不動產登記歷史遺留問題分類及解決方法

文/張競強

一、引言

不動產作為城鄉居民、企事業單位的一項重要資產，日益受到社會各方的關注。不動產因登記而產生法律效力。經登記后的不動產可以用于抵押融資、辦理營業執照等各項重要用途，部分地區將不動產作為學區房直接與子女的教育掛鉤，其登記狀況確實牽動著群眾的心。目前，各地的不動產登記機構正努力提高登記的工作效率，力爭為所在城市取得良好的經濟效益與社會效益。然而，因各種歷史原因，部分不動產未能進行登記，在不動產權證所起的作用越來越重要的今天，廣大的不動產權利人對取得因歷史遺留問題而未登記建筑的不動產權證的愿望越來越強烈。國家與地方各級政府均十分重視不動產登記歷史遺留問題，自然資源部2021年1號文即為《自然資源部關于加快解決不動產登記若干歷史遺留問題的通知》，不動產登記歷史遺留問題已成為社會普遍關注的焦點與熱點。

二、不動產登記歷史遺留問題分類

未能完成登記的不動產存在各種各樣的問題。在不動產統一登記制度實施前，因歷史政策、未及時辦理等原因而未能完成首次登記，或因歷史原因導致當前無法辦理不動產轉移登記等，此類問題都可歸結為不動產登記歷史遺留問題。

不動產登記歷史遺留問題種類繁多，內容復雜多變，解決這些問題耗費了登記部門大量的人力物力。如何在這些紛繁復雜的歷史遺留問題中找到一條主線，將其分類處理，從而提高不動產登記歷史遺留問題解決的效率成為當前迫切需要解決的問題。筆者認為，可從不動產登記所需提供的材料與工程項目的核驗入手，將不動產登記歷史遺留問題進行分類。按照不動產登記的要求，不動產登記需提供的材料包括土地權屬來源材料、建設工程符合規劃的材料、房屋已經竣工的材料、房地產調查或者測繪報告、相關稅費繳納憑證、權利主體提供的申請書等。對于歷史遺留問題項目，在最后一次不動產登記時需對項目合同履行情況進行核驗，查驗項目的建設是否符合合同的要求。

按照不動產登記材料要求與項目合同履行情況，不動產登記歷史遺留問題可大致進行如下分類。

（一）缺少建設資料問題

1.缺少建設用地批準文件。一些企事業單位、大專院校、部隊與老舊住宅小區，特別是一些個人自建的住房，由于建設年代久遠，權利人辦理權證的意識薄弱，未辦理原建設用地批準或難以查找相關文件。

2.缺少規劃許可資料，包括建設工程規劃許可證、建設工程規劃核實合格書。許多歷史遺留項目未辦理建設工程規劃許可證，或雖辦理過規劃許可卻未作規劃核實。

3.缺少房屋建筑工程竣工驗收備案表。許多歷史遺留問題項目，竣工備案資料缺失或未進行竣工備案。

（二）未能履行合同問題

1.工程突破用地條件問題。在歷史遺留問題項目中，大部分的問題是在建設過程中突破了用地條件。項目建設完成到達不動產登記階段后，在項目最后一次申請登記時，權籍調查部門需作改變用地條件調查，調查項目的建設結果是否突破了土地出讓合同與規劃許可的限制。一般需核算項目的容積率、房屋的規劃用途、項目房屋的銷售比例等是否符合出讓合同的約定。

2.開發公司未交清土地出讓金問題。在歷史遺留問題項目中，部分項目未交清土地出讓金。登記部門在權籍調查過程中，發現部分項目存在土地出讓金未交或未交清的情況。這些項目一般存在規劃變更而未及時補辦土地手續的問題，且其中大部分項目是經濟適用房項目，事關社會民生問題。

（三）房改申請主體不清問題

不動產登記需權利人提交申請表，但部分權利人居住的房屋是單位分配的租賃房，在單位房改時由于種種原因未能及時參加房改，現申請登記時主體不清。房改房是城鎮住房制度改革的特殊產物。房改對象特定，僅為售房單位職工與家庭，且每個單身職工與家庭只能享受一次。在房產價值快速增長的今天，每個家庭均不會放棄這個機會。有一些權利人因自身或單位的原因未能及時辦理房改手續，由于原單位或改制，或重組，或注銷，再欲參加房改進行不動產登記就會發現找不到原權利主體。

（四）房地原分別登記信息不一致問題

在不動產統一登記前，一般會在房產局辦理房產證，在國土資源局辦理土地證。不動產房地分開辦理權證，產生較多的房產與土地信息不一致的問題，主要矛盾包括建筑物房地登記用途不一致、宗地地形不一致等，從而導致權利人換證時出現問題。

三、不動產登記歷史遺留問題的產生原因

不動產登記歷史遺留問題的產生原因多種多樣，其主要原因是法制觀念淡泊，未能及時按章辦事。

（一）權利人的主觀原因

在過去房產尚未體現商品屬性時，權利人只注重其是否能夠居住，對于辦證與否并不重視。有些權利人購買商品房、拆遷安置房，居住數十年而沒有辦證；一些高校、部隊、企事業單位在只有立項的情況下，即將整個工程全部建設完成，一直未辦理相關的建設手續，無證使用至今。

（二）政府政策主導原因

部分地方政府為了發展經濟，努力招商引資，對一些大型開發企業、科技企業在政策上予以遷就，在土地出讓、工程建設上給予較大的優惠條件，出現了工程手續不完善、欠繳稅費等問題。

（三）房地原分別登記原因

由于原房產與土地在不動產統一登記前分別在房產與土地部門登記，兩者辦理的時間有所差異。其間，一些權利人只辦理了土地證而未辦理房產證，這種情況多見于城鎮的私房；有時權利人只辦理房產證而未辦理土地證，多見于購買的商品房；有時辦理兩證的時間間隔較長，在辦理過程中因違建或翻改建而導致兩證的地形不一致；一些開發項目在簽訂土地出讓合同后辦理了土地證，后又進行了規劃變更，未辦理土地相關手續而直接辦理了房產證，導致土地證與房產證上的用途不一致。

四、不動產登記歷史遺留問題的解決方法

不動產登記歷史遺留問題有著較大的危害性。對于各企事業單位而言，不動產是其重要的資產，在單位發展過程中起到了重要的作用，如學校的升級、公司的上市等。不動產登記歷史遺留問題還會引發大量的社會民生問題，如因不動產不能登記而引起的群體性上訪事件。

對于不動產登記歷史遺留問題，各級政府部門均十分重視，針對各類問題成立各類工作專班，將不動產登記歷史遺留問題列清單，作專項研究、專項督辦，取得了較好的效果與較大的成績。

不動產登記歷史遺留問題多種多樣，解決方法也不盡相同，筆者結合平時的工作實際，提出如下解決方法，供大家研究參考。

（一）缺少建設資料問題的解決方法

對于缺少土地批準資料問題，如果權利人已領取了房產證，可以將其作為土地登記的權源資料，證明該權利人已取得其房產對應的土地使用權。對于既無房產證又無土地證的權利人，若其建筑在城鎮初始地籍調查時間（如南京市城鎮初始地籍調查自1993年開始）之前建設，可參照城鎮初始地籍調查的做法，由居委會出具證明，經地籍調查并公示無異議后登記。

對于缺少規劃資料問題，建議以1990年4月1日《中華人民共和國城市規劃法》實施時間為節點，在此時間節點之前的，按法不究既往的原則，房屋按現狀測繪、規劃按現狀進行確認，作為房屋符合規劃的材料；在此時間節點之后的，需補辦相應的規劃手續。

對于缺少竣工備案資料的問題，可以使用建設時單位組織的驗收資料或房屋符合安全要求的安全鑒定報告予以代替，主要目的是證明需登記的不動產是安全的。

（二）未完全履行合同問題的解決方法

未完全履行合同問題主要表現為項目建設超量、更改規劃用途、未交或少交土地出讓金等，這些問題的根本落腳點是開發單位需補簽土地出讓合同與補交土地出讓金。以前遇到此類問題項目，登記工作只能停止。今年部1號文已明確，對于已銷售的住宅項目，此類問題經地方人民政府同意，可按“證繳分離”的原則，在追繳費用的同時，辦理不動產登記。

一些經濟適用房項目中存在部分配置的商業用房，一般是“上住底商”模式，均采用了劃撥方式供地，按照營業性商業用房必須出讓供地的要求，開發單位需補辦出讓手續。對于這類項目，可以將住宅與商業用房分別辦理登記，在開發單位補辦出讓手續的同時，先行辦理群眾的住宅登記。

（三）權利主體不清問題的解決方法

權利主體不清問題主要表現在房改房這方面。一般房改房的產權屬于單位，應由職工所在單位申請辦理房改聯系單，經房改辦審批后，直接辦理房改房過戶轉移登記。若權利人原所在單位發生改制，則需查詢改制企業的資產處置清冊，查詢標的房產是否納入改制資產。若是由改制后的單位負責房改事宜，則可由原單位的上級主管部門負責。單位的重組與注銷也可參照辦理。

（四）房地原分別登記信息不一致問題的解決方法

原房產證與土地證均為政府部門頒發，均具有公信力。

最常見的是不一致是兩者登記的用途不同，如房產用途為商業，土地用途為住宅，換發不動產證時矛盾顯現。為此，部分城市（如南京市）的自然資源部門出臺了相關的規定，換證時只對原證的用途進行轉載，保留原有的矛盾，待權利人提供原登記有誤的材料后再行變更。這樣既滿足了權利人的換證需求，也提高了登記工作效率。如果權利人需統一兩證用途，則以規劃核準圖的標注用途為準。

建筑物地形不一致的情況是由于領證時間的差異造成的，或后期有違建情況的發生。一般對于個人私房戶與單位類的獨用宗，若時間跨度長，換證時需進行現場查看，若出現翻改建情況，則需提供相關的建設手續；若登記的主體房結構完整，只是在周圍有一些違章搭建，建議作正常登記。

五、解決不動產登記歷史遺留問題的工作感受

（一）形成組織保障機制

不動產登記是工程建設的最后環節，若前期建設程序未依法履行，登記將成為矛盾最終聚集的關鍵一環。不動產登記歷史遺留問題涉及的職能部門較多，不僅涉及自然資源部門的規劃、土地利用與登記部門，還涉及房產、建設、文保、水務、園林、城管等相關部門，若要加快不動產登記歷史遺留問題的解決，需要成立市級層面的工作問題協調小組。

（二）以歷史眼光對待歷史問題

不動產統一登記是新生事物，歷史遺留問題是在一定歷史條件下形成的，不能使用現在的標準去要求過去形成的事物。因此，建議設置一些時間節點來處理相關的歷史問題，如1990年（實施《中華人民共和國城市規劃法》）、1992年（實施《南京市人民政府關于加強國有土地使用權出讓工作的通知》）等。在法律法規出臺時間之前與之后的工程應采取不同的方法加以處理。

（三）分類處理，穩步推進

處理不動產登記歷史遺留問題工作量大、難度高，應分步、分類進行，從而提高工作效率。對于容易處理的如兩證不一致的歷史問題，可以出臺相關的規定，批量快速處理。對于缺少材料的高難度問題，應成立專題工作小組，認真研究，形成工作方案，分步解決相關問題。

（四）樹立以人民為中心的服務理念

不動產登記歷史遺留問題復雜，登記時提供的材料與現有審核規定不盡相同。《不動產登記暫行條例》第二十九條規定，因不動產登記機構登記錯誤給他人造成損害，不動產登記機構應承擔賠償責任。不動產價值巨大，登記人員有較大的壓力。登記部門工作人員要樹立以人民為中心的服務理念，強化擔當意識，既不能失位，也不可越位，要嚴格按照法定程序辦事，保護好人民群眾的重要財產。

六、結語

不動產登記歷史遺留問題的解決十分重要，事關百姓民生福祉，事關企事業單位的發展。如果當前問題不能解決，則權利人在日常的不動產處置過程中又會產生新的問題，包袱會越來越重。只有將不動產登記歷史遺留問題進行分類，加以分步處理，才能切實保障人民群眾合法權益，提升不動產登記服務水平。