健全民族地區(qū)地方稅體系：制度前提、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與政策調(diào)整*

◆王玉玲 ◆何 倩 ◆王勁楠

內(nèi)容提要：健全地方稅體系是完善現(xiàn)代稅收制度、提升國(guó)家治理效能的重要內(nèi)容。健全民族地區(qū)地方稅體系的制度前提是堅(jiān)持統(tǒng)一稅制，現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)包括地方稅貢獻(xiàn)度低、“土地財(cái)政”特征不明顯、高度依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。統(tǒng)一稅制中的差別化調(diào)適是健全民族地區(qū)地方稅體系的基本思路，而具體路徑則是以資源稅為主體稅種，重視受益性稅種在民族地區(qū)地方稅體系中的作用，完善地方稅制。

“十四五”規(guī)劃明確提出“完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅體系”。民族地區(qū)①指5個(gè)民族自治區(qū)以及少數(shù)民族人口較多的云南省、貴州省和青海省。是我國(guó)區(qū)域均衡發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)，保持國(guó)家長(zhǎng)治久安需要高度重視民族地區(qū)治理。地方稅是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的制度重心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。相較于非民族地區(qū)，民族地區(qū)地方稅體系具有其自身的特點(diǎn)，需要在“統(tǒng)一稅制”前提下進(jìn)行差別化調(diào)適。

一、健全民族地區(qū)地方稅體系的制度前提：統(tǒng)一稅制

健全地方稅體系的基本點(diǎn)是厘清地方稅體系的概念內(nèi)涵。學(xué)界在此方面存在分歧，涵蓋稅收構(gòu)成、財(cái)力保障、政府層級(jí)、政府治理等多個(gè)維度。有研究提出，健全地方稅體系主要指健全地方的“稅入體系”。在“大共享稅”背景下，這一認(rèn)識(shí)可謂無(wú)奈的權(quán)宜之計(jì)。但如此認(rèn)識(shí)模糊了地方稅對(duì)地方治理的作用。若僅從地方收入角度看，共享稅地方分享部分和地方稅沒有差別；中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也可視為地方財(cái)政收入。因此，當(dāng)以地方政府“有錢可花”為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)如何使地方政府錢袋子鼓起來(lái)，那么地方稅可有可無(wú)，用其他收入形式可替代地方稅。

本文認(rèn)為“地方稅”在我國(guó)的分稅制中有明確界定，是與“中央稅”“共享稅”并列的概念。“健全地方稅體系”中的“體系”不應(yīng)理解為歸屬地方的稅費(fèi)收入體系，從而將共享稅中的地方分享部分也納入地方稅體系；而應(yīng)是基于“地方稅”的體系，是包含地方稅權(quán)、地方稅制、地方稅管理的體系。新時(shí)代，應(yīng)摒棄“有錢可花”的狹隘視野，從地方治理的角度健全地方稅體系，地方稅體系是地方治理的基礎(chǔ)所在，獨(dú)享稅意義上的地方稅健全才是分稅制的基本要求。

在1993年12月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將適合地方征管的稅種劃為地方稅，地方稅也正式出現(xiàn)在新中國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系中。此外，《決定》明確，國(guó)有土地有償使用收入屬于地方固定收入，成為之后地方“土地財(cái)政”的主要來(lái)源。

分稅制改革后，適應(yīng)統(tǒng)一市場(chǎng)發(fā)展的“統(tǒng)一稅制”體系逐漸健全，主要包括以下三個(gè)方面：一是2008年《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》與《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅暫行條例》“兩法”合并，加之新《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》對(duì)稅收優(yōu)惠的再造，不同所有制和不同區(qū)域企業(yè)所得稅稅負(fù)趨于平等，以建立統(tǒng)一的資本要素市場(chǎng)。二是通過(guò)增值稅轉(zhuǎn)型和“營(yíng)改增”，貨物和勞務(wù)稅負(fù)統(tǒng)一，以建立統(tǒng)一的產(chǎn)品市場(chǎng)。三是個(gè)人所得稅改革中，通過(guò)縮小內(nèi)、外籍人員費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)差距和向“綜合與分類相結(jié)合”轉(zhuǎn)變，不同所有制經(jīng)濟(jì)體中勞動(dòng)者的稅負(fù)一致，不同來(lái)源勞動(dòng)所得的稅負(fù)趨于平等，以建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力要素市場(chǎng)。

在“統(tǒng)一稅制”過(guò)程中，伴隨我國(guó)稅制改革，地方稅不斷調(diào)整，目前，包括土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、車船稅、房產(chǎn)稅、煙葉稅、環(huán)境保護(hù)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅（不含中國(guó)鐵路總公司、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分）、資源稅（不含海洋石油企業(yè)資源稅）。總體而言，地方稅都為小稅種，收入規(guī)模有限，制約了其在地方治理中的作用發(fā)揮。

二、健全民族地區(qū)地方稅體系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：差別化基礎(chǔ)

黨的十八大以來(lái)，伴隨著我國(guó)財(cái)政學(xué)研究視野拓寬、研究高度提升，地方稅研究突破“就稅論稅”的局限。研究結(jié)論包括：地方稅改革關(guān)乎國(guó)家治理，是地方治理的重要基礎(chǔ)。地方稅體系建設(shè)應(yīng)以提升地方政府治理能力為指向，發(fā)揮地方提供好公共服務(wù)的積極性，在提高轄區(qū)公共產(chǎn)品質(zhì)量基礎(chǔ)上培養(yǎng)居民稅收意識(shí)。

應(yīng)該看到，學(xué)界研究在不斷豐富和深化的同時(shí)，多從全國(guó)角度將地方作為整體進(jìn)行分析，缺失地方視角的研究且暗含地方均質(zhì)性前提。我國(guó)區(qū)域差距大，盧盛峰等（2020）對(duì)政府工作報(bào)告文本識(shí)別的研究表明，地區(qū)異質(zhì)性導(dǎo)致地方財(cái)政治理中存在對(duì)“五位一體”的偏向性差異。地方政府治理能力在不同區(qū)域呈相似增長(zhǎng)趨勢(shì)，但絕對(duì)水平存在“東部＞中部＞西部”的差異化特征。同時(shí)，作為治理基礎(chǔ)的各地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不同，健全地方稅體系的基礎(chǔ)不一，對(duì)地方治理的影響機(jī)理和帶來(lái)的治理效果也不同。概要而言，東部地區(qū)倚賴土地出讓金等租金收入，而中西部地區(qū)，尤其是民族地區(qū)則更依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。再?gòu)牡胤街黧w稅種看，大多數(shù)研究主張未來(lái)將房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種，這對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)的民族地區(qū)并不適宜；但資源稅可作為民族地區(qū)的主體稅種培育。上述現(xiàn)實(shí)要求在已有研究基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化分析，探討特定區(qū)域地方稅體系健全問(wèn)題，以充實(shí)理論、服務(wù)政策。

新時(shí)代，要鑄牢中華民族共同體意識(shí)，推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)，“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展”“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。因應(yīng)這些要求，要堅(jiān)持統(tǒng)一稅制是健全民族地區(qū)地方稅體系制度前提的同時(shí)，從民族地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，關(guān)注其健全地方稅體系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)差異化的表現(xiàn)。這種差異化主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）地方稅貢獻(xiàn)度低

盡管全國(guó)整體呈現(xiàn)財(cái)稅體制垂直不平衡，各省級(jí)地區(qū)的地方稅在一般公共預(yù)算收入和支出中占比都較低的特征，但從民族地區(qū)看，仍距全國(guó)平均水平有較大差距，尤其是地方稅對(duì)地方支出的貢獻(xiàn)度低。2017—2019年，民族地區(qū)地方稅占地方稅收比重為54.21%，低于全國(guó)均值54.40%；地方稅占一般公共預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出比重為24.90%和7.42%，全國(guó)均值則分別為26.19%和11.88%。

（二）“土地財(cái)政”特征不明顯

“土地財(cái)政”的主要來(lái)源“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入”（簡(jiǎn)稱“土地出讓金”）屬于土地租金收入，是土地所有者讓渡一定期限的使用權(quán)而向使用者收取的租金。我國(guó)城市土地國(guó)家所有，“分稅制”改革時(shí)，將土地租金收入劃給地方政府，地方政府成為“土地出讓金”的實(shí)際掌控者。在地方稅不足的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、房地產(chǎn)市場(chǎng)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)呈現(xiàn)明顯“土地財(cái)政”特征。

民族地區(qū)由于單位土地價(jià)格低，參與土地財(cái)政的激勵(lì)低于東部地區(qū)。2017—2019年，民族地區(qū)土地出讓收入對(duì)一般公共支出預(yù)算的貢獻(xiàn)度為12.29%，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均的24.47%和非民族地區(qū)的29.60%。民族地區(qū)“土地財(cái)政”特征不明顯。

（三）高度依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

為構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)，分稅制沒有延續(xù)試點(diǎn)時(shí)對(duì)民族地區(qū)（新疆）區(qū)別對(duì)待模式，而是強(qiáng)化了制度的一體化，以提升國(guó)家治理效能。但民族地區(qū)確需中央政府扶助，為此，中央不斷加大對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（表1）。

表1 1994年后中央對(duì)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整①資料來(lái)源：王玉玲，彭 翔：《中央與民族地區(qū)財(cái)政關(guān)系：國(guó)家治理視角的分析》，《民族研究》，2019年第4期。

2017—2019年，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)民族地區(qū)一般公共預(yù)算支出的貢獻(xiàn)度為63.56%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平的44.87%和非民族地區(qū)的38.37%。民族地區(qū)屬于深度財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴型地區(qū)。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付突出體現(xiàn)中央政府的治理意志，有助于強(qiáng)化中央政府的再分配能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、吸納整合能力，有力扶持了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但從新時(shí)代地方治理角度看，長(zhǎng)期依賴轉(zhuǎn)移支付使政府提供的公共服務(wù)缺乏稅收對(duì)價(jià)，不利于地方財(cái)政治理改善。

從結(jié)構(gòu)上看，中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要包括一般性和專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。前者不指定資金用途，主要用于彌補(bǔ)和均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)均等化；后者按具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)，嚴(yán)格指定用途。從地方治理的角度看，這兩類轉(zhuǎn)移支付都具有一定不合意性，存在效率損失。一般性轉(zhuǎn)移支付使轄區(qū)居民偏好難以影響資金用途，地方政府在擁有較大的資金自由支配權(quán)情況下，傾向于將資金用于生產(chǎn)性支出。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)過(guò)項(xiàng)目層層申報(bào)、資金層層下達(dá)、監(jiān)督層層執(zhí)行，難以避免由于信息損失或扭曲而導(dǎo)致資金錯(cuò)配問(wèn)題。

進(jìn)一步分析，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，“項(xiàng)目制”占有舉足輕重地位。項(xiàng)目制力圖突破以單位制為代表的科層體制束縛，遏制市場(chǎng)體制造成的分化效應(yīng)，加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入，從兩方面回應(yīng)“大政府”時(shí)代挑戰(zhàn)：一是有效引導(dǎo)、約束和控制政府行為，提高可問(wèn)責(zé)性；二是增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)公共需求的回應(yīng)能力，推進(jìn)“服務(wù)型”政權(quán)建設(shè)。但實(shí)踐中，這兩個(gè)目標(biāo)具有明顯張力，前者要求的政府治理的理性化和技術(shù)化并不必然增強(qiáng)后者，甚至可能形成反向效應(yīng)。原因包括：一是“硬化預(yù)算約束”與提升對(duì)公共需求的回應(yīng)能力間存在內(nèi)在張力，項(xiàng)目制強(qiáng)調(diào)約束性會(huì)影響政府對(duì)公共需求回應(yīng)的敏銳性和靈活性；二是項(xiàng)目制的理性化、技術(shù)化治理特征與強(qiáng)激勵(lì)的政府治理體制相結(jié)合，可能導(dǎo)致對(duì)民眾公共需求的選擇性“忽略”；三是項(xiàng)目制的理性化、技術(shù)化治理特征與基層社會(huì)的“鄉(xiāng)土性”、流動(dòng)性存在一定張力。在項(xiàng)目權(quán)威下，地方政府“盼項(xiàng)目”“跑項(xiàng)目”，可能喪失與基層社會(huì)的親和性，導(dǎo)致政權(quán)“懸浮”“服務(wù)型”政權(quán)建設(shè)效果打折扣。加之項(xiàng)目制意外引發(fā)的基層集體債務(wù)、部門利益化和體制的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，都對(duì)地方治理產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、健全民族地區(qū)地方稅體系政策調(diào)整：統(tǒng)一稅制中的差別化調(diào)適

2021年中央民族工作會(huì)議提出，“完善差別化區(qū)域支持政策，支持民族地區(qū)全面深化改革開放，提升自我發(fā)展能力”。基于對(duì)健全民族地區(qū)地方稅體系的制度前提和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的分析，本文認(rèn)為，統(tǒng)一稅制中的差別化調(diào)適是健全民族地區(qū)地方稅體系的基本思路。具體內(nèi)容包括：

（一）“事責(zé)與財(cái)權(quán)相匹配”

分稅制改革后，我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的原則歷經(jīng)調(diào)整，包括“財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”（“權(quán)—權(quán)”）、“財(cái)力與事權(quán)相匹配”（“錢—權(quán)”）、“財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”（“錢—錢”），以契合政府間財(cái)政關(guān)系不斷變化的現(xiàn)實(shí)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，這體現(xiàn)“權(quán)”與“責(zé)”的一致。“權(quán)—責(zé)”匹配原則更契合新時(shí)代要求，財(cái)政實(shí)踐中應(yīng)充分貫徹這一原則，以實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)的事誰(shuí)花錢”。從改革方向看，政府間財(cái)政關(guān)系要堅(jiān)持“權(quán)—責(zé)”匹配原則。此外，還需要關(guān)注“錢從哪里來(lái)”這一關(guān)鍵內(nèi)容。當(dāng)我們將政府間財(cái)政關(guān)系置于“以人民為中心”的國(guó)家治理中會(huì)發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府的責(zé)任都是“辦事”“做事”“成事”，即責(zé)任在事；為了“辦事”“做事”“成事”，要有相應(yīng)財(cái)權(quán)，即權(quán)力在財(cái)。這樣，“事權(quán)”可明確為“事責(zé)”，與之匹配的是“財(cái)權(quán)”，即“事責(zé)與財(cái)權(quán)相匹配”。

“事責(zé)與財(cái)權(quán)相匹配”的政府間財(cái)政關(guān)系將分權(quán)和分責(zé)統(tǒng)一，以發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。新時(shí)代，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，為實(shí)現(xiàn)地方有效治理，要以“層級(jí)財(cái)政”為基礎(chǔ)，系統(tǒng)設(shè)計(jì)“轄區(qū)財(cái)政”。各層級(jí)都是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的主體，以社會(huì)共同事務(wù)需要的層次性為依據(jù)，考慮效率性，劃分中央與地方的事責(zé)；同時(shí)，為使得轄區(qū)財(cái)政能夠完成自身事責(zé)，需匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)。

地方稅是民族地區(qū)承擔(dān)自身事責(zé)的主要收入來(lái)源。民族地區(qū)的自身事責(zé)是地方公共服務(wù)職責(zé)，包括城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)、地方公共管理和服務(wù)供給等，而邊疆事務(wù)等代理性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等外溢性支出責(zé)任的事責(zé)并非民族地區(qū)自身事責(zé)，與之匹配的不是民族地區(qū)地方稅，而是縱向的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者橫向的其他地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

（二）調(diào)整差別化政策著力點(diǎn)

新中國(guó)成立后，鑒于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況，中央政府給予了差別化安排，其特點(diǎn)可概括為“激勵(lì)和約束相結(jié)合的規(guī)范性差別化”。主要體現(xiàn)在：一是在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，包括“過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”“民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”“均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”等；二是在地方稅權(quán)和稅制方面，分稅制改革時(shí)的《決定》中明確，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)集中在中央，一般省、市無(wú)權(quán)自定稅收地方性法規(guī)。實(shí)踐中，海南省、民族自治地方基于全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)立法，在遵循憲法、法律和行政法規(guī)原則的基礎(chǔ)上，可制定有關(guān)稅收的地方性法規(guī)。同時(shí)，在企業(yè)所得稅中有“民族自治地方稅收優(yōu)惠”“西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠”等差別化稅制安排。

民族自治地方擁有相對(duì)充分的稅收立法權(quán)，但實(shí)踐中該項(xiàng)權(quán)利行使并不充分。在執(zhí)行性立法中，和其他地區(qū)一樣，地方稅立法行使主體主要是省級(jí)人民政府，包括稅率稅額調(diào)整權(quán)（契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、耕地占用稅）、稅收減免權(quán)（車船稅、房產(chǎn)稅）、計(jì)稅依據(jù)選擇和納稅期限確定權(quán)（房產(chǎn)稅）、實(shí)施細(xì)則制定權(quán)（城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅）等，以“實(shí)施細(xì)則”“實(shí)施辦法”等形式出現(xiàn)，為地方政府稅收規(guī)章。這些導(dǎo)致民族地區(qū)地方稅的差別化特征不明顯。

相較而言，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為差別化政策的側(cè)重點(diǎn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在扶持民族地區(qū)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡等方面發(fā)揮重要作用，但長(zhǎng)期深度依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并不利于發(fā)揮民族地區(qū)地方積極性和實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性發(fā)展。“授人以魚不如授人以漁”，新時(shí)代針對(duì)民族地區(qū)的差別化政策要從側(cè)重于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付逐步調(diào)整為側(cè)重地方稅體系，助力民族地區(qū)擺脫深度轉(zhuǎn)移支付依賴，健全地方稅體系，夯實(shí)地方治理基礎(chǔ)，推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)。

（三）具體路徑

新時(shí)代民族地區(qū)健全地方稅體系的差別化政策目標(biāo)是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)地方有效治理。我國(guó)區(qū)域差異大，為發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，不宜過(guò)分追求稅制簡(jiǎn)化，保持一定差別化有助于因地制宜完善治理方式，提升治理水平。

民族地區(qū)地方稅制的差別化集中體現(xiàn)在主體稅種的選擇上。從民族地區(qū)實(shí)際情況看，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)導(dǎo)致稅源不足，房產(chǎn)稅無(wú)法作為主體稅種。依托富集的資源，資源稅可作為地方稅主體稅種。2017—2019年，相較房產(chǎn)稅在地方稅中的占比8.43%，民族地區(qū)資源稅占比達(dá)到16.97%，遠(yuǎn)高于全國(guó)均值的9.62%，且內(nèi)蒙古、青海、寧夏和新疆均超過(guò)或接近20%，分別為39.02%、28.39%、19.96%和 21.18%。

資源稅長(zhǎng)期以來(lái)是民族地區(qū)的重要稅種，民族地區(qū)也是我國(guó)資源稅改革的重點(diǎn)地區(qū)。2010年，原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革即率先在新疆試點(diǎn)，西藏資源稅立法實(shí)踐亦成為地方稅收立法的獨(dú)特標(biāo)本。在健全民族地區(qū)地方稅體系過(guò)程中，為將資源稅培育為主體稅種，需進(jìn)一步改革完善資源稅稅制：一是明確資源稅職能。資源稅職能定位是“普遍征收，級(jí)差調(diào)節(jié)”，這樣的資源稅有“調(diào)節(jié)級(jí)差收入的資源租”的色彩。調(diào)節(jié)級(jí)差收入并非資源稅而是資源租的職能，資源稅職能應(yīng)為矯正負(fù)外部性和收入職能。其中，矯正代內(nèi)和代際兩個(gè)負(fù)外部性是主要職能，這對(duì)生態(tài)文明建設(shè)尤其重要；收入職能是次要職能。二是基于兩個(gè)職能，準(zhǔn)確測(cè)算稅率。資源稅率絕大多數(shù)為幅度稅率，具體適用稅率由民族地區(qū)省級(jí)人民政府統(tǒng)籌考慮資源開采條件和對(duì)生態(tài)環(huán)境影響等自行測(cè)算，報(bào)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局核準(zhǔn)后實(shí)施。稅率測(cè)算中，要去除“級(jí)差調(diào)節(jié)”部分，將之歸于資源使用權(quán)出讓收益。同時(shí)，根據(jù)各稅目具體情況，全面測(cè)算兩個(gè)外部性成本，作為稅率基礎(chǔ)。再依據(jù)資源價(jià)格水平、企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)狀況等，準(zhǔn)確測(cè)算稅率。三是堅(jiān)持資源稅歸屬。職能決定歸屬，矯正負(fù)外部性職能主要由地方政府承擔(dān)；資源富集的民族地區(qū)財(cái)政相對(duì)困難，收入職能對(duì)其有重要意義。因此，按屬地原則，繼續(xù)將資源稅作為地方稅。

2016年，新一輪資源稅改革開啟了資源稅擴(kuò)圍進(jìn)程，各地可結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)水、森林、草場(chǎng)、灘涂等資源開發(fā)利用情況提出征收具體方案建議，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。民族地區(qū)中，寧夏和內(nèi)蒙古目前是水資源稅的試點(diǎn)地區(qū)。作為資源稅擴(kuò)圍的重點(diǎn)地區(qū)，民族地區(qū)要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以多中心治理機(jī)制有序推進(jìn)擴(kuò)圍。這一機(jī)制具體包括稅收立法系統(tǒng)與稅收管理系統(tǒng)的“授權(quán)—負(fù)責(zé)”機(jī)制、中央與地方稅收立法系統(tǒng)的“監(jiān)督—協(xié)助”機(jī)制、稅收管理系統(tǒng)內(nèi)部的“領(lǐng)導(dǎo)—反饋”機(jī)制、稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人的“管理—遵從”機(jī)制、稅務(wù)機(jī)關(guān)與第三方機(jī)構(gòu)的“咨詢—協(xié)助”和納稅人與第三方機(jī)構(gòu)的“咨詢—服務(wù)”機(jī)制等。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建資源稅擴(kuò)圍的多中心治理框架。基于這一框架，實(shí)現(xiàn)多中心參與，助力民族地區(qū)資源稅擴(kuò)圍穩(wěn)定有序推進(jìn)。

此外，要重視受益性稅種在民族地區(qū)地方稅體系中的作用發(fā)揮，凸顯受益性這一地方稅的核心屬性。房地產(chǎn)稅是典型的受益稅，并可為公眾參與地方公共事務(wù)提供有效途徑，以吸收民間智慧，整合民意，凝聚共識(shí)，體現(xiàn)基層民主。民族地區(qū)在以資源稅為主體稅種的同時(shí)，也應(yīng)重視房地產(chǎn)稅的培育。在統(tǒng)一的中央頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，穩(wěn)步開啟試點(diǎn)。恪守公平原則，處理好各類房產(chǎn)的征稅公平問(wèn)題，健全不動(dòng)產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)登記和房?jī)r(jià)動(dòng)態(tài)評(píng)估體系，合理評(píng)估不同地段、品質(zhì)、配套的房產(chǎn)價(jià)值。

城市維護(hù)建設(shè)稅、車船稅也具有顯著的受益性特征。民族地區(qū)要依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，不斷完善城市維護(hù)建設(shè)稅的實(shí)施細(xì)則。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，用好車船稅在基準(zhǔn)稅額中的調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)等，科學(xué)確定當(dāng)?shù)囟愵~并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

四、結(jié)語(yǔ)

稅收在服務(wù)國(guó)家治理中具有類基因的獨(dú)特作用，任何形式和結(jié)構(gòu)的國(guó)家和社會(huì)治理都須依賴稅收。新時(shí)代，健全民族地區(qū)地方稅體系是筑牢中華民族共同體意識(shí)、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)有效治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在堅(jiān)持“統(tǒng)一稅制”這一制度前提的基礎(chǔ)上，健全民族地區(qū)地方稅體系要從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出發(fā)，進(jìn)行差別化調(diào)適，包括以資源稅為主體稅種、重視受益性稅種作用、結(jié)合民族地區(qū)現(xiàn)實(shí)完善地方稅制，以便更好地提高民族地區(qū)自我發(fā)展能力。