防止在城市更新中濫用公權力的有效監督渠道。當公共決策進入實施階段后，作為執行機關的國家機構通過具體的職權行為對其進行落實，從而與一部分特定的公民發生直接利害關聯。具體到城市更新中，政府在實施更新計劃時不可避免會對公民的土地、房屋等財產進行整治、征收等。對于當事人而言，這是對其財產權利的侵害，即使有相應的補償，也應當對其進行監督以維護公民的合法財產權。公民參與權強調公民應有能力去影響那些與其生活密切相關的決策行為，而相對應的公共機構則需要傾聽與考慮公民的意見，并最終以公開、透明的方式達成決議。不受到制約的公權力必然會有被濫用的風險。城市更新由政府主導進行，政府權力的行使貫穿整個城市更新過程，公民的監督是防止公權力濫用的有效手段。因此，監督權也是構成公民城市更新參與權的主要內容之一。

4.公民城市更新獲得救濟權。獲得救濟權是公民權利最后的保障。在權利的實現過程中，它不僅能排除外力的繼續侵害，還能克服權利主體自力的不足，允許權利主體在自力之外請求外力的援助。在城市更新中，公民知情權、參與權（意見表達權與投票協商權）、監督權等權利的行使都由獲得救濟權加以保障。若無特殊規定，通常所說的救濟權一般指的是國家公力救濟，關于國家救濟的主流學說“救濟義務論”認為，國家的基本職能是維護權利主體的權利不受侵犯及權利受到侵犯后給予必要的救濟。任何公民在權利受到損害時都有權獲得救濟，因此，獲得救濟權是公民城市更新參與權必不可少的權能之一。

二、公民城市更新參與權的作用

公民城市更新參與權是在順應城市發展規律、尊重人民群眾意愿背景下的城市更新權能創設，在城市更新發展中發揮著重要的作用。同時，這也是對當前公民參與城市更新必要性的權能回應。公民城市更新參與權的作用可以概括為以下四方面：促使城市更新實施正當性、保障公民在城市更新中的權利不受侵害、限制城市更新公權力濫用與提高城市更新質量。

（一）促使城市更新實施正當性

城市更新正快速成為推進高質量發展、打造高品質生活的關鍵路徑。城市更新計劃的制定、實施都應符合權力行使正當性。城市更新是實現社會公共利益的手段之一，通過城市更新提升城市整體發展水平以實現公共利益最大化。施米特曾經說過：“權力既非來自自然，也非來自上帝；這樣一來，權力及其行使所涉及的一切都僅僅發生在人與人之間。”因此，城市更新中各方利益代表的博弈是城市更新進行的基礎，只有各方充分表達意見、積極參與其中，才能實現真正的權利。城市更新的正當性除來自國家政策與立法外，還來自社會公眾的積極參與，讓所有公民都能表達意愿與期許，促進城市更新實施正當性。

（二）保障公民在城市更新中的權利不受侵害

從城市更新的內涵來看，無論是通過何種方式實施，最終目的都是為了提升人民在城市中的生活質量。因此，公民城市更新參與權是公民不可或缺的權能。公民城市更新參與權對公民權利的保障主要體現在兩方面。第一，保障公民的參與權利。公民參與權是憲法規定的一類權利集合體，旨在保障公民參與國家公共事務管理。城市更新是促進城市高質量發展的重要公共事務，應當保障公民參與城市更新并提出建議以對其加以影響的權利。第二，維護公民合法權利不受侵犯。我國法律已經基本實現對公民權利的確認。《民法典》實施后，對公民民事權利尤其是財產權的保護得到了進一步完善，但對于以“留改拆”為手段的城市更新而言，其對公民合法財產權的影響仍難以避免。因此，只有讓公民親自參與城市更新，使每個公民都有權表達訴求、提出建議，才能保障其合法權利不受到侵犯。

（三）限制城市更新公權力濫用

城市更新的實施對轉變城市開發建設方式、提升城市發展格局、優化居住環境、增強城市活力起著重要作用。從當前正在進行城市更新的部分城市的立法來看，政府公權力的行使占據了城市更新的主要地位。盡管城市更新突破了傳統城市改造的模式，引入社會資本參與，但并不影響公權力在城市更新中的主導地位。以《上海市城市更新條例》為例：上海市城市更新規定“區人民政府是推進本轄區城市更新工作的主體”“規劃資源部門、住房城鄉建設管理部門、經濟信息化部門、商務部門及其他有關部門都參與其中協同開展城市更新相關工作”。由此可知，若不加以限制，勢必會引發公權力在城市更新中的濫用，出現開發建設過度房地產化、大拆大建、隨意拆除老建筑、變相抬高房價等現象。對權力進行制約與監督是人類政治文明史上的永恒主題，更是現代國家治理面臨的突出難題。強調公民城市更新參與權的意義在于讓公民參與到城市更新中，以公民參與限制公權力擴張，堅持讓人民監督權力，使權力在陽光下運行。公民參與城市更新可杜絕政府“一言堂”現象，是政府內部監督制約外的外部制約途徑，可以促進公權力透明化運行，有效防止公權力濫用。

（四）提高城市更新質量

城市更新是踐行“人民城市”重要理念、提高城市競爭力、增強城市軟實力、建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的重要行動方式。城市更新實施效果的評價直接影響整個城市的形象。鑒于城市更新通常由多方主體參與，其中涉及的利益訴求復雜多樣，缺乏公眾有效參與可能會造成城市更新面臨難以實施的風險。我國的許多城市歷史悠久，在城市發展初期的不合理規劃造成現階段城市老舊小區較多、市容市貌差等問題。通過城市更新可以有效破解城市發展不平衡不充分的問題，提升居民獲得感，推動區域規劃與環境升級，促進城市可持續發展。實現公民城市更新參與權是提高城市更新質量的重要渠道。

三、公民城市更新參與權的局限性及實現路徑

當前，城市更新還未在全國范圍內普遍開展，相應的立法不完善，城市更新過程中對公共參與的規定還不明確。通過增強公民參與城市更新的意識與能力、完善公民城市更新參與權保障制度、拓展救濟途徑等，可以進一步保障公民城市更新參與權的實現。

（一）公民城市更新參與權的局限性

目前各地的城市更新立法基本上實現了公眾參與入法的目標。然而，公民城市更新參與權的局限性仍然存在。公民城市更新參與權的局限性主要集中在權能建設不完善、公眾知情權未得到充分保障、意見表達權與投票協商權難以實現、監督渠道不通等問題。這些問題導致公眾參與權得不到保障與充分發揮。

第一，公眾知情權未得到充分保障。各地城市更新立法都未對公眾知情權有所涉及。盡管立法在原則上規定了公眾參與，但如何加強公眾獲取信息的能力還有待研究。第二，意見表達權與投票協商權難以實現。意見表達權與投票協商權是公眾參與權的核心內容，尤其是在非政府主體發起的城市更新項目中。然而，這種權利的實現困難重重。公眾在參與城市更新時，不僅考慮公共利益，還受到時間成本、經濟成本等因素的影響，最終形成的結果可能并非其真實意見。第三，監督渠道不通。監督權是各種權利的保障。然而，在城市更新中，公眾難以找到可行的監督方式。這主要是由于政府未能實現監督渠道的有效運行，即使有渠道，也沒有相應的反饋機制。

（二）公民城市更新參與權的實現路徑

1.賦予公民城市更新參與權。社會公共性的基本法律含義包括兩個方面：一是社會性，二是公共性。社會性主要針對整體性、全局性而言，主要是主體性問題，是對個人、社會與國家之間不同主體關系問題的基本區隔。公共性是就社會的內部結構性而言的，主要是社會成員的內部關系問題，既包括社會成員對社會義務的共同承擔，也包括社會成員對社會權益的共同享有。根據現有的城市更新立法與政策，城市更新是典型的社會公共性問題。其一，城市更新具有社會性，不是為了某個個人而實施的；其二，城市更新具有公共性，實現的是社會公共利益。然而，從目前城市更新發展情況來看，公民參與城市更新的正當性并未得到有力保障，以政府公權力為主的更新主體將公眾參與排斥在城市更新之外。公民城市更新參與權是不可剝奪的權利，賦予公民城市更新參與權是實現全社會公眾積極參與城市更新的必然選擇。

2.加強公民參與城市更新的意識。近年來，我國公民法治意識缺乏的現象有所好轉，維護個人權利、參與國家公共事務的意識也隨之不斷增強。然而，公眾對于城市更新不了解、抵觸參與甚至惡意阻撓的現象時有發生，顯示了當前我國公民對城市更新的認識不足，權利意識需要提高。發生這種現象的原因主要在于長期以來公眾參與權建設不足而導致的公民參與公共事務意識薄弱、參與效果甚微。

事實上，城市更新與公眾的生活有密切聯系。對于城市與公眾而言，城市更新應當形成共贏的結果。當涉及個人利益時，公民參與的積極性會提高。而城市更新不僅僅涉及被整治、拆遷的房地權利人，對于城市中的其他公民而言，這也涉及居住、生活環境的提升，因此，加強公民參與城市更新的意識至關重要。可以通過在立法中進一步明確公眾參與機制、對公民進行城市更新專項普法宣傳等方式，激發公民參與的積極性，加強公民參與城市更新的意識。

3.提升公民參與城市更新的能力。城市更新是一項涉及城市整體規劃與城市發展方向的重要公共決策。普通公眾因專業知識不足、信息不通等原因，往往難以提出建議。盡管各地的城市更新立法中都對公眾參與作出規定，例如《上海市城市更新條例》中規定“編制城市更新指引過程中，應當聽取專家委員會和社會公眾的意見”“應當通過座談會、論證會或者其他方式，廣泛聽取相關單位和個人的意見”等，然而公眾是否有能力參與城市更新是值得思考的問題。公眾參與的城市更新可以分為兩類：一是涉及自身利益的更新事項，二是涉及整個社會利益的城市更新事項。事實上，一般公眾參與涉及自身利益的更新事項是正向的，尤其是關于土地、房屋征收、改建、社區環境、生活配套設施等問題，可以提出個人意見。相反，在城市更新整體規劃、更新計劃、實施、管理等方面，公民一般沒有提出建議與主張的響應能力。

對此，城市更新實施部門應當主動將城市更新對城市的提升意義加以宣傳，主動擔負起普及城市更新知識、增強公民參與城市更新能力的責任。除傳統的普法、講座等宣傳手段外，還可以通過當下流行的新媒體渠道提升公眾參與城市更新的能力。《上海市城市更新條例》首創的在城市更新中設立城市更新專家委員會也是可行的方式，以專家這種特殊的公眾群體，實現公眾參與城市更新能力的提升。此外，還可以加強社區與民間組織的參與能力，采用專家委員會的形式對城市更新建言獻策，這也是提升公眾參與城市更新能力的有效途徑。

4.保障公民城市更新參與權的效力。公民參與城市更新的關鍵問題之一是如何保障參與效力，即公民參與對城市更新決策的實質影響力。多地城市更新立法中基本上都確定了公眾參與機制，如《上海市城市更新條例》，規定“本市建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、表達權和監督權”，具體體現在公眾發起城市更新的權利、編制城市更新計劃時公眾提出意見的權利、實施計劃時公眾參與協商的權利、受到權利侵害時獲得救濟的權利與全過程公眾監督的權利。這些權能是否可以發揮效力決定了公眾參與城市更新的積極性。若公眾的建議完全得不到采納，則證明公眾參與是無效的。公眾城市更新參與權效力不足的原因在于缺乏剛性要求與反饋機制，立法只是對公眾參與作了初步規定，未解決無法參與的問題。同時，立法對公眾參與反饋機制的規定不足，公眾難以得到有效反饋。

當政府接收到公眾意見或主張后，應當給出及時有效的反饋，確保公眾參與效力。公眾參與的目的在于實現參與價值、獲得反饋，盡管參與的形式各有不同，但最終目標具有一致性。因此，建立合適的公眾參與反饋機制是當前城市更新參與權建設的有效途徑。

5.拓寬公民城市更新參與權的救濟途徑。獲得救濟權是公民應有的權利，公眾城市更新參與權的實現需要以獲得救濟為保障。救濟權有私力救濟與公力救濟之分。一般情況下，公民只有在私力救濟無法實現時，才會選擇公力救濟手段。在城市更新中，公眾作為直接受影響者，遇到權利侵害時，選擇私力救濟往往難以形成有效結果。這主要是因為城市更新并非私人活動，而是社會公共事務，強制性色彩濃厚。因此，公眾需要獲得公力救濟。盡管如此，權利依然無法脫離權力而存在。因為權利不是放在私人口袋中的物品。在許多情況下，權利的救濟與實現不得不依賴于政府，這使權利及其救濟成為一種依賴政府供應的公共產品。當前，在城市更新領域，對公民獲得救濟的權利規定不足導致公眾城市更新參與權受到影響。

拓寬公民城市更新參與權的救濟途徑需要從擴大獲得救濟權的權利主體入手。按照我國《行政復議法》的規定，只有“直接利害關系人”才可以申請行政救濟。然而，在城市更新中，除直接利害關系人外，更多的是間接受到影響的公民，他們無法作為行政復議的適格主體。同理，間接受到城市更新影響的公眾也難以尋求司法救濟。對此，應當擴大獲得救濟權的權利主體范圍，拓寬公民城市更新參與權的救濟途徑。對于直接受影響的利害關系人而言，在其參與權難以實現時，應當由城市更新主體或上級機關提供權利救濟途徑，即可以設置單獨的救濟部門，接受公眾意見、主張及提供救濟。

四、結語

盡管城市更新在全世界范圍內已經實施近70年，但我國對城市更新的研究與實踐起步較晚，大多數公眾對城市更新了解不足，從而導致參與權實現難度加大。賦予公民城市更新參與權、加強公民參與城市更新的意識、提升公民參與城市更新的能力、保障公民城市更新參與權的效力、拓寬公民城市更新參與權的救濟途徑等可對城市更新參與權的實現產生正向影響。當前我國城市更新還未形成規模，對城市更新中公民參與權的理論與實踐研究還不完善，仍需在實踐中繼續探索新的路徑，從而擴大公民城市更新參與權能。