論嵌入國家治理的財稅體制改革*

◆劉尚希 ◆武靖州

內容提要：嵌入國家治理現代化進程的財稅體制改革，需要整體觀、風險觀和協同觀的觀察視角。形塑國家治理結構、構建國家發展的確定性，應作為財稅體制改革的重要目標所在。新的財稅體制改革應在中央和地方兩級治理框架下循序推進，進一步明晰地方作為一級治理主體的定位和央地財政事權，基于預算與約束公共權力的融合來完善國家治理方式；應著眼創新驅動發展戰略要求，構建創新友好型的稅收制度。國家財稅體制改革應作為國家行政體制改革的切入點，推動國家治理轉型。社會主要矛盾變化意味著新的風險挑戰，迫切需要提升國家財政權衡、判斷風險的能力，并以數字化為基礎強化現代財政制度的技術支撐。

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重要論斷，明確了財政制度現代化的改革方向。與20世紀90年代把財稅體制改革作為經濟體制改革的中心環節不同，黨的十八屆三中全會把財稅體制改革作為全面深化改革的重點，期待以此來帶動經濟、政治、文化、社會等方面改革的全面深化。2014年6月，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議了《深化財稅體制改革總體方案》，習近平總書記在講話中指出：“財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統性重構”①習近平：《在中央全面深化改革領導小組第三次會議上的講話》，《人民日報》，2014年6月7日。。當前，我國正面臨世紀疫情與百年變局疊加、風險全球化與公共化不斷加劇的新形勢，國內社會主要矛盾轉變，重大風險挑戰前所未有。我們依靠改革開放大大增強了國家綜合實力，物質現代化跟上了時代步伐，而治理現代化、人的現代化依然在艱難的征程中。黨的十九屆四中全會提出，到2035年全面實現國家治理體系和治理能力現代化。國家治理現代化離不開財政制度現代化，財稅體制的系統性重構是財政制度現代化的先決條件，也是推動國家治理現代化的必要條件。不言而喻，新時代的財稅改革須超越過去的經濟思維，嵌入到國家治理體系現代化進程之中來思考和設計。

一、新時代的財稅體制改革需要整體觀、風險觀和協同觀

新時代全面深化改革的總目標是國家治理體系和治理能力的現代化。圍繞這個總目標，財稅體制改革需要更新觀念，超越傳統思維，用整體觀、風險觀和協同觀來思考、設計和實施。

（一）整體觀

我國發展的整體性特征日漸顯著。除經濟增長外，社會發展和人的發展變得越來越重要。從大循環的角度看，經濟、社會和人的發展相互影響，互為條件。這意味著新時代的改革也需要整體推進。財稅體制改革具有牽一發而動全身的特點，只有具備整體觀，才能能動地推進各方面的改革，促進國家治理方式的完善和國家治理效能的提升；也只有用好整體觀，才能搞好財政自身的改革，加快財政制度的現代化進程。

1.在“五位一體”總體布局中謀劃財稅體制改革。過去，我們一直把財稅體制改革作為經濟體制改革的重要環節，相關文件中亦將財稅體制改革與市場化改革、金融體制改革、國有企業改革等放到一起。這種認識上的滯后性，可能是導致財稅體制系統性重構難以落地的一個重要原因。國家治理視角下的財稅體制改革，須突破單純作為經濟體制改革一部分的舊框架，把財稅體制置于“五位一體”總體布局中來謀劃，并與經濟、政治、文化、社會及生態文明體制改革關聯在一起協同推進。

2.把“一體兩翼”作為有機整體來推進財政制度現代化。財政體制（主要指中央政府與地方政府間的財政關系）、預算制度、稅收制度是財政制度的基本框架，應當系統設計，以財政體制為“體”，以預算制度、稅收制度為“兩翼”來整體推進。若把三者分開設計，分別出臺、各自推進，將會導致財稅改革的“碎片化”，帶來改革實施中相互掣肘的風險，妨礙財政制度現代化進程。不僅如此，從國家治理的基礎角度看，可能還會對其他方面的改革和宏觀政策實施帶來消極影響。

3.理清財稅改革的輕重緩急與先后順序。財稅體制改革需要整體推進，并不等于各項改革具有同等的系統重要性、齊步走。黨的十九大對財稅體制改革的順序作出了重要調整，將財政體制改革放在前面，其后為預算制度改革和稅收制度改革，更加突出了作為形塑國家治理結構的財政體制改革的牽引作用。財政體制、預算制度與稅收制度的改革存在輕重緩急和先后次序問題。央地間財政關系如不清晰則會制約稅收制度改革，導致稅制設計的“靶向”不夠清晰。而稅制改革不落地，央地間的事權、財權和財力的匹配組合也難以實施。預算制度透明性、完整性、規范性的提高，也有賴于央地財政關系的改革。在地方越來越依賴于轉移支付、預算框架上下一般粗的情況下，預算在公共資源配置中的“決定性”作用將難以發揮。新時代的財稅體制改革不宜再堅持先易后難、成熟一項改革一項的策略，應整體謀劃、分清主次，以前續改革為后續改革創造條件，加強各項改革的銜接性。

（二）風險觀

從國家治理的視角審視財稅體制改革，應突破經濟理性假設與確定性思維的束縛，以公共理性重塑改革的邏輯框架。推進國家治理體系與治理能力現代化的目的在于實現國家的長治久安和建成現代化強國。“長治久安”旨在防范化解公共風險，避免經濟社會危機。在這個意義上，國家治理就是風險治理。風險是現代公司治理的中心，也是現代國家治理的核心，其區別僅在于風險類型不同，前者是個體風險，后者是公共風險。

1.明晰政府間風險責任主體。風險并不可怕，關鍵在于能夠及時識別、預警與處置。然而，在風險責任主體不清的情況下，即使有識別、預警與處置機制，也會導致風險擴散。我國過去的改革打破了計劃體制的“利益大鍋飯”，使得市場主體有了越來越強的自我利益意識，但由于風險責任主體還相當模糊，甚至部分領域尚沒有界定，仍在吃“風險大鍋飯”①劉尚希：《中國財政風險的制度特征：“風險大鍋飯”》，《管理世界》，2004年第5期。，這一點在事權與支出責任劃分方面更為明顯。尤其在事權劃分上具有“中央決策、地方執行”的特征，地方政府對風險責任主體的自我意識模糊，沒有明確的風險預期，應承擔什么樣的風險也無清晰規則，中央各部門的要求不一樣，強調的風險也不一樣，導致在風險博弈中最終由中央政府兜底。盡管強化了追責、問責機制，但在風險責任主體不清晰的情況下，“風險責任”（地方財政風險、地方金融風險、區域經濟社會風險的防范化解）往往是央地共擔的，風險責任模糊不清。這就迫切需要按照風險邏輯重塑央地財政關系。

2.以風險為導向劃分央地間事權。與聯邦制國家“獨立事權多、共同事權少”的事權結構不同，我國現行的事權結構呈現“獨立事權少、共同事權多”的格局，而共同事權往往演變為“上面點菜、下面買單”或“上面給點錢、下面擔全責”的履行方式。涉及風險轄區外溢、國家安全的事權（暫稱之為A類事權），地方實質上是無力承擔的；涉及可轉移風險和隱匿風險的事權（暫稱之為B類事權），地方可承擔但不宜由地方全承擔。一般來說，越是基層政府，風險駕馭能力越弱，即使勉強承擔了A類事權，最終也會轉化為中央的風險。地方承擔B類事權，有N種方式可以規避，在央地風險博弈中導致風險擴散，從而轉化為中央風險。不考慮風險特征的事權下移，風險上移將是遲早的事情，而且上移的風險往往會加倍放大。強化地方各級政府駕馭風險的能力，應以“風險與能力匹配”“風險特性與風險主體相適宜”為前提條件。憑經驗以行政命令方式讓地方承擔的風險，最終都會轉化為中央的風險。

3.形成有助于公共風險收斂與出清的體制機制。風險不可能憑空消失，但可以分散、轉移和轉化，現代商業保險制度就是個人和企業風險分散、轉移和轉化的市場機制。新時代的財稅體制改革，應把更多的資源用于培育市場機制和社會治理，使得市場、社會具有更強的自組織能力、自我約束能力和自我防范化解風險的能力，從而使得大量的私人風險不轉化為公共風險。當前及今后應堅持繼續推進政府向市場、社會分權的改革，以行為主體規則的界定替代政府、市場和社會活動范圍的界定，突破“楚河漢界”的界域思維，構建不同行為主體之間的合作機制；政府、企業、社會組織按照各自行為規則行事，跨界合作，實現市場無形之手、政府有形之手和社會內生動力的有機結合，形成治理合力。通過深化市場分權改革，完善經濟微觀基礎，提高市場配置資源的能力；通過加快社會分權改革，構建社會微觀基礎，培育社會自治能力。市場有效性、社會自律性增強了，就可從源頭減少個體風險的公共化，實現防范公共風險的目的，降低公共風險水平，減輕政府化解公共風險的壓力。

（三）協同觀

政府各部門都是政府的一部分，政府的各項改革都是全面深化改革的一部分，各項政策都是公共政策體系的一部分。如果部門、改革與政策間不協調，一個踩油門、一個踩剎車，就容易出事故。財稅體制改革也是如此，需要部門間、政府間、政策間協同推進。

1.中央與地方協同推進，避免“中央熱、地方冷”。改革開放初期，我國的很多改革都是“自下而上”的，即地方先行試點，取得效果后，從中央層面推進。新一輪的改革更加注重頂層設計，由中央層面出政策、定方案，地方政府落實執行。從現實來看，一些改革方案“一刀切”的特征比較明顯，也有些改革方案較為籠統，不具有操作的指導性，或與地方迫切需要解決的問題不契合，尤其是涉及改革引發的風險誰來承擔的問題，尚不清晰，導致一些改革停留在文件上，地方推動改革的熱情不高。新時代的財稅體制改革，應進一步強化中央與地方協同、上下聯動的原則，在深入調查研究與論證的基礎上，中央層面設計原則性、框架性方案，允許地方政府進行創新探索，推進“更接地氣”的改革，讓地方政府有熱情、有意愿推動改革措施的落實落地。

2.部門間及部門內部協同推進，避免“各掃門前雪”。大部分改革都不可能由一個部門或機構來單獨完成，央地財政關系改革不是財政部門單獨能推動的，它需要中央與各級地方政府、各政府部門的聯動；預算管理改革更是涉及作為預算部門（單位）的所有公共部門。如果“各掃門前雪”，各部門推動本領域的改革就會五花八門、前后不搭，最終使改革流于形式。新時代的財稅體制改革應打破領域間、行業間、部門間的壁壘，在明確牽頭單位的同時，讓相關部門和單位都參與進來，形成跨部門的協同機制。

3.“一體”與“兩翼”協同推進，避免各項改革相互脫節。目前，從財稅體制改革總體方案，到預算管理制度改革、稅收征管體制改革、中央與地方財政事權與支出責任改革方案均已出臺。從政策文件的發布來看，改革力度無疑是巨大的。新時代的財稅體制改革，不宜再采取成熟一項發布一項的模式，應按照黨的十九大的相關部署，以“一體兩翼”的思路和框架協同推進。

二、通過財稅體制改革形塑國家治理結構

（一）財稅體制改革不是被動適應而是形塑國家治理結構

國家治理結構是國家治理體系之中各個系統的組織方式，主要包括中央政府與地方政府、政府與市場、政府與社會、市場與社會四大關系。這四大關系中，央地政府關系是基礎，沒有央地政府關系的明確，各級政府間關系就難以理順，政府與市場、政府與社會關系的理順更難以談起。財政活動、財政規則都嵌入上述四大關系之中，并具有基礎性、支撐性、牽引性作用。因此，財稅體制改革不是被動地適應國家治理結構，不是在既定的國家治理結構下改革財稅體制和推進財政制度現代化，而是以自身的改革形塑國家治理結構，通過財政的基礎性作用牽引上述四大關系調整，促進治理結構的邊際改進。因此，應把財稅改革目標融入治理改革目標之中，實現“目標相容”。

通過推進財稅體制改革，形成穩定、清晰、高效的央地財政關系，就為理順政府間關系打下了基礎；政府間關系明晰了，各級政府在國家治理中的角色與定位就確定了，隨著預算制度和稅收制度的進一步完善，就為進一步改進政府與市場、政府與社會、市場與社會的關系提供了條件，國家治理結構框架就可在財稅改革與治理改革的互動中不斷調整完善、成熟定型。在央地關系改革中，財政體制改革居于基礎地位；在政府與市場關系的理順中，財稅體制改革是重要的前置性條件；在政府與社會關系優化中，財政發揮著牽引、激勵和保障的作用。而在市場與社會關系中，財政對盈利組織與非營利組織、社會與市場的互動等方面的規制和激勵作用也不可或缺。

（二）財稅體制改革推動國家治理方式完善

國家治理方式是指政府以什么樣的模式和方法使用公共權力，對公共資源進行統籌配置以對沖公共風險。黨的十九屆四中全會提出了系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等現代國家治理條件下的治理方式。系統治理的提出，旨在克服過去存在的分散治理、碎片化治理的弊端；依法治理則對應傳統社會的人治與法治，克服因法治不健全造成的法律面前不平等的問題；綜合治理是要增強政府各部門在公共風險管理中政出多門、缺乏協同的問題；源頭治理則是在現代經濟社會發展面臨諸多重大風險挑戰的情況下，基于不確定性與風險思維，重視風險源的治理，而不僅僅是事后處置。

在現代國家治理框架下，無論是何種治理方式，都與財政有內在聯系，有賴于公共資源如何安排。治理的指向是構建經濟社會運行和發展的確定性，這需要通過防范化解各類公共風險來實現，而不同的治理方式就是針對公共風險擴散、分擔、轉移、轉化等變化過程而采取的應對之策。治理方式不同，說明風險狀態不同。無論是從風險源頭來進行綜合防范，對個體風險公共化的依法分擔，還是化解公共風險的系統協同，都與財稅體制改革關聯在一起。利益與風險是硬幣的兩面，公共利益、公共風險與個體利益、個體風險并沒有涇渭分明的界限，財稅體制改革就是通過優化利益結構達到公共風險最小化。各種治理方式都離不開國家、企業、個人等不同主體的利益和風險這兩個基本問題，不同主體參與治理過程，無非就是利益與風險的規則博弈。無論何種博弈結果，都離不開稅收、財政支出和公共服務這些財稅手段的運用。在這個意義上，財稅體制改革的過程實質上蘊含了各種治理方式的本質——以協調利益關系促進公共風險最小化，其他各項改革都不過是達到這個目標的形式和路徑而已。

（三）財稅體制改革助推國家治理效能提升

國家治理效能最終體現在公共風險最小化上。財政在防范化解公共風險中的基礎性作用，也是旨在通過公共資源的優化配置來促進公共風險最小化。在這一過程中，一般理解認為財政是提供財力支持的，處在“后勤”位置。這顯然是一種簡單化、機械化的認知。其實，個體風險的公共化與財政規則直接相關，財政是否為個體冒險行為“埋單”的預期，對風險防范的有效性有直接關系。從行為主義視角來觀察，風險預期決定了行為風險及其風險的公共化程度，這恰恰需要財政規則來發揮作用。“預算約束軟化”“養懶人”等財政體制弊端，都不利于公共風險最小化。

三、嵌入國家治理的財稅體制改革路徑

（一）在中央—地方兩級治理框架下推進財稅體制改革

我國雖有五級政府，但從治理構架上看是兩個層次：中央和地方。財稅體制改革不宜基于五級政府的管理體系，而是應基于兩級政府治理體系來推進。

1.地方是與中央相對應的治理主體。大國治理需要處理好集權與分權的關系，過度集權容易造成管理成本高昂和管理效率損失，過度分權則容易造成區域差距過大、中央對地方管控力弱化。對于像我國這樣的大國，國家治理現代化的目標追求更需要處理好集權與分權的關系。作為單一制國家，顯然不能過度分權；但中央政府管的太寬、太深也不是好的選擇。“橫到邊”的管理會弱化市場與社會，與“治理”的“多中心”理念不符；“縱到底”的管理既會降低地方政府的積極性，也會由于中央與地方間的信息不對稱導致中央政策難以落地。把兩級治理結構作為財稅體制改革的基礎，首先需要界定中央政府的權責，關鍵在于把省以下各級政府當作一個整體來看待。界定中央權責相對容易，強化地方治理需要有新的思路。黨的十九大提出，要賦予省級及以下政府更多自主權，意味著向地方放權是強化兩級治理結構的重要方向，但如何在地方治理中實現主體功能區戰略和基本公共服務均等化的目標，仍需要在制度上進行更加合理的設計。

2.明確央地財政關系是財稅體制改革的核心。兩級治理架構下，地方政府是一體的，不再分層級對待，地方各級政府之間是地方內部事務關系。因此，理順政府間關系，首要的是央地間關系。只有中央與地方政府間關系明確了，地方政府間關系便可在國家治理的大框架下因地制宜進行，可以參照中央與地方關系確定，也可以根據實際情況創造性地明確地方各級政府權責。政府間關系理不清，就難以理清政府與市場、政府與社會之間的關系。特別是在公共資源領域，由于中央與地方間的權責不明晰，各級政府在管理和使用公共資源方面存在不規范性，導致部分公共資源（如土地、礦產資源）的市場化配置出現了一定程度的扭曲。

3.理順央地財政關系應以產權改革為基礎。改革是一個有機系統，沒有前續改革，后續改革便難以推進。就央地間財政關系來說，收入劃分的基礎是支出責任的劃分，支出責任劃分的前提是財政事權的劃分，財政事權的劃分要與政府事權相匹配。在公有制占主體的基本經濟制度下，政府事權的劃分還要考慮政府間的產權關系。以生態環境保護為例，土地和自然資源是國有的，如果不理清土地和自然資源在中央與地方政府間的財產權利，行政管理權限就難以明確；行政權不明確，財政事權也難以確定；財政事權不確定，支出責任就無法劃分；支出責任劃分不清，收入歸屬便無法確認。因此，應按照“產權—事權—財政事權—支出責任—財政收入”的改革路徑，逐步完善央地財政關系。

（二）完善與現代國家治理相適應的財政體制

深化財政體制改革是全面深化改革的突破口，是關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創新。這一制度創新既要有先進的觀念，又要與國家治理的基本架構相契合。

1.從明晰中央財政事權入手確定央地財政事權劃分。現階段應以問題導向統籌推進財政事權、支出責任、收入劃分和轉移支付四個核心環節的有序改革來完善有中國特色的社會主義財政體制。財政事權劃分是整體改革的起點，支出責任劃分是改革的基礎，收入劃分是實現改革目標的手段，轉移支付改革是整體改革落地實施的保障。政府間財政關系改革是一項復雜的系統工程，不同環節的改革需要互動、連貫。財政事權劃分不清晰的問題不僅存在于中央與地方之間，還存在于地方各級政府之間，根源在于中央事權不明晰，因而解決問題的切入點也在中央層面。明晰中央事權需要從一級預算單位逐級梳理工作職責范圍，把分解到各單位的“事權”做實、做準，并結合行政體制改革、編制制度改革最終實現事權劃分法制化。

2.依據財政事權范圍明確政府間支出責任。中央財政事權應由中央承擔相應的支出責任，中央與地方共同財政事權要區分情況劃分支出責任。體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的事權，應研究制定全國統一標準，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。對受益范圍較廣、信息相對復雜的事權，在科學評估事權外溢程度的基礎上，由中央和地方按比例或中央給予適當補助的方式承擔支出責任；對中央和地方有各自機構承擔相應職責的事權，中央和地方各自承擔相應支出責任；對中央承擔監督管理、出臺規劃、制定標準等職責，地方承擔具體執行等職責的事權，中央與地方各自承擔相應支出責任。省級政府應根據省以下財政事權劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。

3.根據財政事權與支出責任相應調整央地財政收入。一方面，應科學設定中央、地方收入比的目標值。現階段一般公共預算中中央本級支出占比明顯低于西方發達國家，也低于發展中大國，這阻礙了中央政府宏觀管理職能的有效發揮。應把已經明確具有基礎性、戰略性、全國性等基本公共服務的支出責任上劃中央政府，把中央與地方共同承擔事權的支出責任重心適度上移。在增加中央支出責任的同時，適當調整省以下事權和支出責任劃分格局，扭轉縣級財力與支出責任不匹配的狀況。另一方面，應構建地方稅收體系。在財政事權和支出責任清晰的基礎上，結合稅制改革，考慮稅種屬性，在保持現有中央和地方財力格局總體穩定的前提下，科學劃分中央稅、共享稅和地方稅，理順中央與地方的收入劃分。

4.完善轉移支付制度。在事權劃分清晰，支出責任層次適度上移，收入劃分逐步完善的基礎上，調整轉移支付的規模與結構，建立有中國特色的轉移支付制度。一是考慮央地間收入與支出的目標值，逐步減少轉移支付的總體規模。二是優化轉移支付結構，將涉及基本公共服務的專項轉移支付納入均衡性轉移支付。三是規范中央對地方轉移支付。無論是從規模還是結構上，現行的中央對地方轉移支付制度與財政事權和支出責任劃分改革要求還有很多不相適應之處，需要逐步調整和完善。

（三）構建更加科學高效的預算管理制度

黨的十八大以來，預算管理改革全面深入推進，我國現代預算制度主體框架基本成形，預算治理格局不斷優化。但預算管理改革是全面深化改革的有機組成部分，與行政體制、財政體制等領域的改革相輔相成，不可能“單兵突進”。受多種因素制約，我國預算管理尚存在一些突出問題，特別是受預算權責配置未完全理順、傳統預算理念與模式仍發揮主導作用、績效管理系統性不足等因素制約，需在國家治理的整體觀視角下循序漸進推進改革。

1.把“財政治權”融入預算制度改革之中。回顧新中國70多年財稅體制改革發展的歷史，基本是沿著集權—放權—分權的路徑推進的。作為國家治理基礎與重要支柱的財政，在新時代國家治理能力與治理體系現代化的改革目標下，應當充分發揮其“治權”的功能，即通過建立現代財政制度約束公共權力。央地財政關系的法定主要體現的是財政權力的集中與分散，而稅收和預算的法定則主要是對政府收入與支出權力的約束，體現的是“財政治權”理念，即在約束政府公共資金的籌集與運用權力的同時，約束政府的公共權力。政府不具備營利性，意味著其收入必定通過吸納公民或企業的收入來實現；除去籌集收入的活動，政府的一切其他活動都包含著公共收入的運用，故而政府的一切活動都與公共資金有關。約束政府公共權力的途徑和手段有很多，但根本上是要約束住政府運用公共資金的權力，管住了“錢”，就等于牽住了權力的“牛鼻子”。

2.按照國家治理現代化的要求理順預算權責與行政權責的關系。預算權責包括預算的編制、審查、批準、執行、調整和監督權力與責任，縱向在中央與地方政府間劃分，橫向在立法機構與政府各部門間劃分。改革開放以來，經過多輪改革，我國已初步形成了與社會主義市場經濟體制相適應的預算權責配置體系，但與“系統完備、科學規范、運行有效”的要求仍有差距。應進一步理順立法機構與政府的預算權責，即優化宏觀權責；適當上收預算部門的預算權責，即收緊微觀權責；充分發揮財政、審計、監察等部門的約束權責，即強化中觀權責；建立健全社會公眾行使預算約束權限的平臺與渠道，即暢通社會參與和監督。

3.完善政府預算與公共政策的銜接機制。預算是政府基于公共服務需求所做出的“花錢”安排，形式上是“花錢”，實質上是滿足公共服務需求的公共政策。傳統的預算管理更加關注過程管控，重視收支平衡。在稅收規范化與法定化的條件下，財政收入預算是相對穩定和可預期的，現代預算管理應更加關注支出本身，并與公共政策相銜接。把財政支出政策與公共政策銜接起來，不是根據各預算部門申報的預算來安排，而是根據各領域的公共政策來安排預算。公共需求是巨大的，公共政策因此存在無限擴張的可能，而財政資金是有限的，不可能滿足無限的公共政策需求。公共政策應當區分輕重緩急，財政支出政策應當有保有壓、量力而行。這就要求把預算規模與結構作為設計、優化與調整公共政策的重要依據。

4.形成“需求—標準—績效”三位一體的預算管理模式。現代財政制度下，財政資金分配需要考慮的因素因時因地因需求而異，但應體現“需求—標準—績效”的邏輯，反映現實需求，遵循科學標準，體現實際效果。首先，預算安排應最大程度反映現實需求。各級政府部門的預算編制應在充分的需求調研與論證的基礎上進行，各級人民代表大會應在了解宏觀需求的基礎上審核預算，各級財政部門應把更多資源與精力用于中微觀層面的需求調查、確認與核實。其次，預算安排應有細致、精確、科學的標準體系。標準明確了，需求與標準相乘便是預算規模。這就要求財政部門和主管部門應加快預算支出標準體系的建設，并形成動態調整機制。最后，以財政支出效率與效益作為考核各級預算部門的重要標準。現代預算更加關注“結果”，應把財政支出的效率與效益作為評判各級預算部門的重要標尺。需求與標準管住了預算編制與執行環節，績效管住了預算監督環節，同時為預算編制與執行提供支撐，這樣“需求—標準—績效”三位一體的預算管理就能夠體現“規范透明、標準科學、約束有力”的現代預算制度要求。

（四）構建與高質量發展階段相適配的稅收制度

稅收制度深刻影響經濟社會運行和發展。當前，我國已進入新發展階段，貫徹落實新發展理念、構建新發展格局需要構建與之相適配的稅收制度。應堅持稅收法定和系統觀念原則，整體設計，謀定而動，積極推進稅收制度改革。

1.對稅收制度改革進行關聯性系統設計。稅收制度是財政體制的重要內容，也是現代國家治理制度體系的有機組成部分。改革開放后，通過“利改稅”“費改稅”和分稅制改革，我國已經基本建立起與社會主義市場經濟相適應的現代稅收制度體系。當前，我國稅制改革的焦點及難點集中在“完善地方稅體系”和“提高直接稅比重”這兩個方面。不但在財政改革中，即使在國家治理現代化整個體系中，這兩方面都占據著“牽一發而動全身”的地位。“完善地方稅體系”關系到我國地方政府特別是基層地方政府的財政可持續性問題。因此改革中應著眼于經濟社會大局，綜合考量各方面需求，形成一攬子方案。從實踐看，增值稅由中央與地方分享實施成本較高，在稅源與稅收日益背離的趨勢下，給區域協調發展帶來越來越大的挑戰。故而從中長期看增值稅作為中央稅是更恰當的方案。地方稅應以消費為稅基，如此能夠更好地激勵地方政府完善治理結構，提供更加優質的公共產品，也有利于形成流動人口稅收負擔與公共品受益的適配性。“提高直接稅比重”涉及各個稅種之間的搭配問題，在改革中不應局限于當前情況下稅種間的靜態關系，而是應做好趨勢性的動態關聯設計，形成稅制要素之間較好的耦合性。具體來說，就是要對稅制體系進行結構性完善，在總體不增加全社會稅收負擔的前提下實施漸進式調整，“小步快跑”實現稅改預期目標。

2.合理把握稅收的調節功能。社會上有一種傾向，遇到什么問題，首先想到的就是通過減稅或者增稅來調節。其實，稅收的調節功能是從收入功能中衍生出來的，不能獨立存在，其調節功能大小取決于收入功能強弱。如面對收入分配差距大這個熱點問題，有觀點認為是稅收調節不力的結果，主張用高的邊際稅率來調節高收入，這是一種認識誤區。我國個人所得稅占稅收收入比重不到10%，即便個人所得稅占比高達三成以上的美國，也沒有解決貧富差距擴大的問題。累進稅率僅僅是一整套分配體系的有機組成部分，其作用機制主要是向社會傳導抑制收入分配差距的信號，以此來調節利潤分配行為，這種作用機制總體上是溫和、漸進的。因此，促進共同富裕需要從初次分配環節的起點公平、機會公平和規則公平入手，從人的能力和群體性鴻溝的縮小入手來綜合施策。

3.提升稅收制度的適配性。應打破稅制改革只能減不能增的觀念，通過拓寬稅基來保障社會公平，特別是著力解決勞動與資本稅負不公問題。增值稅與工業經濟實體性特征的適配性較好，而與數字經濟的非實體性特征難以適配。可考慮擴大消費稅征收范圍，同時弱化增值稅的收入功能，兩者實行聯動的替代性改革。把個人所得稅與法人所得稅改革聯動起來，解決勞動與資本所得邊界模糊、生活成本與企業成本難以分辨條件下的稅負差異問題，進一步把個人所得稅改革與延遲退休、第三支柱養老保險結合起來。考慮我國公有制為主體的特征，應以使用權為基準設計資源稅、城鎮土地使用稅等稅收制度，通過針對財富存量征稅，充分發揮稅收的收入分配調節作用。同時，應綜合考慮碳稅、碳關稅、數字稅等新型稅種設計，以及反稅基侵蝕和利潤轉移國際稅收規則等，推動解決全球化條件下的稅收制度內外協調問題。

4.著力構建創新友好型稅收制度。高水平科技自強自立，是高質量發展的基礎支撐。科技創新的三要素不外乎人才、資金與機制。創新友好型的稅收制度就是有利于人力資本積累、科技創新投入、科技創新環境優化的稅收制度設計。構建創新友好型稅收制度，應通過科學合理的制度設計，充分發揮稅收制度的激勵作用。在分配激勵方面，應保持合理的宏觀稅負水平，以穩定的稅收環境引導創新主體預期。應在稅收政策上釋放長期性、一致性的信號，在全面落實稅收法定原則的基礎上，降低市場主體創新成本，穩定市場主體創新收益。在市場激勵方面，應構建促進公平競爭的稅收制度，把公平的稅收環境擺在比稅負高低、輕重更加重要的位置，同步發揮稅收制度與稅收征管兩方面的公平競爭促進作用。在行為激勵方面，應基于創新行為改革稅收制度，減少特惠性稅收激勵，讓創新行為得到普遍性激勵，推動全社會形成濃厚的創新氛圍。在社會激勵方面，要推動形成有利于人力資本的稅收制度，以稅收制度設計促進人力資源再生產、人力資源向人力資本轉化、簡單人力資本向復雜人力資本轉化、普通人力資本向高級人力資本轉化。

四、健全與現代財政制度相匹配的組織、管理與技術保障

合理的央地財政關系、先進的預算制度、優化的稅收制度要在國家治理中協同發揮作用，需要與之相適應的財政組織、管理與技術支撐。

（一）財稅改革與行政體制改革的聯動

1.系統推進行政體制改革。財稅體制改革既是經濟改革，也是治理改革。從治理改革角度分析，財稅改革需要統一國家財權。統一財權涉及具有資金審批權、分配權的各個部門機構職責的調整。應把財稅體制改革與行政體制改革聯動起來，通過預算部門職能轉變與優化推動財政政策與資金統籌，通過預算部門職責的整合與規范配合預算管理體制改革。

2.強化財政的政策統籌職能。在將財政定位為國家治理基礎與重要支柱的新形勢新要求下，財政事實上具備了一定的統籌、協調甚至引領經濟政策、社會政策的功能。從傳統財政觀點看，政府的所有活動都與財政收支相關，故而財政收支活動體現為公共政策的有機部分。但從現在的財政觀點看，財政本身是國家治理的一條主線，公共政策與財政體制運行的契合度更高了。這種情況下，在財政管理工作中不宜把財政收支業務作為主線，而是應把財政收支融入到整體的國家治理之中，以國家治理的要求配置財政職能，以國家治理的目標作為財政職能的依歸。融入和服務國家治理的要求，不僅不是對財政收支管理職能的弱化，反而有助于更加高效、協同、高層次地履行財政收支管理職能。

（二）著眼社會主要矛盾與公共風險變化提升財政宏觀管理能力

1.強化財政宏觀管理功能。一是提升預期管理能力。基于防范化解公共風險的目的，現代財政應當著力為經濟社會運行注入確定性，特別是提升預期管理能力。管理預期，需要系統化的、一以貫之的規則，而不是碎片化的、時常變化的規則。應通過制度設計，引導并約束市場主體和地方政府的行為。二是重視財政政策與公共政策協同。與家庭管理、企業管理相比，公共管理涉及面巨大，更需要制度、規則與標準，三者組成了公共政策。公共領域的人力、事務、財力安排是為公共政策服務的，財力安排是公共政策的基礎要件，也需要與人力、事務相匹配。財政管理表面上是收支管理，其實與人力管理、事務管理相輔相成，與公共政策緊密相關。因此，財政管理應以收支管理為紐帶，用收支管理來影響、統籌公共政策。三是弱化過程管控，強化目標管理。應在國家治理體系的框架下優化財政政策制定與實施的流程與方式，更加關注政策的戰略目標導向，適當放松政策本身的設計與實施過程。對部分自上而下的政策，可探索中央設目標、省級定政策、市縣出方案的模式。對于需要全國統一實施的政策，在成本收益分析的基礎上，制定多套方案供地方選擇。

2.融入風險管理思維。財政不僅是政府危機管理的基礎保障，更是政府風險管理體系的重要組成部分。隨著我國邁向現代化，現代社會所面臨的一系列公共風險也不可避免地形成。從風險視角看，財政稅收體制實質上是一個國家或共同體防范或應對公共風險的成本分擔機制。因此，新時代的財政改革理應融入更多的“風險管理”理念。在財政體制改革過程中，既要注重為國家和社會應對風險提供強大的財力保障，也要注重運用財政支出以及稅收政策來化解潛在的社會風險。

3.注重利益調節。進入新時代后，我國經濟社會發展水平顯著提高，已邁進中等收入國家行列，人們日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為現階段我國社會主要矛盾。這種情況下，僅靠財政政策的總量調節難以解決發展不平衡和不充分的問題。解決區域、城鄉之間發展的不平衡，減少群體間的收入分配差距，推動共同富裕，都需要政府在利益平衡方面做出抉擇，這需要財政發揮好再分配職能，在政策、資源、資金分配方面，適當向經濟社會發展水平偏低的地區、鄉村地區和低收入群體傾斜。

4.轉向綜合平衡。綜合平衡是現代財政制度的要義，也是難點所在。改革開放后的相當長時期內，我國財稅改革的關鍵詞是“分權”與“分利”。一方面通過放權讓利，使企業真正成為市場主體；另一方面通過分權激勵，調動中央和地方兩個積極性。這一改革路徑切中了當時的社會主要矛盾，解放和發展了生產力，促進了人民生活水平提升。但在改革進入“深水區”后，放權讓利式的“帕累托改進”已經少有空間，解決發展不平衡和不充分問題，需要在一系列重要領域啃下改革硬骨頭。因此，新時代的財稅改革應當從“分權”“分利”向“綜合平衡”轉變，通過財政政策的安排，平衡區域、城市、市場主體間的利益，實現更加平衡、充分、全面的發展。

（三）以數字化為基礎強化現代財政制度的技術支撐

先進制度的落實往往以先進技術作支撐。現代財政管理應充分吸收現代科學技術，以數字化為基礎，把信息技術、大數據、云計算、人工智能等先進技術與財政管理結合起來，以科技進步促財政管理水平提升。

1.提高財政管理的數據信息“生產”能力。現代社會，數據信息正在成為企業的核心資產。財政連通著各級政府，連通著政府與企業、居民，連通著政府與社會，是極其重要的數據信息交匯點。依托財政政策與資金鏈條，搜集、分類、存儲海量數據信息，就是財政數據信息的“生產”過程。現代財政管理要跟上經濟社會發展的步伐，助推國家治理現代化，須重視財政數據信息的生產，著力提高數據生產能力。一是搭建財政數據信息生產平臺，沉淀和積累各部門、各行業、各領域匯集的數據信息。二是構建財政政策與資金運行監測體系，生產財政系統的動態數據信息。三是依據各級財政部門及駐地機構，形成完善的財政調查與統計體系，生產更加有針對性的財政數據信息。四是研究與應用先進的監測、調查與統計技術方法，提高財政數據信息生產效率，降低數據生產成本。

2.改進財政管理數據信息的“加工”能力。傳統的分析技術已不適用于海量數據信息的加工。要借助現代大數據、云計算技術，從各類數據信息中獲取有價值的信息。要匹配相應的數據信息“加工”技術，使生產出來的財政數據信息對財政乃至公共管理發揮應有的作用。一是在前臺進行財政數據生產的同時，在后臺構建財政數據信息加工處理平臺，加工有價值的信息，分門別類供財政乃至其他部門及全社會使用。二是鼓勵數據信息使用單位及個人對加工過的數據進行再加工，并形成暢通的數據信息反饋或回流機制。三是根據財政數據信息加工處理需要，研發適用性強的大數據及云計算技術。

3.促進財政數據信息的共享。數據信息具有網絡效應，其規模經濟性特別顯著，隨著用戶的增加，其價值可呈幾何級數增長。數據信息共享是降低財政數據信息生產與加工成本、提高財政數據信息使用效益的便捷途徑。為此，應提升財政系統內外部、各層級之間的數據信息共享程度，最大化地發揮財政數據信息服務經濟社會發展、服務國家治理的作用。一是打通財政系統內部的信息共享壁壘，逐步使內部信息共享成為常態。二是根據國家治理需要，逐步打通政府部門數據信息壁壘，實現部門間信息共享。三是根據經濟社會發展及市場主體需要，向全社會公開必要的財政數據信息。四是研究與應用適用于財政數據共享的信息技術與人工智能技術。